連云港臨洪河口的濱海濕地生態價值極高，半蹼鷸便是生活在那里的眾多受保護物種之一。圖片來源：Alamy

作者｜胡博翔，單詩堯

經歷推遲后，《濕地公約》第十四屆締約方大會（COP 14）最終于2022年11月5日-13日在中國武漢與瑞士日內瓦成功舉辦，中國作為大會主席國推動了大會21項決議的通過，本屆大會的最終成果還包括了《2025-2030年全球濕地保護戰略框架》以及《武漢宣言》，彰顯中國在國際濕地治理中的領導力。

中國于1992年簽署了《濕地公約》，成為該公約的第67個締約方。迄今整整30個年頭。今年，《中華人民共和國濕地保護法》（以下簡稱《濕地保護法》）的正式實施，《全國濕地保護規劃（2022-2030年）》也于近期出臺，標志著規范中國濕地保護的法制基礎已趨于完善。在這三十年歷程中，《濕地公約》的履約工作與中國國內濕地保護互相影響和促進，共同塑造了今天中國濕地的面貌，并將繼續影響中國濕地的未來。

回首：中國濕地治理30年

作為重要的生態系統之一，濕地具有調洪蓄水、凈化水源、儲碳固碳、調節氣候等生態功能，蘊含了豐富的生物多樣性資源。自20世紀60年代起，國際社會不斷認識到濕地在人類經濟社會可持續發展中的重要作用。在這一背景下，1971年來自18個國家的代表共同簽署了《濕地公約》，以期協調一致采取切實行動，實現對濕地的保護和合理利用。

中國濕地面積達5635萬公頃，約占全球濕地面積的4%，且分布范圍廣，類型較多，涵蓋《濕地公約》規定的所有濕地類型。自加入《濕地公約》以來，中國的濕地保護取得了公認成就。根據履約實踐在不同時期呈現出的不同特點，可將中國的濕地保護總體分為三個階段。

第一階段從1992年到2003年，摸清家底是這一階段的主題。最初加入《濕地公約》的時候中國濕地保護才剛起步，對國內濕地的情況還沒有準確的把握。所以中國歷時8年完成了第一次全國濕地資源調查，初步掌握了全國濕地面積等信息。在這個基礎上，這一階段中國也開始對濕地保護工作進行規劃。原國家林業局牽頭編寫的《中國濕地保護行動計劃》在2000年實施，這份計劃針對當時中國濕地過度開發、污染加劇、濕地功能和效益不斷下降的現實，圍繞遏制人為因素導致的天然濕地急劇減少趨勢這一緊迫任務，提出了11項具體的濕地保護優先行動。2003年批準的《全國濕地保護工程規劃（2002-2030年）》作為中國濕地保護的第一份中長期規劃，明確了包括到2030年國際重要濕地達到80個在內的一系列可量化目標。

何謂重要國際濕地？

國際重要濕地根據《濕地公約》要求經締約國指定產生，是指具有代表性、稀有性或獨特性并在保護生物多樣性方面具有國際重要性的濕地。《濕地公約》建立了若干機制幫助締約國采取必要步驟對國際重要濕地進行有效管理，保持其生態特征。

米埔自然保護區內的紅樹林及周邊灘涂被《濕地公約》認定為“國際重要濕地”。圖片來源：Alamy

第二階段是2004年到2015年，這一階段以2004年6月出臺的《關于加強濕地保護管理的通知》為標志。這份文件作為首份以濕地保護為內容的國務院規范性文件，要求把濕地保護作為改善生態的重要任務。基于該通知，中國對國際重要濕地及具有重大生態保護價值的濕地進行了大量的搶救性保護工作，并在此過程中把建立濕地公園和搶救性保護相結合，為濕地的保護和合理利用積累了有益經驗。自“十一五”規劃(2006-2010)開始，濕地保護也正式作為中國國民經濟和社會發展戰略的組成部分，被寫進歷次五年規劃綱要。

從2016年開始，中國濕地保護進入了“全面保護”階段。國務院辦公廳在2016年12月印發《濕地保護修復制度方案》，該方案以提升濕地功能為目標，實行濕地面積總量管控，并將濕地保護成效指標納入地方官員政績評價體系，明確了各級政府和國務院各部委在具體事項上的責任。在這一時期，濕地保護作為生態文明建設的組成部分，被中國官方認為是關乎生態安全和后代生存福祉的重要事項。

履約：成效顯著，尚存不足

隨著經濟社會發展，30年來濕地保護在中國國家議事日程中的優先度不斷提升，而《濕地公約》履約在這一過程中起到了重要推動作用。

國際重要濕地的數量是衡量各國履約效果的重要指標。中國加入《濕地公約》之初，僅指定了6處國際重要濕地。而現在，中國已有國際重要濕地64處，總面積達732萬公頃，還認定了29處國家重要濕地和1021處省級重要濕地，共同構成中國的濕地保護體系。目前中國還有21塊濕地正在辦理國際重要濕地的列入程序，有望提前實現2030年的履約目標。

從最初在《濕地公約》指引下的學習跟隨，到獨立探索，再到向其他締約方分享經驗提供方案，中國保護濕地的過程中，自身的履約能力也不斷加強。

作為全球首個完成3次全國濕地調查的國家，中國在各省均建立了各類濕地調查監測臺站，并正逐步納入由國家林草局牽頭建設的國家林草生態網絡感知系統，這一系統始建于2020年，旨在利用云計算、大數據和5G等新一代信息技術強化對全國范圍內各生態系統和生態群落狀態的感知。為加強科技在履約中的支撐作用，包括國家級濕地研究中心在內的一系列科研平臺接續落地，中國政府也通過財政切實支持重大課題和關鍵技術的研究。通過堅持開展濕地保護宣傳活動，中國公眾的濕地保護意識得到提高；包括紅樹林基金會、中國濕地保護協會在內的公益組織相繼成立，社會力量日益廣泛和深入地參與濕地保護，在政府主導的治理格局中發揮重要作用。

山東東營市黃河入海口是一大片飛鳥翔集、水草交匯的灘涂濕地，這里將建設中國首個“陸海統籌型”國家公園。圖片來源：Guo Xulei / Almay

作為《濕地公約》常委會成員和科技委員會主席，中國深度參與公約事務和規則制定。自COP 12通過評選標準以來，中國已有13個城市獲國際濕地城市稱號，占總數的三成，居世界第一。

中國將濕地保護與候鳥保護相結合，認定和建設了多處重要濕地和自然保護區，幾乎涵蓋遷飛區上所有的關鍵節點。其中，完全由濕地生態系統構成的黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）被列入《世界遺產名錄》。未來，中國還計劃在現有協定的基礎上強化國際合作，推動建立中國候鳥遷飛通道保護網絡。

但也需要看到，中國的濕地保護并非盡善盡美，還有不少地方亟待改進。例如各類規范性文件均缺乏濕地的明確定義，濕地認定和名錄發布的相關規定和標準也不夠完善，特別是“國家重要濕地”和“省級重要濕地”之外的大量“一般濕地”的管理缺位，給各級政府認定和保護濕地帶來了困難。負責濕地保護的各機構雖有分工，但缺乏協調，管理體制機制有時存在裂痕。

此外，在東部一些人口密集地區，濕地保護和經濟發展的沖突仍然尖銳；一些濕地極具生態價值，但還沒有被列入重要濕地名錄，或者在名錄中的保護級別較低，未受應有重視；不少工程雖通過環評，但卻因環評的專業性不足甚至是故意造假，導致對濕地的破壞。

啟新：中國濕地保護的未來

2022年6月起施行的《濕地保護法》有效填補了過去在頂層設計上存在的不足，被廣泛認為是具有里程碑意義的履約成果。事實上，自本世紀初以來，中國各地根據自身需要，已有28個省級行政單位陸續出臺了地方性濕地保護條例和規定。但這些規范性文件位階普遍較低，效力范圍也都比較有限，無法滿足在全國范圍內有效指引濕地保護的需求。

更為重要的是，長期以來，中國生態環境立法大多遵循以單一生態要素或者環境要素為基本單元的路徑，國家層面的濕地保護規范散見于《防洪法》、《水污染防治法》等法律之中。在中國政法大學民商經濟法學院副院長于文軒看來，這種立法模式雖促進生態環境立法進程較快發展，但也在法律上割裂了各生態要素的保護和合理利用。特別是對于濕地這類涵蓋多種生態要素的生態系統而言，這種立法模式降低了相關規范在實施過程中的效能。

而《濕地保護法》的制定與實施，表明了中國濕地法制建設向生態整體主義路徑的轉變，有助于幫助包括政府在內的各類主體提升針對濕地的整體性保護意識。這種立法模式在國際濕地保護中獨樹一幟。據統計，除中國大陸外，全球范圍內僅有韓國和中國臺灣地區兩個法域就濕地保護存在專門立法。

海南會文濕地，可見遠處的灘涂、紅樹林、河流與養殖池塘、社區交織在一起。圖片來源：孫諾/中外對話海洋

中國的《濕地保護法》在多方面體現了《濕地公約》的理念，顯示出履約對中國國內立法的“塑形”效應。針對濕地定義長期缺位的問題，《濕地保護法》借鑒《濕地公約》第1條關于濕地定義的規定，并充分考慮中國濕地保護現實需要，首次在國內法中對濕地的概念進行明確。它同時確立了包括保護優先原則、合理利用原則在內的五大原則。在強調保護優先的同時，要求對濕地進行合理的利用和開發，回應了《濕地公約》關于在不損害濕地生態系統的范圍內可持續利用濕地的基本要求。另外，《濕地保護法》還將濕地分為重要濕地和一般濕地，并規定了濕地分級依據的標準，系首次在法律層面對這一制度進行確立。“國際重要濕地應當列入國家重要濕地名錄”的規定為中國境內國際重要濕地的保護提供了國內法依據，強化了該法與《濕地公約》的銜接。

COP14的成功舉辦表明，加入《濕地公約》30年后，中國的角色正從參與者向引領者轉變。作為COP14的主要成果之一，《武漢宣言》指出，自《濕地公約》生效以來，盡管各方為實現濕地持續保護做出了許多努力，但全球自然濕地面積仍減少了35%。全球濕地保護形勢依然嚴峻。COP 14后的3年中，中國將擔任《濕地公約》常委會主席國，在下一屆締約方大會前全面領導秘書處和各委員會的工作。如何在提升國內濕地保護效能的同時，充分展現智慧和領導力，引領全球濕地保護進程，對中國而言既是機遇，也是挑戰。

《全國濕地保護規劃（2022-2030年）》（以下簡稱《規劃》）在10月發布，明確了中國到2030年的國內履約的總體要求和具體目標，將在未來8年內全面指引中國濕地保護。《規劃》提出到2030年濕地生態系統功能和生物多樣性明顯改善，初步建立“濕地保護高質量發展新格局”。在這之前，到2025年，中國濕地保護率將達到55%，新增國際重要濕地20處、國家重要濕地50處。相比此前的規劃文件，新《規劃》結合2020年提出的國家生態保護修復格局，在國際重要濕地等具體指標上設定了更高的目標，并對紅樹林的規模和質量都提出要求，展現了中國更高的履約雄心。

盡管濕地保護已經在國家層面受到足夠重視，但伴隨著經濟發展帶來的污染加劇和用地需求，濕地面臨的威脅仍然存在，實現《規劃》制定的目標并非易事。《濕地保護法》為依法保護和利用濕地奠定了基礎，但頂層設計的構建僅是第一步，其真正服務于濕地保護還有待全面、完整、持續地實施。配套體制、機制和措施的跟進將成為中國在下一階段的重要任務。

■ 胡博翔，中國政法大學法學專業本科在讀，主要研究方向為國際公法。

■ 單詩堯，昆山杜克大學環境政策碩士在讀，曾任職于世界自然基金會中國環境政策團隊，重點關注生物多樣性保護和氣候變化等議題。