公共權力可以被賦予私營部門嗎？或者更確切地說，當政府決策有賴于私營公司的建議時，真正的治理者究竟是誰？——近一年來法國朝野圍繞咨詢公司麥肯錫（McKinsey）的輿論風波持續延燒時，這不僅是政治反對派所著力強調的主題，也是許多法國人內心自然而然產生的一個疑惑。

2021年11月，法國參議院組成跨黨派調查委員會，對私營咨詢公司在公共政策中的影響問題展開調查。今年3月，該委員會提交報告，指責咨詢公司在公共政策中發揮了過大影響，政府開支也呈爆炸性增長，并指控麥肯錫公司有避稅嫌疑，且其高管在聽證中在該公司繳納企業稅問題上進行不實陳述。

11月24日，國家財金檢察院（PNF）透露，在多項投訴和舉報推動下，已經在10月下旬對麥肯錫公司和政府之間關系展開司法調查，其中包含了三項調查：兩項分別針對2017年和2022年大選中馬克龍陣營競選賬戶的違規操作，一項針對政府在發包項目時涉嫌“偏袒”（favoritisme）該公司。在這一調查背景下，檢方于12月13日搜查了麥肯錫法國公司辦公室和法國執政黨復興黨（原共和國前進黨）的總部。

當地時間2022年4月12日，網絡上麥肯錫公司管理咨詢公司標志與愛麗舍宮

雖然早有前情鋪墊，但此案的最新進展仍然像湖中落石，激起無數漣漪。《巴黎人報》此前就定性為“無疑是當下（法國）最敏感的司法調查”，因為這是馬克龍執政六年來，首次有司法調查直接涉及到在任總統。而馬克龍也在第一時間表態：“我絲毫不害怕”，并稱自己并不處于“調查核心”，是有些人想把麥肯錫事件“政治化”。

一切政治人物固然都要面對歷史的審判，但這種抒情詩般的愿景，并不能代替現實中“將權力裝入籠子”的制度設計。即便制度并不是每次都能成功地把權力關進籠子——它完全可能成功脫身，但籠子本身的存在，以及位高權重者對關上籠門那只手的忌憚，本身就是法治與分權制衡的題中應有之義。

麥肯錫：無妄之災還是罪有應得？

今年3月17日，法國參議院調查委員會公布報告，將矛頭指向以麥肯錫為代表的私營咨詢公司，批評后者在公共政策中扮演了不成比例的角色。2018年到2021間，法國政府發包給咨詢公司的合同金額翻了一倍還多，2021年達到創紀錄的10億歐元。

而據《世界報》統計，在2018年到2021年間，麥肯錫就從法國政府手中拿到大約40項委托，合同總金額在2800萬到5000萬歐元之間，其中涵蓋住房、失業保險、教育等社會熱點議題，而最引人矚目的是在新冠疫情期間針對疫苗接種、健康通行證、公共運輸管理等方面的一系列合同，總金額超過1300萬歐元。

參議院調查委員會還指控：麥肯錫在2011到2020年間沒有繳納任何企業稅，而它僅2020年在法國的營業額就達到3.29億歐元；并稱該公司大量采取“轉移定價”等手段，即從在法國的應稅利潤中扣除了許多向位于國外的其他實體開具發票的費用，以減少在法國的應稅利潤金額，最終達到避稅目的。而麥肯錫方面則顯得遮遮掩掩、欲蓋彌彰，它先是表示已經繳納了4.2億歐元的稅收和社保分攤金，但這一表態隨即被指故意將企業稅和社保分攤金混為一談；隨后，麥肯錫又聲稱通過子公司繳納了六年的企業稅，卻沒有透露繳納渠道和金額。

在參議院報告發布后，全國財金檢察院便針對麥肯錫的稅務問題開啟了調查，并隨后于5月24日第一次搜查了麥肯錫法國公司的總部。而10月下旬起對麥肯錫公司和馬克龍政府之間關系展開司法調查，并于12月13日搜查麥肯錫公司和復興黨總部，便是這幕大戲迄今為止上探至最高點的進展。

“麥肯錫門”之于馬克龍，仿佛是為反對者提供的一針強心劑，似乎再次坐實了這位總統“親大公司、親盎格魯-撒克遜模式，不識民間疾苦”的既有標簽。而馬克龍今年3月27日 在訪談中被問到此事時，斷然否認和麥肯錫之間有私下交易，并強硬放話稱：“如果有證據表明有人為操縱，那就刑事法庭見吧”。

根據《世界報》記者的復盤，麥肯錫和馬克龍之間的關聯，其實可以一直追溯到2007年，當時后者正擔任“阿塔利委員會”的副報告人，為薩科齊政府的經濟改革出謀劃策。他的表現已經讓當時麥肯錫公司的高層人士印象深刻（當時麥肯錫公司已經派員以“公共利益”名義，為該委員會提供免費服務）。

在馬克龍的崛起過程中，麥肯錫并沒有正式出面組織競選活動，但其中一些高管以個人身份參與其中。2017年大選第二輪投票前兩天，有不明身份（但普遍被懷疑來自俄羅斯）黑客在網絡曝光馬克龍競選團隊的數千封內部郵件，該事件被稱為MacronLeaks。其中顯示，有來自麥肯錫公司的20余名成員為馬克龍出謀劃策，其中包括麥肯錫法國子公司的公關部門負責人。

而在馬克龍勝選之后，亦有多名麥肯錫高管“棄商從政”，例如前次級合伙人柯莫（Ariane Komorn）于2017-2021年間在共和國前進黨從事黨務，不過隨后離開政界去創業；另一名高管米迪（Paul Midy）從2020年起擔任該黨副總干事，并在2022年戲劇性地擊敗該黨“叛將”、數學家維拉尼（Cédric Villani），贏得議員席位，在政界扎下根來。

事實上，在所有私營咨詢公司中，麥肯錫并不是最大的受益者——至少從數字上看不是。無論是根據《世界報》還是參議院調查委員會的不完全統計，麥肯錫都遠遠不占據支配地位。后者認為，在2018年到2020年的政府相關支出中，麥肯錫的營業額只占1%，遠低于法國本土的凱捷（Capgemini）的5%和Eurogroup的10%。

但麥肯錫成為眾矢之的，很大程度上出于兩個原因：一是如前所述，被指控有避稅嫌疑，二是它參與了若干項牽動社會廣泛利益的項目，尤其是新冠疫情中的疫苗接種、篩檢、健康通行證等，這些前所未有的防疫措施當時都激起了強烈爭議，而幕后的麥肯錫也因此顯得更加面目可疑。不僅如此，它還參與了諸如退休、房租補貼、失業保險、食品補助等各項社會福利制度改革。在馬克龍政府的新自由主義取向的改革中，這些福利制度往往被削減（如房補）或被收緊享受條件（如退休和失業保險），這使得民眾的部分怨氣發泄到出謀劃策提供論證（但并非實際決策人）的咨詢公司頭上。

這一過程中的典型例子是，2020年法國政府對房租補貼制度連續進行改革，先是7月宣布將每月房補金額普遍降低5歐元，隨后又于9月宣布改變房補標準的計算方式（收入水平參照時段從此前兩年減為一年），以期每年節省10億歐元。當公眾事后得知麥肯錫參與了房補制度改革論證，并且政府為此買單388萬歐元后，自然而然地產生了極大反感情緒，認為是政府和麥肯錫內外勾結，從“貧苦小民”的每月房補中雁過拔毛，轉移到“大資本家”的口袋中。但實際上，麥肯錫并沒有參與7月份降低房補的相關決策，而只是參與到9月份的改革當中，扮演了協助政府修改調試信息系統的角色。連參議院調查委員會的報告人都在這個問題上犯了事實性錯誤，把針對房補的不同改革混為一談。

另一個常被作為反面典型的例子，是麥肯錫從政府手中拿到49.68萬歐元，負責構思“教師職業的未來”，但計劃中的研討會不了了之，麥肯錫撰寫的報告未對外公布，提出何種高見不得而知，而近年來法國教師待遇停滯、人手短缺、地區資源不均的結構性危機卻越發明顯，形成了公眾眼中的背反局面：教師職業沒有未來，麥肯錫卻大有錢途。

即便在許多問題上可以進行事實層面的辨正，但社會情緒卻并不容易因此而得到扭轉。歸結起來，無論是避稅嫌疑，還是參與具有相當敏感程度的社會改革，麥肯錫遭受詬病的共通之處在于：在通脹高企、民眾購買力縮水、社會財富分配不均的大背景下，分配正義問題顯得愈發敏感。在這個意義上，西裝革履的麥肯錫精英所遭遇的指控，雖然來自于參議員和檢察官，但更遙遠的背景，仍然閃現著四年前那場嘯聚街頭的“黃馬甲”運動。

咨詢公司的角色

事實上，私營咨詢公司介入政府決策，并不是馬克龍任內才出現的新現象。從薩科齊執政時期（2007-2012）以來，尤其以2007年的“公共政策整體修訂”（RGPP）為標志，法國在公共行政領域中開始大規模引入咨詢公司。如今在管理和戰略咨詢方面，公共部門已是僅次于金融和工業之后的第三大客戶群體。

在最近三任總統治下，法國政府都成立了專門的公共服務采購機構：薩科齊時期是國家現代化總局（DGME），奧朗德時期是公共行動現代化總秘書處（SGMAP），馬克龍時期則是“公共轉型部際領導小組”（DITP）。雖然名稱各有不同，但目標大體一致，即重新組織國家的公共服務，而這種“重新組織”的重要手段，就是引入專業化的咨詢團隊，為政府施政進行論證背書。

以馬克龍政府的DITP為例，該機構在每屆總統任期內約有1億歐元預算（但國防等個別領域不包括在內），代表政府各部統一管理向咨詢公司招標程序。各部先自行確定需求，提出指導性價格，并公開邀請各咨詢公司投標。在研究標書后，DITP將項目委托給中標公司。但在此基礎上，某些慣例導致大型公司不可避免地處于優勢地位，其中包括政府為提高效能而簽訂“框架協議”，以及援引緊急事由或既有咨詢合作關系，直接將某些項目交給特定公司。根據《世界報》的統計，在馬克龍的第一個五年任期內，法國政府向咨詢公司發包了大約1600個項目。

當地時間2022年4月17日，在巴黎街道上的馬克龍競選海報上的涂鴉，上面寫著“麥肯錫、輝瑞、徹底腐敗”。

從原則上說，DITP在大約20個咨詢公司和60余家分包商的名單中進行招標、遴選和分配，旨在避免政府方面的偏袒和某一家公司獨大。如果認為有偏袒因素的話，落選的競爭者甚至可以提起司法訴訟（例如兩家咨詢公司TNP和Buying Peers曾于2021年向巴黎行政法庭起訴，指控政府在一項招標中有偏袒考量。它們雖然在報價方面具有優勢，但項目管理能力卻并不被看好，因此輸給了麥肯錫和EPSA）。在缺少硬性衡量標準的咨詢行業中，這種訴諸公堂的做法非常罕見（TNP和Buying Peer公司最終敗訴），但至少說明，政府和咨詢公司之間的關系并不是“法外之地”。

盡管如此，這種關系仍然被公認存在巨大的灰色地帶。在發包流程的實際運行中，一方面難以避免決策者的背景和出身導致的偏好，缺乏足夠的透明度，例如《世界報》向“行政文件查閱委員會”（CADA）提出申請，要求查閱2017年到2022年間總統府與麥肯錫委托協議相關的文件，但總統府拒絕提供；另一方面，無論所涉事項成功還是失敗，咨詢項目的價值都難以量化。一項委托價值10萬還是100萬歐元，咨詢公司方面固然可以用投入的人力、物力和時間成本進行論證，但從公共行政角度看，從論證到執行的各個環節充滿變量，咨詢項目是否物有所值，存在極大的不確定性。

面對“政府被私營公司操縱”的質疑，法國政府極力強調，咨詢公司只是作為一種“支持”或“啟發”而存在，所有重大決策權仍然操之于政府；而咨詢業內人士也傾向于認為，咨詢公司“越俎代庖”、幫政府拿定主意，對他們自身其實并沒有實質上的好處，業內更常見的模式是：公司并不會挑戰政府的決策意圖，而滿足于在技術層面上進行背書，“悶聲發大財”。甚至法國法院也曾以質疑眼光、從反面證實了這一點：審計法院曾在2018年的一份意見中批評咨詢公司提供的服務質量不高，許多報告只是借用了內部數據，簡單地重復已有信息或重申現有結論，在戰略咨詢方面所提建議過于籠統。這一批評固然有“拿錢不干事”的指控，但“拿錢不干事”和“越俎代庖”二者之間，本質上是難以兼容的。

盡管如此，“背書”和“決策”之間的界限并非在所有場合都容易劃分清楚，尤其是事關敏感議題時，哪怕是技術層面的建議，可能也在不經意間上升到“決策”高度（例如新冠期間對于醫療用品庫存的配置建議），引發利益相關方的質疑。

咨詢公司介入公共行政，并不是法國面對的獨特議題。不僅英美等盎格魯-撒克遜國家更加習慣求助于咨詢公司（例如有報道稱，在脫歐公投之前，英國政府為前期相關咨詢已經支付了1億英鎊，而2021年各類咨詢費用達到25億英鎊），歐陸各國和歐盟層面也越來越多地習慣求助于咨詢公司，相比法國政府2021年在咨詢項目上花費的近10億歐元，德國僅在“四大”（德勤、普華永道、安永、畢馬威）提供的服務上就達到12億歐元（此前默克爾政府也曾要求麥肯錫公司協助設計一套移民接待體制），荷蘭的相關咨詢支出更領跑歐洲，高達20億歐元，是法國政府的兩倍之多。

但對法國來說，鄰國經驗不足為訓，它還需要額外面對一重歷史難題，這就是法國人賴以自豪并且在很大程度上塑造了法國行政管理的“公共服務”觀念。自大革命以降，法國發展出獨步歐洲的一整套公共行政體系，官僚機構如同精密運作的齒輪（盡管從公民角度來看未必高效），維持著整個權力體系的有效運轉。這種傳統導致了法國政治文化對于私營部門的侵入和公私領域的交融，始終有比較強的排斥力。在批評者眼中，法國政府對咨詢公司的依賴不啻為一劑“慢性毒藥”，會逐漸侵蝕公共服務的雄心和能力。

例如在《世界報》的一篇調查報道中，一位不具名的前衛生部高官表態反對將新冠疫情期間的公共衛生事務委托給私營咨詢公司時稱：“2010年應對H1N1流感時，我們可沒需要什么其他資源，都是在內部解決的……我們依靠自己的小型圖表、生產廠家（他們告訴有多少可用藥物庫存）、醫保機構（他們確定優先目標人群）以及一個甚至從拿破侖時代就存在的省長網絡，就應對得很好了。”

H1N1流感和新冠疫情對公共衛生系統的沖擊力，顯然不可同日而語。如果沒有外部資源支援，僅憑法國公共衛生機構獨力奮戰，是否能夠應對周全，其實是件很可疑的事。事實上，早在新冠疫情暴發之前，法國公立醫院體系就已經大量引入咨詢公司，尤其是以2004年定價改革和2007年的RGPP為契機，疫情前的15年間，公立醫院體系中的咨詢業務已經得到長足發展。但耐人尋味的，是這種追溯到拿破侖時代的對公共服務的隱含鄉愁，構成了對私營部門的一種抵抗心態。

與這種鄉愁心態相呼應的，還有同樣隱含的法式民族主義心態，擔憂私營部門滲透公共行政，可能導致法國法律向“盎格魯-撒克遜國家”看齊；海量數據儲存在美國公司的服務器上，可能導致“數字主權”旁落；甚至一份相關法案提出的主要措施還包括：咨詢顧問必須在與行政部門交流時使用法語，而不得使用“他們的盎格魯-撒克遜方式”（尤其是夾雜的大量英文術語）。

免費餡餅還是特洛伊木馬？

在圍繞麥肯錫和咨詢行業的爭議中，一個最具有爭議的問題，是咨詢公司給政府提供的“免費餡餅”——以“公共利益”為名的無償服務（pro bono）。

Pro bono原本是法律行業中最為廣泛使用的概念，意指律師在常規的營利性業務之外，抽出一部分工作時間為處境不利的弱勢群體提供免費的法律服務，以體現回饋社會的責任感。而咨詢公司以“公共利益”為名，為公權機構免費提供服務，或將自己的員工免費借調到公權機構，雖然同樣以“公共利益”為招牌，但內涵已經大不相同。

在馬克龍治下，公權力和私營機構的關系更加微妙，呈現出一種相互利用的特征（法國政府稱之為“雙贏”選擇）。例如從2018年起，馬克龍發起一場名為“科技向善”（Tech for Good）的年度峰會，打造法國與Facebook、微軟等公司直接對話的平臺，說服這些數字巨頭們在法國增加就業崗位、擴大科研投入等等。峰會的組織工作由麥肯錫以“公共利益”理由來免費操盤。2020年7月，馬克龍在向各大科技公司通過“科技向善”峰會平臺助力抗擊新冠疫情表示感謝，并且特別提到“麥肯錫團隊的戰略和方法支持”，用這種方式承認了該公司的獨特角色。

當然，麥肯錫也絕非免費的“冤大頭”，它不僅可以借此頻繁介入峰會活動議程（其中被廣泛提及的一個爭議焦點是它邀請公共采購部門負責人出席峰會，籠絡用意昭然若揭），而且順理成章地為今后歷屆峰會的組織奠定基礎；更重要的是，通過成功組織峰會，麥肯錫進一步加強了和法國政府之間的合作關系，有助于在其他業務領域中的擴展。

麥肯錫與“科技向善”的模式不是孤例，馬克龍政府有意識地頻繁利用這種模式來推進自己的議程，它用同樣的免費模式借助波士頓咨詢公司（BCG）來組織“選擇法國”（Choose France）投資推介峰會，借助羅蘭貝格公司（Roland Berger）來組織規模更大的Scale Up Europe峰會。在新冠疫情的應對過程中，貝恩公司（Bain）也以免費方式為衛生部提供篩查方案，BCG公司和羅蘭貝格公司幫助公立醫院系統作出改進，等等。

馬克龍政府借助咨詢公司的專業能力，撬動了許多前任政府所不曾設想的議程，但同時也引發了“瓜田李下”的質疑。反對者認為這種免費服務是大公司設下的“特洛伊木馬”，終將產生后果。早在麥肯錫因為參與新冠疫苗接種工作而引發爭議時，就有法國議員提議禁止咨詢公司向行政機構或政黨以pro bono方式提供免費服務。領銜提出議案的議員馬萊克斯（Olivier Marleix）堅稱：“這些免費服務遲早都會獲得回報，這必然會令人對公共采購的合同去向產生懷疑”。

而一些實力相對較弱的咨詢公司，同樣樂于見到在公務領域中禁止pro bono模式，因為讓不缺錢的政府享受免費服務，不僅和這種模式的初衷背道而馳，而且并不是所有公司都有足夠資源來玩這種長線布局的游戲，大型咨詢公司用這種方式和政府套近乎，無形中也起到了將競爭對手攔在門檻之外的效果。

而在“麥肯錫門”事態升級、調查矛頭指向馬克龍競選團隊之際，這種pro bono模式產生了更有技術性、同時也更切近的法律風險：咨詢公司給政黨提供免費服務（哪怕以個人身份），是否構成了變相的政治獻金？

《世界報》在調查后承認，在馬克龍競選團隊提交給“競選賬戶及政治獻金全國委員會”（CNCCFP）審查的賬目中，沒有發現麥肯錫公司直接提供政治獻金的跡象。但問題在于，競選團隊同樣否認咨詢公司曾派員以有償或無償方式為競選服務，尤其是無償方式被視為法人團體對政黨的“捐贈”，但這種“捐贈”受法律禁止。麥肯錫高管在參議院接受質詢時也堅持同樣的說法。但問題在于，無論是法國媒體的調查報道，還是MacronLeaks事件中被曝光的跡象，都使得麥肯錫難以擺脫嫌疑。

借用著名作家茨威格（Stefan Zweig）評述法國“末代王后”瑪麗·安東尼奈特（Marie Antoinette）的一句名言：命運贈送的所有禮物，早已在暗中標好了價格。咨詢公司給政府贈送的免費餡餅，恐怕也是同理——無論是雙方有意為之心照不宣，還是以一種不曾預料的方式。

當地時間2022年3月30日，法國轉型與公共服務部長艾米莉·德·蒙查林和法國公共行動與會計部初級部長奧利維爾·杜索普特（右）在巴黎貝西法國經濟與財政部就法國政府使用昂貴的管理顧問一事舉行新聞發布會。

好籠子造就好總統

在“麥肯錫門”整個事件中，實際上存在三個不同層面的問題：一是：公共權力是否應當借助于私營咨詢公司來作出決策？當政府采用咨詢公司的方案進行施政時，真正的治理者究竟是公權機關還是私營公司？這也是參議院調查委員會重點指斥的問題；二是在不同私營實體之間，應當如何公平合理地分配項目資源，不至于厚此薄彼？這是所謂“偏袒”指控所涉及的部分（TNP公司的訴訟可做案例）；三是咨詢公司以“公共利益”名義所提供的免費服務，是否構成了對公權機構和政黨的變相捐贈和支持？這是檢方對馬克龍陣營兩次競選的疑點所在。

但在民粹視角下，這三個不同層面往往很容易被一步打通，變成了“馬克龍與麥肯錫私相授受、慷國庫之慨并縱容逃稅”，并且和“羅斯柴爾德銀行家”的標簽遙相呼應。

除司法調查之外，“麥肯錫門”還折射出多重制度借鑒意義：

一是反對黨的角色。毋庸諱言的是，圍繞“麥肯錫門”的爭議有明顯的黨爭色彩。作為引爆事件導火索的參議院調查委員會中，主席來自于右派的共和黨，報告人來自于極左派的法共，其余10名成員也全部來自反對黨。不難想象，馬克龍陣營中很難有人愿意“觸霉頭”，去參加一項眾所周知矛頭指向總統的調查。反過來說同樣具有諷刺性的是，法共固然對私營企業進入公共行政領域深懷敵意和戒心，而右派共和黨卻未必如此，正是在薩科齊當政期間，咨詢公司開始在法國大舉進入公共行政領域，但如今的共和黨參議員并沒有同樣的熱情，來反思本黨曾經主政的時期。

即便如此，這種黨爭并不因此失卻其意義。《聯邦黨人文集》曾指出：“自由之于黨爭（faction），如同空氣之于火，是一種離開它就會立刻窒息的養料。”這句話反過來說，其實也同樣可以成立，沒有基本的自由，黨爭固然無從展開；但沒有黨爭以及由此撐開的制度性博弈空間，持久的政治自由狀態同樣難以想象。

二是司法機構的獨立性。負責此次調查的全國財金檢察院成立于2013年，其本身就是此前社會黨政府公共預算部長卡于扎克（Jér?me Cahuzac）境外秘密賬戶丑聞曝光的產物，成立9年來戰功赫赫，上至前總統薩科齊，下至近年來各色政治人物為家人虛構職位領取空餉，以及空客公司（Airbus）的大型商業腐敗案等等，都成為其矛頭指向。

此次負責調查“麥肯錫”的預審法官，曾經參與過調查薩科齊2012年虛開發票、涉嫌非法政治獻金的“畢格馬利翁案”（Bygmalion），具有豐富經驗和受保障的獨立地位。即便馬克龍在總統任期內享有豁免權，不會被檢方傳喚，但他上任以來在司法方面的清新形象，或許就此黯淡下來，未來是否重蹈薩科齊的覆轍，亦未可知。

三是媒體監督的力量。在“麥肯錫門”發酵之際，尤其社交網絡上曾出現大量陰謀論腔調，聲稱馬克龍政府為避免丑聞敗露，勒令各大主流媒體噤聲，實行“媒體靜默”，因此主流媒體對麥肯錫不敢置喙，“真相”只能在社交網絡上流傳。但隨手查閱資料就不難發現，幾乎每一家法國主流大報都曾關注跟進此事，而《世界報》在深入調查麥肯錫及咨詢行業之余，也不得不正告讀者：所謂“媒體靜默”純屬無稽之談，從一開始就不存在。

當然，媒體的報道不能代替司法機關的調查和判決，由于事件當中存在眾多灰色地帶，屆時司法機關的結論或許不能令麥肯錫的批評者完全滿意，但這和“靜默”與“噤聲”有本質區別。媒體作為社會之公器，在“麥肯錫門”事件中并沒有缺席。

從目前種種跡象來看，“麥肯錫門”對馬克龍的沖擊，恐怕不會像薩科齊的競選賬目丑聞那么麻煩，但司法機構、反對黨和公共輿論聯手，給近年來在法國公共行政中大行其道的咨詢業務踩了一腳剎車，也給在灰色地帶起舞的馬克龍敲了一記警鐘。西諺有云：“好籬笆造就好鄰居”，同樣，好籠子才能造就好總統。