黨的二十大強調(diào)，深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。新時代以來中央對土地制度改革作出若干重大部署，改革取得了一系列階段性成果，但進(jìn)展不平衡、不充分的現(xiàn)象仍然存在。

從改革內(nèi)容上看，基礎(chǔ)性改革成效顯著，土地要素市場化改革推進(jìn)不平衡，土地規(guī)劃管理體制改革進(jìn)展緩慢；從戰(zhàn)略維度上看，土地利用中引發(fā)效率損失、公平抑制和穩(wěn)定風(fēng)險的制度性原因尚未根本消除。深化農(nóng)村土地制度改革，要穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村權(quán)益轉(zhuǎn)讓改革，擴(kuò)大土地要素市場化改革成果，實質(zhì)性啟動土地規(guī)劃管理體制改革，為鄉(xiāng)村全面振興和新型城鎮(zhèn)化提供有效制度供給。

一、改革進(jìn)展

新時代土地制度改革，包括基礎(chǔ)性改革、土地要素市場化改革、土地規(guī)劃管理體制改革和配套改革四個方面，細(xì)分改革事項有50多項?；A(chǔ)性改革主要是關(guān)于土地制度的政治宣示和產(chǎn)權(quán)改革，土地要素市場化改革主要涉及城鄉(xiāng)土地同等入市、同權(quán)同價的一系列政策性調(diào)整，土地規(guī)劃管理體制改革主要是土地規(guī)劃和用途管制制度的調(diào)整優(yōu)化，配套改革是指在美麗鄉(xiāng)村、一二三產(chǎn)業(yè)融合等領(lǐng)域涉及的土地制度配套改革。

四個方面改革中，基礎(chǔ)性改革是全面深化改革的前提，要素市場化改革是當(dāng)前土地制度改革的主線，土地規(guī)劃管理體制改革為要素市場化改革提供了更充分的空間，配套改革形成了前三個方面的細(xì)節(jié)補充。

二、改革評估

（一）土地制度的效率維度考察。

1.土地租金顯著高于國際平均水平。典型農(nóng)區(qū)農(nóng)用地一年租金大約在600—800元/畝，這大約是發(fā)達(dá)國家地租水平的3-5倍。

2.土地單產(chǎn)水平仍有不小差距。谷物平均單產(chǎn)水平超過400公斤/畝，縱向比有了顯著進(jìn)步，但與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距，僅相當(dāng)于德國、英國、美國等國2000年左右的水平。

3.土地規(guī)模經(jīng)營水平穩(wěn)步提升。2020年，土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到5.65億畝，占農(nóng)戶耕種承包地實測面積的36.2%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中度有了很大提升。

4.農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率明顯偏低。農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率顯著落后于發(fā)達(dá)國家，不足美國、荷蘭水平的10%，不足日本、韓國水平的30%。

5.建設(shè)用地利用效率還不高。單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出約為16萬元/畝，這一水平僅相當(dāng)于美國的2/3、德國的1/3、日本的1/8。

6.鄉(xiāng)村土地資源存在巨大浪費。在村莊層面集中表現(xiàn)為耕地資源占比較低、村莊居住區(qū)占比較高、建設(shè)用地閑置浪費嚴(yán)重。

（二）土地制度的公平維度考察。

1.土地分配的數(shù)量平等程度較高。農(nóng)村宅基地和承包地的基尼系數(shù)總體不高，反映出土地分配的平等程度比較高。

2.土地分配的制度化不平等尚未消除。目前，有兩類人口的土地問題還懸而未決：一是“二輪”承包中未獲得宅基地和承包地的人口，二是過去多年中多占了承包地或者宅基地的人口。如果這兩類人的問題在確權(quán)工作中沒有得到妥善處理，應(yīng)該在本輪承包期內(nèi)以相對公平的方式解決，防止久拖不決、引發(fā)爭端。

3.土地資源配置未能滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需求。根據(jù)筆者2019-2022年對20個城市600名進(jìn)城務(wù)工人員的調(diào)查，主要存在以下問題：

（1）房價居高不下。受訪者平均每年要在城市務(wù)工10個月以上，有子女但子女不在身邊的比例達(dá)到57.8%，85.1%的認(rèn)為房價是影響舉家進(jìn)城的首要因素。

（2）住房品質(zhì)低下。受訪者在城市的家庭住房平均面積只有46平方米，其中還有1/3是合租，人均水平實際是很低的。

（3）住房浪費明顯。受訪者老家住房的平均造價達(dá)到18.75萬元，農(nóng)民工每月花1000多元在城市租住房屋，而老家投入不菲的住房長年空置，造成了土地資源以及家庭財富配置的嚴(yán)重浪費。

（三）土地制度的穩(wěn)定維度考察。

1.征地沖突明顯減少。隨著征地制度改革的深化和各級政府土地行政法治意識的增強，征地拆遷引發(fā)的土地沖突明顯減少。

2.征地制度改革仍需進(jìn)一步深化。現(xiàn)在仍然沒有成熟的農(nóng)地非農(nóng)化市場，難以形成真實的土地價格，無論怎么提高補償標(biāo)準(zhǔn)，總會存在正當(dāng)性爭議。要一勞永逸地化解征地所帶來的種種風(fēng)險，還是要在建立土地市場交易機制上下功夫。

3.專業(yè)農(nóng)戶和小農(nóng)戶之間的緊張關(guān)系是一個新問題。專業(yè)農(nóng)戶在種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會化服務(wù)機構(gòu)選擇、土地整理方面，都受到小農(nóng)戶的影響和制約。這不但增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，而且擾亂了專業(yè)農(nóng)戶的市場決策，一些地方已經(jīng)潛藏秩序風(fēng)險。

4.城鄉(xiāng)結(jié)合部有發(fā)展為貧民窟的苗頭。現(xiàn)行規(guī)劃管制體系拒絕承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房和城中村的合法性。一些城中村、城郊村基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)不足，混雜聚集了大量的非正規(guī)就業(yè)和低收入人群，這些人群聚集后容易滋生“灰色交易”，對社會秩序是一個不小的隱患。

總結(jié)過去十年的土地制度改革：基礎(chǔ)性改革成效顯著，先后提出承包地、宅基地“三權(quán)分置”的改革思路，確立了新時代土地制度改革的總體框架；土地要素市場化改革進(jìn)展不平衡，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革、農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)抵押改革取得了成熟經(jīng)驗，宅基地制度改革和農(nóng)村權(quán)益轉(zhuǎn)讓改革尚未從根本上破題；規(guī)劃管理體制改革進(jìn)展緩慢，還有大量重要內(nèi)容沒有部署，已經(jīng)部署的“多規(guī)合一”等改革內(nèi)容也沒有得到全面落實?？傮w看，目前初步達(dá)到了明晰土地產(chǎn)權(quán)、完善土地權(quán)能的改革目標(biāo)，但距離建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場還有很大距離，特別是規(guī)劃管理體制改革尚未抓住要害。

三、深化策略

土地制度引發(fā)的效率損失、公平抑制和穩(wěn)定風(fēng)險，背后都有深刻的制度原因：

一是改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不足，分開試驗在分散風(fēng)險的同時也降低了改革的整體效應(yīng)；

二是“三權(quán)分置”之后的改革突破口尚不明確，農(nóng)村土地權(quán)益有償轉(zhuǎn)讓缺少成熟思路；

三是土地管理的“泛計劃”框架尚未打破，規(guī)劃管理體制成了土地要素市場化改革的制度壁壘。

深化土地制度改革，需要在以下方面尋求突破：

第一，穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓改革。黨的二十大強調(diào)，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。一個可行的方案設(shè)計是：允許土地承包權(quán)在同一集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶間轉(zhuǎn)讓，試點成熟后可以將轉(zhuǎn)讓范圍擴(kuò)大到本縣不同集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶；轉(zhuǎn)讓的宅基地在優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求之后，可以考慮允許逆城市化人群承接，但絕不能建設(shè)別墅大院和私人會館；集體資產(chǎn)股權(quán)的承接范圍則可以放得更寬一些，與“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織探索人才加入機制”改革統(tǒng)籌考慮。

第二，擴(kuò)大土地要素市場化改革成果。政府從行政壟斷的改革中逐步抽身，允許土地供需雙方通過各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所（中心）自主交易，政府主要負(fù)責(zé)信息公開、秩序維護(hù)、基準(zhǔn)地價劃定等工作。政府在交易中的收益也不必?fù)?dān)心，完全可以通過土地收益調(diào)節(jié)金和相關(guān)稅費制度的建立，保證政府收益。

第三，多措并舉盤活利用農(nóng)村宅基地。此前各地圍繞這一改革開展了諸多探索，具體包括：

（1）北京大興：允許集體土地上建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房；

（2）上海奉賢：宅基地?fù)Q商鋪股權(quán)；

（3）四川成都：通過土地整理釋放建設(shè)用地指標(biāo)；

（4）貴州湄潭：宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地統(tǒng)籌入市。

深化改革的建議是，夯實宅基地制度改革的基礎(chǔ)性工作，在土地登記中不再區(qū)分宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地、公益性建設(shè)用地等類型，統(tǒng)一登記為農(nóng)村集體建設(shè)用地，方便具備條件后開展土地整理或者統(tǒng)籌入市。

第四，實質(zhì)性啟動土地規(guī)劃管理體制改革。這項改革推進(jìn)難度大，可以通過技術(shù)細(xì)節(jié)的改進(jìn)逐步深化。

（1）增加集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對土地利用年度計劃指標(biāo)的替代；

（2）優(yōu)化國土空間規(guī)劃編制程序，發(fā)揮基層自治體在規(guī)劃編制中的意見表達(dá)作用；

（3）縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌建設(shè)用地規(guī)劃布局和指標(biāo)分配，提升土地資源利用效率，從縣城入手改善城市居住形態(tài)。

（作者陳明為中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，主要從事鄉(xiāng)村治理、土地制度與城鄉(xiāng)發(fā)展問題研究。）