編者按：上海的城市更新是從舊區改造開始的，至今已經差不多經過了30年的發展。上海社會科學院城市與房地產研究中心主任、研究員、教授級高級規劃師，國家社科基金重點項目首席專家，上海城市記憶空間研究院院長萬勇通過系統地分析、研究、總結，回顧了上海城市發展30年來的歷程、探索和成效。

文章指出，從1992年12月第六次黨代會計劃實施“365危棚簡屋改造”開始，至今年6月第十二次黨代會的召開，30年間，上海終于全面完成中心城區成片舊改任務。這30年，上海中心城區的成片舊改大致經歷了三個階段。

萬勇表示，30年間，上海的舊改重心不斷調整。從最初啟動實施“365危棚簡屋改造”，到2000年啟動“新一輪舊區改造”，到2019年提出5年內基本完成手拎馬桶家庭房屋改造，乃至今年提出“兩舊一村”改造任務，不懈推進，不斷超越。

30年間，舊改方式不斷演進、制度不斷創新、政策不斷完善、力度不斷加大、類型不斷豐富，改善了居住條件、提高了生活水平、促進了經濟發展、優化了城市環境。無論是從民生工程的社會屬性，還是從受益居民或投入資金的總體規模，還是在人居環境上的改善成效，都堪稱中國人居發展史上的重大進程、中國式城市現代化的重要樣本，總體上形成了具有上海特點的城市更新改造體系。（以下為原文）

從1992年12月第六次黨代會計劃實施“365危棚簡屋改造”開始，至今年6月第十二次黨代會的召開，共30年歷程，上海終于全面完成中心城區成片舊改任務。第十二次黨代會報告總結為“這一困擾上海多年的民生難題今年將歷史性解決”。

三十年前，中心城區居住擁擠，房屋簡陋，環境臟亂，配套設施匱乏，違法搭建頻繁，安全隱患嚴重，社會矛盾突出。人均住房面積僅6.6平方米，更有數十萬戶家庭人均居住面積低于4平方米。廚衛空間嚴重短缺，住房成套率僅31%。居民要求改造的呼聲十分強烈。

三十年間，針對舊區改造這一最大、最緊迫的民生議題，歷屆市委、市政府高度重視、科學決策，廣大市民群眾堅決擁護、積極響應，各級黨員干部開拓創新、辛勤耕耘，以靠前指揮的決策領導，系統完備的政策創新，協同聯動的組織推進，攻堅克難的敬業精神，使舊區改造獲得三十年如一日的節節推進。

上海三十年舊改的偉大歷程

從改造方式和改造對象而言，上海三十年舊改經歷了波瀾壯闊的三個主要階段：

第一階段（1992-2000年）：“拆舊建新”的危棚簡屋改造。1992年，中共上海市第六次代表大會提出“到本世紀末完成市區365萬平方米危棚簡屋改造（簡稱‘365’危棚簡屋）”的目標，規劃確定23個地段作為重點改造基地。同年，原盧灣區“斜三”地塊以毛地批租形式開展舊區改造，是一次重大的體制創新與機制突破，解決了一直困擾舊區改造的資金難題，開啟了大規模危棚簡屋改造的先河。隨后，通過努力，至1995年，用了4年時間，結合土地批租、房地產開發、市政建設，共拆除危棚簡屋180萬平方米，占1991年危棚簡屋統計總數的近50%。1997年，亞洲金融危機爆發，土地批租進展趨緩，舊改也陷入困境。同年6月和次年5月，為抓緊推進舊區改造，市政府陸續出臺了一系列優惠政策，還自1998年起連續3年將“365”危棚簡屋改造列為市政府實事項目，各區按照市政府下達的改造計劃，因地制宜，調動各方力量進行攻堅，成效顯著。包括成都路高架工程、黃浦71街坊、原閘北“不夜城”、普陀“兩灣一村”等一大批重點、難點舊改項目得以實施。20世紀90年代是上海舊區改造較快推進的10年，全面實現拆除365萬平方米危棚簡屋的預定目標，受益居民約68萬戶（據統計年鑒等，以下同）。

上海斜三地塊改造前——改造后變身海華花園

上海兩灣一宅改造前后

第二階段（2001-2016年）：“拆改留并舉”的成片二級舊里以下房屋改造。2000年底，中心城區尚存大規模二級舊里以下舊住房，改善市民居住條件的壓力仍然很大。“十五”期間（2001-2005年），上海決定實施重點針對成片二級舊里以下房屋的新一輪舊區改造，按照“政府扶持、市場運作、市民參與、有償改善”原則，實行以貨幣安置為主的動遷政策和“拆改留并舉”的改造方式。市政府組成聯合工作小組，認定試點地塊58幅，提供一系列優惠政策和配套措施，統籌房源供應，強化“陽光拆遷”，探索風貌保護，結合世博園區和軌道交通等重大建設項目，共改造二級舊里以下房屋700萬平方米，受益居民36.6萬戶。“十一五”期間（2006-2010年），按照“政府主導、土地儲備”原則，探索以土地儲備為主要方式的舊區改造。其中，重點推進閘北區北廣場、黃浦區董家渡、普陀區建民村、虹口區虹鎮老街、楊浦區平涼西塊等“五大基地”。2009年，實行舊區改造事前征詢制度和“數磚頭+套型保底”補充安置政策，加快建設動遷配套安置房源，增加就近安置方式，改造速度明顯加快。共改造房屋343萬平方米，受益居民28.1萬戶。“十二五”期間和“十三五”前期，舊區改造從“拆遷”到“征收”，國家政策發生重大變化，上海及時調整體制機制，實現平穩過渡，同時繼續實施市、區聯手改造，土地儲備中心和有關國企積極參與重點地區舊改，通過土地和金融政策創新、建設一大批征收安置房源、明確歷史遺留毛地出讓地塊處置口徑等多方面努力，六年間共改造房屋406萬平方米，受益居民15萬戶。

第三階段（2017-2022年）：“留改拆并舉、以保留保護為主”的成片歷史街區更新。2017年，上海城市發展方式向“留改拆并舉，以保留保護為主”轉型。上海面臨既要加大力度保護歷史建筑和風貌、又要抓緊收官成片二級舊里以下房屋改造的壓力，尤其是需要盡快解決手拎馬桶家庭居住困難等問題。同時，還面臨政策法規調整、管理體制變化、融資管理收緊等因素影響，舊區改造事業經歷了不平凡的五年。上海將全力以赴推進舊區改造作為貫徹落實習近平總書記考察上海重要講話的重要抓手，高度重視，攻堅克難，大力推動。此間，上海采取了一系列強有力的舉措：成立市舊改專班，抽調業務骨干集中辦公，高效研究政策措施，統籌協調手續辦理，協同解決難題頑癥。成立市城市更新中心，具體推進舊區改造、舊住房改造、城中村改造及其它更新改造項目，有關職能部門為其賦能。創新“政企合作、市區聯手、以區為主”新模式，打通功能性國企參與舊改的方式和途徑，成立城市更新平臺公司，與相關各區合作實施舊改。形成“1+15”政策體系，從規劃、土地、資金、房源、征收等方面有力支持舊改。創建行政司法溝通協商平臺、協商推進國企簽約平臺等一系列工作協同新機制，加快舊改毛地處置和征收收尾。堅持征收工作“公開、公平、公正”，創建了“群眾工作十法”等一系列好的制度與做法。另外，還通過積極爭取國家政府專項債、成立城市更新基金、加快區域功能定位研究和策劃、統籌歷史風貌保護和舊區更新改造等一系列舉措，全力保障與支撐舊改。在關鍵的成片舊改收官這五年，上海舊改“走出了新路子、跑出了加速度”，一大批以保留保護為主的舊區改造項目順利推進，累計實施改造328萬平方米，16.5萬戶居民受益。

上海三十年舊改的不懈探索

有鑒于舊區改造工作的必要性、重要性、緊迫性與戰略性，歷屆市委、市政府把舊區改造作為事關百姓福祉和城市長遠發展的重要民生工程和民心工程，放在全市工作的突出位置，以堅定的決心、務實的作風、創新的政策，全力推進舊區改造，把這項功在當代、利在千秋、關系全局、影響深遠的偉大工程，一屆一屆堅定地推進下去。為了克服前進路上的一系列困難，上海舊區改造在三十年不斷發展變化中，開展了一系列創新與突破。

三十年間，舊改重心不斷調整。從最初啟動實施“365 危棚簡屋改造”，到2000年啟動“新一輪舊區改造”，到2019年提出5年內基本完成手拎馬桶家庭房屋改造，乃至今年提出“兩舊一村”改造任務（零星舊改、舊住房成套改造、城中村改造），不懈推進，不斷超越。

上海新天地改造前——改造后的今日新天地

上海虹鎮老街改造前——改造后變身瑞虹新城

三十年間，舊改方式不斷演進。從最早以“拆舊建新”形式針對危棚簡屋的改造，到后來以“拆改留并舉”形式針對二級舊里以下房屋的成片改造，到“留改拆相結合、以保留保護為主”形式針對成片歷史街區的更新改造，以及近幾年來強調“保民生、保基本、保安全”基礎上的“應留必留、該改盡改、當拆快拆”，經歷了一個實事求是、因勢利導的過程。

三十年間，舊改制度不斷創新。從2002年提出“陽光動遷”以來，先后開展了“五項制度”、信息公開、黨建聯建、“兩輪征詢”、結果公開、公信支持、電子協議、網上簽約、“寶興十法”等一系列陽光舉措，堅持群眾路線，房屋征收制度不斷探索、不斷創新。

三十年間，舊改政策不斷完善。從“拆遷”到“征收”；從“數人頭”到“數磚頭”再到“數磚頭加套型保底”；從毛地批租、協議出讓到土地儲備、凈地招拍掛，再到帶建筑、帶方案出讓；從毛地動遷，到市區聯手土地儲備、政企合作平臺推動、歷史遺留毛地處置等的多策并舉。舊改政策、機制與時俱進，不斷貼近百姓需求。

三十年間，舊改力度不斷加大。采取各種形式籌措資金，投入規模數萬億，僅以近五年16.5萬戶受益居民和單位征收計，就需要近萬億資金投入。采取各種形式籌措房源，建設了數千萬平方米的配套安置住房，僅“十一五”期間就開工建設3000余萬平方米。不斷完善政策、創新機制，前后制定上百個規范性文件，兩、三代人，數以萬計的黨員干部做出了貢獻，很多人為舊改貢獻了半輩子精力。

三十年間，舊改類型不斷豐富。除了前述以征收形式為主的舊區改造外，上海還探索了多種形式的以非征收為主要特點的綜合改造，包括針對里弄與多層老公房的成套改造、針對優秀歷史建筑的保留保護試點、針對工業遺存的轉型升級與保護利用、針對老公房的平改坡與綜合平改坡、針對老舊小區民生改善的實事工程、針對歷史文化街區的綜合環境治理、針對公房資產的常態化大修和修繕、針對老舊房屋的民間自發維修改建等等，從總體上形成了具有上海特點的城市更新改造體系。

上海三十年舊改的巨大成效

通過三十年的不懈努力，作為申城“天字第一難”的舊改工作，終于告一段落。無論是從民生工程的社會屬性，還是從受益居民或投入資金的總體規模，還是在人居環境上的改善成效，都堪稱中國人居發展史上的重大進程、中國式城市現代化的重要樣本。同時，通過這項浩大工程，既改善了民生，也促進了城市的功能提升、結構調整、經濟增長、環境優化和遺產保護，戰略成效十分顯著。

三十年舊改改善了居住條件。通過舊區改造，約165萬戶家庭、500萬居民的住房條件明顯改善。如果加上郊區城鎮棚戶簡屋和城中村改造、國有農場危舊房改造，以及帶征范圍的居住改善、非征收的綜合成套改造，受益居民的規模則更大。總體而言，通過征收開展的舊區改造，相當于營造了兩座特大城市（500萬人以上為特大城市），一座是歷久彌新的舊城區，一座是煥然一新的新城區。這是人居發展歷史上的壯舉，是城市民生工程的典范。

三十年舊改提高了生活水平。通過舊區改造，居民住宅成套率從1990年的31.6%，到2000年的74%、2010年的95.8%，再到2020年的97.6%。中心城區人均居住面積由1990年的6.6平方米，到2001年的17.3平方米、2006年的22平方米，已穩步提高到2021年的37.4平方米。住房的改善必然帶來生活質量的提升，市民獲得感、幸福感、安全感大大增強。

三十年舊改優化了城市功能。通過舊區改造，中心城區騰出了部分用地，建設了大量住房和公共綠地、道路廣場、市政基礎設施、公建配套設施等，城市功能得以提升。同時，中心城區人口得以有序疏解，平均人口密度從1990年的每平方公里67681人，下降至2000年的43044人、2010年的24137人、2020年的23092人，從而改變了中心區極度擁擠的局面，緩解了交通，改善了環境，優化了服務。

三十年舊改促進了經濟發展。通過舊區改造，極大改善了投資環境，促進了大規模固定資產投資，也增加了社會經濟發展的物理空間，帶動了相關產業的轉型升級，釋放了大量的消費需求。其中，通過樓宇建設，實現了樓宇經濟、總部經濟的迅猛發展；通過整舊如舊，產生了新天地、外灘源、思南公館等一大批經典項目，成為城市名片，享譽海內外。

上海露香園地區城市更新

上海張園地塊城市更新

三十年舊改優化了城市環境。通過舊區改造，城市形象得到改觀，市容市貌煥然一新，空間品質得以提升，土地利用更加集約高效，生態環境更加優美宜人。也通過舊區改造向城市更新的轉型，單體保護向風貌保護的遞進，實現了優秀歷史建筑的修繕和歷史風貌的保護，傳承城市歷史文脈，打造獨具魅力的人文之城。

（感謝相關區、機構提供的資料，文中相關效果圖片以最終規劃設計為準。）