作者按：在2010年，《中國改革》2010年第9期刊登了我撰寫的一篇題為《破解“有組織的不負(fù)責(zé)任”》的論文，此后有不少報(bào)刊和網(wǎng)站轉(zhuǎn)載，例如《人民政協(xié)報(bào)》2013年2月18日第B4版（“民意?法與維權(quán)”）以“法學(xué)前沿”為題刊登了此文。這篇文章雖然是針對(duì)防治環(huán)境污染、加強(qiáng)環(huán)境管理而言，其實(shí)也適用防治新型冠狀病毒肺炎等風(fēng)險(xiǎn)防范管理活動(dòng)。我在這篇文章中寫道：

“有組織的不負(fù)責(zé)任”是德國社會(huì)學(xué)家烏爾里希?貝克“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論中的重要概念。貝克認(rèn)為，包括公司、政策制定者和專家結(jié)成的聯(lián)盟在內(nèi)的各種社會(huì)組織制造了當(dāng)代社會(huì)中的危險(xiǎn)，然后以組織體系非常復(fù)雜為由推卸責(zé)任。

與環(huán)境損害事件相關(guān)的活動(dòng)中，有不少行為符合貝克的理論，屬于“有組織的不負(fù)責(zé)任”，即在政府的領(lǐng)導(dǎo)或組織下，打著“……”的旗號(hào)破壞環(huán)境，然后又以組織體系非常復(fù)雜為由推卸責(zé)任。

在這種對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)“有組織的不負(fù)責(zé)任”的形勢(shì)下，一般人沒有膽量或很難抵制這種違法行為，……而當(dāng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其損害事件發(fā)生后，各種政府組織（特別是某些地方政府負(fù)責(zé)官員）總是以 “我們?cè)谶@個(gè)過程中只是一個(gè)次要參與者”等理由想方設(shè)法回避自己的責(zé)任，結(jié)果根本無法查明誰是真正的責(zé)任人和真正落實(shí)環(huán)境責(zé)任問責(zé)制。

正如貝克所言，風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，各責(zé)任主體尤其是各類組織將徘徊于“不確定性與模糊定義關(guān)系”之間，他們將通過此尋找借口并構(gòu)建話語權(quán)以轉(zhuǎn)嫁或逃避責(zé)任，進(jìn)行“有組織的不負(fù)責(zé)任”活動(dòng)。

中國現(xiàn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理立法和執(zhí)法之所以有效性不足，其中一個(gè)重要原因就是沒有抓住和針對(duì)“有組織的不負(fù)責(zé)任”這一要害和主要矛盾。因此，建立健全中國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度的一個(gè)重要任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就是建立破解“有組織的不負(fù)責(zé)任”的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治法律機(jī)制。

我在該文中，還針對(duì)“有組織的不負(fù)責(zé)任”的七種不良傾向，提出了七個(gè)方面的法律應(yīng)對(duì)措施。

蔡守秋，2022年11月26日

來源：《中國改革》 總第323期

破解“有組織的不負(fù)責(zé)任”

蔡守秋

武漢大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)

2010年9月1日　《中國改革》2010年第9期

摘要：中國現(xiàn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理立法和執(zhí)法之所以有效性不足，其中一個(gè)重要原因就是沒有抓住和針對(duì)“有組織的不負(fù)責(zé)任”這一要害和主要矛盾。

中國已經(jīng)進(jìn)入以環(huán)境（或生態(tài)）風(fēng)險(xiǎn)（或危險(xiǎn)）為標(biāo)志的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。2004年四川沱江水污染案、2005年吉林石化分公司雙苯廠污染松花江案、2007年太湖藍(lán)藻水污染案、 2008年汶川8.0級(jí)大地震災(zāi)害和“三鹿奶粉”事件， 以及2010年青海玉樹7.1級(jí)地震災(zāi)害、大連新港輸油管道爆炸起火污染案、福建上杭縣紫金山銅礦污染汀江案、舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害等事件的相繼發(fā)生，即為明證。

面對(duì)頻繁發(fā)生和大量潛伏的、具有極大破壞力的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，如何有效地防治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和減輕環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)危害，如何加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的立法和執(zhí)法，已經(jīng)成為堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)“五型社會(huì)”（和諧社會(huì)、生態(tài)文明社會(huì)、環(huán)境友好型社會(huì)、資源節(jié)約型社會(huì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)型社會(huì)）、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要任務(wù)和關(guān)鍵問題。

政府失靈和法律失靈

憑心而論，經(jīng)過數(shù)十年的環(huán)境法制建設(shè)，中國現(xiàn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理方面的法律初步形成體系，同時(shí)建立起由全國人民代表大會(huì)立法、監(jiān)督，各級(jí)政府負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)，環(huán)境資源行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，各有關(guān)部門依照法律規(guī)定實(shí)施監(jiān)督管理，“條塊管理結(jié)合、中央和地方管理結(jié)合、行政區(qū)域管理和流域管理結(jié)合”的環(huán)境資源管理體制；還建立了一支由數(shù)十萬管理執(zhí)法人員組成的環(huán)境資源管理執(zhí)法隊(duì)伍。

上述努力雖然取得一定成效，但中國的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故（事件）及其所造成的損害和其他有害影響，并沒有因上述立法、管理、監(jiān)督在表面上的增強(qiáng)而得到有效地遏制和減少，反而呈現(xiàn)出某種上升、加劇的趨勢(shì)。

在法學(xué)上，一般將這種情況稱為政府失靈和法律失靈；說輕點(diǎn)是政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理不到位、環(huán)境立法缺乏足夠的有效性。在一個(gè)強(qiáng)調(diào)依法治國、依法行政和環(huán)境法治的國家，政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理失靈主要表現(xiàn)為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法律失靈。所謂環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法律失靈，一般指已經(jīng)制定的環(huán)境法律不能或沒有發(fā)揮其應(yīng)有的、立法機(jī)關(guān)所期望的、社會(huì)所期望的作用和效益，或沒有實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律所規(guī)定的目標(biāo)等現(xiàn)象，即環(huán)境法律缺乏有效性或有效性不足。

客觀地說，造成上述狀況的原因很多。其中一個(gè)重要原因是，中國現(xiàn)行有關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的立法和執(zhí)法沒有抓住“具有中國特色的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”的要害和關(guān)鍵。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其損害事件（事故和案件）的發(fā)生具有不確定性、復(fù)雜性和綜合性，對(duì)其評(píng)估也要較高的技術(shù)條件。在防治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其損害事件時(shí)，人們往往寄希望于政府，事實(shí)上中國實(shí)行的也一直是“政府主導(dǎo)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治政策和機(jī)制”。但是，涉及防治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其損害事件的政府機(jī)構(gòu)很多，這些政府機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)盤根錯(cuò)節(jié)、關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、分工相當(dāng)精細(xì)。大量事實(shí)說明，有關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的政府管理本身存在難以避免的失誤，在防治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)政策制定、制度安排等方面往往因?yàn)橐恍┱?fù)責(zé)人的“急功近利”、“單純追求GDP政績(jī)”而失靈、失效。

更為嚴(yán)重的是，在防治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其損害事件的活動(dòng)中，有不少行為是屬于“有組織的不負(fù)責(zé)任” （Organized Irresponsibility），即在政府的領(lǐng)導(dǎo)或組織下，打著“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”“確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”“GDP增長(zhǎng)是硬指標(biāo)”的旗幟進(jìn)行違法活動(dòng)甚至干預(yù)執(zhí)法，結(jié)果導(dǎo)致更為嚴(yán)重的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其人員、財(cái)產(chǎn)和生態(tài)損失。

“有組織的不負(fù)責(zé)任”是德國社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論中的重要概念。貝克認(rèn)為，包括公司、政策制定者和專家結(jié)成的聯(lián)盟在內(nèi)的各種社會(huì)組織制造了當(dāng)代社會(huì)中的危險(xiǎn)，然后以組織體系非常復(fù)雜為由推卸責(zé)任。

例如，水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、城鄉(xiāng)生活居住區(qū)等環(huán)境敏感、容易發(fā)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域應(yīng)該限制開發(fā)，不宜建設(shè)污染項(xiàng)目，但一些政府部門為了突出政績(jī)，提出、確立或追求過高的GDP指標(biāo)，有關(guān)上級(jí)政府部門也積極支持在上述地區(qū)建設(shè)污染項(xiàng)目這種“經(jīng)濟(jì)大發(fā)展”的行為。對(duì)于那些已經(jīng)建在環(huán)境敏感地區(qū)且呈現(xiàn)出環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)癥狀的污染企業(yè)，本應(yīng)及時(shí)進(jìn)行治理，但企業(yè)卻基于“追求最大企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益”的考慮而“省掉”治污投資，一些地方政府行政主管部門或負(fù)責(zé)官員也在“確保GDP增長(zhǎng)的大旗下”默認(rèn)甚至支持企業(yè)的違法行為。

在這種對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)“有組織的不負(fù)責(zé)任”的形勢(shì)下，一般人沒有膽量或很難抵制這種違法行為，因?yàn)檎l也難予承受“阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展”或“妨礙GDP增長(zhǎng)”的壓力。而當(dāng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其損害事件發(fā)生后，各種政府組織（特別是某些地方政府負(fù)責(zé)官員）總是以“處理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故不能妨礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”“此事與本組織無關(guān)”或“我們?cè)谶@個(gè)過程中只是一個(gè)次要參與者”等理由想方設(shè)法回避自己的責(zé)任，結(jié)果根本無法查明誰是真正的責(zé)任人和真正落實(shí)環(huán)境責(zé)任問責(zé)制。

正如貝克所言，風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，各責(zé)任主體尤其是各類組織將徘徊于“不確定性與模糊定義關(guān)系”之間，他們將通過此尋找借口并構(gòu)建話語權(quán)以轉(zhuǎn)嫁或逃避責(zé)任，進(jìn)行“有組織的不負(fù)責(zé)任”活動(dòng)。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

從上所述可知，中國現(xiàn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理立法和執(zhí)法之所以有效性不足，其中一個(gè)重要原因就是沒有抓住和針對(duì)“有組織的不負(fù)責(zé)任”這一要害和主要矛盾。因此，建立健全中國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度的一個(gè)重要任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就是建立破解“有組織的不負(fù)責(zé)任”的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治法律機(jī)制。

溫家寶總理在2006年舉行的第六次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)上已經(jīng)強(qiáng)調(diào)，要加快實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是從重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并重；二是從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步；三是從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題。

這些都是建立破解“有組織的不負(fù)責(zé)任”的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治法律機(jī)制的指導(dǎo)思想。此外，還應(yīng)綜合整治政府環(huán)境責(zé)任問題，重點(diǎn)突破制約政府環(huán)境責(zé)任的瓶頸問題，積極進(jìn)行體制、機(jī)制和制度創(chuàng)新，建立健全政府防治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任體系。

防治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其損害是一件涉及眾多部門、學(xué)科、領(lǐng)域、利益主體，綜合性極強(qiáng)的系統(tǒng)工程，其絕大部分工作都與政府有關(guān)。與此相適應(yīng)，政府防治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不是一項(xiàng)責(zé)任，而是由一系列相互依靠、相互補(bǔ)充、相互制約的責(zé)任所組成的責(zé)任體系。

首先，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理立法必須根據(jù)社會(huì)需要、公眾環(huán)境需求和政府的能力，按照完整性、合理性和有效性的原則，將那些需要政府管、政府能夠管、政府能管出成效的工作規(guī)定為政府的職責(zé)；其次，應(yīng)突出重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵，優(yōu)化政府環(huán)境責(zé)任的結(jié)構(gòu)。

健全政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治責(zé)任的重點(diǎn)和方向，是不斷提高實(shí)施、監(jiān)督和追究政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治責(zé)任的可操作性。從目前中國的實(shí)際情況出發(fā)，應(yīng)優(yōu)先建立健全環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度、政府環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度、戰(zhàn)略（包括規(guī)劃、政策和立法）環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污總量控制制度、綜合環(huán)境許可制度、生態(tài)區(qū)劃與環(huán)境功能區(qū)劃制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、政府環(huán)境信息公開制度、政府支持公眾參與制度、政府環(huán)境應(yīng)急制度、政府環(huán)境政績(jī)考核制度、政府問責(zé)（政府環(huán)境責(zé)任追究）制度等制度。

在所有破解“有組織的不負(fù)責(zé)任”的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治措施和制度中，最重要的建立有效的政府環(huán)境問責(zé)制即政府環(huán)境責(zé)任追究制度：明確政府及其環(huán)境行政主管部門嚴(yán)格執(zhí)法的職責(zé)，建立完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系；要依法追究政府相關(guān)人員的違法環(huán)境責(zé)任，特別是地、市以上政府負(fù)責(zé)人的環(huán)境違法責(zé)任。

七種傾向的法律應(yīng)對(duì)

從環(huán)境法治的角度看，只有從環(huán)境立法著手，才能從源頭上解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法律正當(dāng)性、有效性不足，違法成本低、守法成本高、“環(huán)境法律法規(guī)雖多、但管用、好用的法律法規(guī)卻很少”等現(xiàn)實(shí)問題。針對(duì)中國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理中“有組織的不負(fù)責(zé)任”這一要害，以規(guī)范政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治責(zé)任為重點(diǎn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治法律機(jī)制，應(yīng)該正確處理如下七種不良傾向：

第一種傾向是“有組織地重政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任，輕政府環(huán)境責(zé)任”，將政府負(fù)責(zé)人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任和完成GDP增長(zhǎng)的情況作為其政績(jī)考核、官職升遷的主要甚至惟一標(biāo)準(zhǔn)。

針對(duì)這種傾向，應(yīng)通過環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理加強(qiáng)政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治責(zé)任，必須摒棄機(jī)械的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)位環(huán)境保護(hù)、政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任優(yōu)位政府環(huán)境責(zé)任”觀；在某些環(huán)境資源問題特別嚴(yán)重的地區(qū)和環(huán)保領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)“環(huán)境保護(hù)一票否決制”，強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境責(zé)任的獨(dú)立性和不可取代性，甚至強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境責(zé)任在其他政府責(zé)任中的優(yōu)先地位。

第二種傾向是“有組織地輕政府環(huán)境義務(wù)和追究政府環(huán)境責(zé)任”，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理立法中，“治民”條款多，“治官”條款少。

針對(duì)這種傾向，應(yīng)通過環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理立法提高政府環(huán)境責(zé)任在環(huán)境法律中的份量和比重，增強(qiáng)環(huán)境法律規(guī)范政府環(huán)境行為和“治官”的功能，并將企業(yè)環(huán)境責(zé)任與政府環(huán)境責(zé)任結(jié)合起來，兼顧追究環(huán)境行政相對(duì)人的法律責(zé)任與追究政府的環(huán)境法律責(zé)任。

第三種傾向是“有組織地重政府第一性環(huán)境責(zé)任，輕政府第二性環(huán)境責(zé)任”，即重政府權(quán)力制度、輕政府問責(zé)制度。

針對(duì)這種傾向，應(yīng)通過環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理立法正確處理和協(xié)調(diào)政府第一性環(huán)境責(zé)任與政府環(huán)境法律責(zé)任的關(guān)系，強(qiáng)化政府環(huán)境第二性義務(wù)，增強(qiáng)政府執(zhí)行環(huán)境法律的能力，明確規(guī)定追究政府及政府官員環(huán)境法律責(zé)任的具體措施、程序和制度，加強(qiáng)和健全政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)制。

第四種傾向是“有組織地重政府環(huán)境權(quán)力，輕政府環(huán)境義務(wù)”的傾向，法律對(duì)政府設(shè)定的權(quán)力多、義務(wù)少，政府環(huán)境職責(zé)或政府環(huán)境義務(wù)往往處于被忽視、淡化、邊緣化的地位。

針對(duì)這種傾向，環(huán)境立法應(yīng)該兼顧政府的環(huán)境管制與環(huán)境服務(wù)，兼顧政府環(huán)境權(quán)力與環(huán)境義務(wù)，突出政府環(huán)境職責(zé)（義務(wù)）本位，以政府環(huán)境義務(wù)和行政相對(duì)人的環(huán)境權(quán)利制約政府的環(huán)境權(quán)力，全面、協(xié)調(diào)地發(fā)揮政府的環(huán)境指導(dǎo)、控制和服務(wù)等功能。只有合理配置和設(shè)定政府環(huán)境義務(wù)，提高政府環(huán)境義務(wù)條款在政府環(huán)境責(zé)任條款中的比重，才能提高政府環(huán)境責(zé)任法律的有效性。

第五種傾向是“有組織地重政府機(jī)關(guān)的環(huán)境責(zé)任，輕其他國家機(jī)關(guān)的環(huán)境責(zé)任”，在環(huán)境立法中，規(guī)定各級(jí)人民政府及有關(guān)行政主管部門的環(huán)境責(zé)任比較具體，規(guī)定立法、司法等其他國家機(jī)關(guān)的環(huán)境責(zé)任比較原則或很少。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法的實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要國家立法機(jī)關(guān)為環(huán)境法的實(shí)施提供可靠的法律基礎(chǔ)并進(jìn)行有效的法律監(jiān)督，需要國家行政機(jī)關(guān)、人民法院和人民檢察院等國家機(jī)關(guān)各負(fù)其責(zé)、協(xié)同執(zhí)法。法院是有效制止環(huán)境違法行為和解決環(huán)境污染案件的最可靠和最后的保障，中國環(huán)境立法唯有調(diào)動(dòng)和發(fā)揮法院、檢察院等其他國家機(jī)關(guān)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治法治建設(shè)中的作用，才能全面提高我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法律的實(shí)施能力。

第六種傾向是“有組織地重政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門的環(huán)境責(zé)任，輕政府負(fù)責(zé)人的環(huán)境責(zé)任”，缺乏有關(guān)省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)等政府首長(zhǎng)環(huán)境責(zé)任的具體規(guī)定。

實(shí)踐證明，要解決中國環(huán)境立法中的政府環(huán)境責(zé)任問題，首先應(yīng)該解決和明確政府負(fù)責(zé)人的環(huán)境責(zé)任。一般而言，政府負(fù)責(zé)人的環(huán)境責(zé)任比政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門的環(huán)境責(zé)任更加重要，而且政府負(fù)責(zé)人可以將自己的環(huán)境責(zé)任分配或委托給所轄的政府部門，通過指導(dǎo)、表揚(yáng)、批評(píng)、處分、命令、調(diào)動(dòng)工作崗位、職務(wù)升降、政績(jī)考核等各種合法的或非法的、直接的或間接的行政手段和領(lǐng)導(dǎo)方式引導(dǎo)、支持、阻礙、干擾或改變其所轄部門的環(huán)境職責(zé)行為和執(zhí)法情況。如果政府負(fù)責(zé)人缺乏環(huán)境責(zé)任或不重視環(huán)保，那種希望通過加強(qiáng)政府環(huán)保局的權(quán)力來制約其上級(jí)（如省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)）的想法或措施，不能說毫無效果，但肯定收效不會(huì)很大。

因此，中國環(huán)境立法唯有堅(jiān)持“統(tǒng)一和兼顧政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門的環(huán)境責(zé)任和政府負(fù)責(zé)人的環(huán)境責(zé)任”的立場(chǎng)，建立健全政府負(fù)責(zé)人特別是省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)等對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)的責(zé)任制度。

第七種傾向是“有組織地重政府環(huán)境責(zé)任中的行政調(diào)整機(jī)制，輕政府環(huán)境責(zé)任中的其他調(diào)整機(jī)制”。

這里的行政調(diào)整機(jī)制，是指通過國家（政府）組織或行政當(dāng)局，以各種行政手段這種“看得見的政府之手”，對(duì)有關(guān)政府環(huán)境責(zé)任實(shí)施的各種主體及其行為施加各種影響和作用（包括引導(dǎo)、控制和改變等），如行政許可、行政檢查、行政處分、行政處罰等。這里的社會(huì)調(diào)整機(jī)制，是指通過非政府非營(yíng)利組織，以利益相關(guān)人的協(xié)商、社會(huì)輿論、社會(huì)道德和公眾參與等非行政、非市場(chǎng)方式進(jìn)行調(diào)整，如環(huán)境善治、公眾參與、環(huán)境信息公開制度等，可稱其為行政調(diào)整和市場(chǎng)調(diào)整之外的第三種調(diào)整機(jī)制。

對(duì)于中國的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治工作而言，政府執(zhí)法、市場(chǎng)推動(dòng)、輿論監(jiān)督和公眾參與的結(jié)合非常重要。中國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理立法唯有采用綜合調(diào)整機(jī)制，正確處理政府主導(dǎo)和市場(chǎng)推進(jìn)、公眾參與的關(guān)系，合理定位和規(guī)定政府在運(yùn)用行政、市場(chǎng)和社會(huì)這三種調(diào)整機(jī)制方面的環(huán)境責(zé)任，才能充分調(diào)動(dòng)、發(fā)揮和整合“企業(yè)組織、政府組織和非政府非營(yíng)利組織”在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的能力。

正如德國著名社會(huì)學(xué)家貝克所言，人類生活在一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。在中國，接踵而至的環(huán)境污染事件和環(huán)境生態(tài)災(zāi)難，無疑是“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”真實(shí)而殘酷的寫照之一。

轉(zhuǎn)發(fā)原文編者按：

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

編者按：如何從制度上求解，盡可能減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)？這是一個(gè)沒有簡(jiǎn)單答案的問題。

毫無疑問，政府的作為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。武漢大學(xué)法學(xué)院蔡守秋教授指出，與環(huán)境損害事件相關(guān)的活動(dòng)中，有不少行為符合貝克的理論，屬于“有組織的不負(fù)責(zé)任”，即在政府的領(lǐng)導(dǎo)或組織下，打著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的旗號(hào)破壞環(huán)境，然后又以組織體系非常復(fù)雜為由推卸責(zé)任。中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院宋國君教授也強(qiáng)調(diào)，中國現(xiàn)有的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理水平嚴(yán)重滯后，運(yùn)行制度不完善、環(huán)保法規(guī)不全面。

但僅僅依靠行政力量，恐怕無法化解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。正因?yàn)榇耍頌檎賳T的環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)楊朝飛，極力倡導(dǎo)建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，希望其成為一種在政府指導(dǎo)下、運(yùn)用市場(chǎng)手段保護(hù)環(huán)境的長(zhǎng)效機(jī)制。

面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，我們需要從經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多個(gè)方面尋求解決之道。（注：此段為原編者按。原文載于2010年09月01日《中國改革》2010年第9期）

注：本文來源于作者，獲得作者推薦轉(zhuǎn)載。

作者/蔡守秋教授 編者/Linda 責(zé)編/angel

日期：2022年11月27日

【拓展閱讀】

1.《中國改革》總第323期，目錄及內(nèi)容亦可詳見：

https://magazine.caixin.com/2010/cr323/

2. 王靜. 【聚焦】從亞洲象案例，淺析生態(tài)文明倫理與法治建設(shè)[J]. 生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展, 2022, 1(6)

3. 王曉瓊, . 三被告被判賠償159萬 “電蚯蚓”案二審塵埃落定 | 《財(cái)新周刊》專題報(bào)道[J]. 生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展, 2022, 1(7)

4.長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)記者柯立 李煦, . 周晉峰：我們是人類棲息地的守望者[J]. 生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展, 2022, 1(10)