【編者按】

本文是上海歐洲學會與澎湃新聞（www.kxwhcb.com）“外交學人”合作推出的“歐洲觀察室”專欄的第34篇。11月19日，上海歐洲學會、上海外國語大學歐盟研究中心和上海市俄羅斯東歐中亞學會舉行“歐美關系走向報告”發布會暨歐美俄中關系研討會，發布《歐美關系走向年度報告（2022）》。報告試圖在更加廣闊的視野下，分析研究美歐關系的發展走勢和重大事件的影響，從而能為中國外交制定對歐關系方針提供更加充分的參考。澎湃新聞（www.kxwhcb.com）獲授權選刊報告中部分文章。

當地時間2022年11月4日，德國明斯特，德國外交部長安娜萊娜·貝爾伯克、加納外交與地區一體化部長雪莉·阿約科·博奇韋（右，貝爾伯克旁邊）、肯尼亞共和國外交部長阿爾弗雷德·穆圖亞（左）、加拿大外交部長梅勒妮·喬利（右三）、英國外交大臣詹姆斯·克萊弗利（右二）、法國外交部長凱瑟琳·科隆納（左）、日本外相林芳正（右）、美國國務卿安東尼·布林肯（左二）、歐盟外交與安全政策高級代表何塞·博雷利（前排左）和非盟委員會副主席莫妮克·恩桑扎巴甘瓦出席七國集團外交部長會議工作會議。 視覺中國 圖

隨著拜登政府上臺執政，歐美關系整體回暖，雙方的安全與防務關系更是明顯提升。盡管歐美安全與防務關系在2021年經歷了阿富汗撤退、美英澳組建“三邊安全伙伴關系”（AUKUS）等事件的沖擊，但2022年初爆發的烏克蘭危機迅速成為了雙方安全與防務領域的優先事項，有力推動了雙方協作的加強。從歐盟的《戰略指南針》、美國的《國家安全戰略》和《國防戰略》，以及北約《戰略概念》等一系列重要報告和相應舉措可以看出，歐美都在積極發展安全和防務力量，并高度重視對方的作用，雙方試圖構建起一種更加互利互補的安全與防務關系。但不可否認，歐美在安全與防務的力量上存在顯而易見的差距，在意圖上存在無法忽視的差異。歐美安全與防務關系走向對應對俄烏沖突、伊核問題等可能持續或升級的國際危機都將產生深遠影響。

一、歐美安防關系在拜登執政后有了明顯提升

歐盟及其成員國與美國的安全與防務關系是歐美雙邊關系中的一個主要基石。該關系以北約為重要紐帶和框架，其外延和內涵在不斷擴展。以歐盟《安全與防務戰略指南針》（A Strategic Compass for Security and Defence）為例，雖然沒有對安全與防務的內容進行直接和明確的界定，但從其對相關威脅的描述可以看出，當前安全與防務所涉內容越來越寬泛，包括了戰爭、武裝侵略、領土吞并、恐怖主義、暴力極端主義、有組織犯罪、混合威脅、網絡攻擊、武器擴散，以及氣候變化、不正常的移民與難民、全球健康危機等。

根據調查，對于相當一部分歐美公眾來說，2021年面臨的最大安全挑戰有新冠疫情、氣候變化、恐怖主義以及移民難民等，而在2022年面臨的最大安全挑戰則成為了氣候變化、國家之間的戰爭、俄羅斯以及移民難民等。面對如此種種威脅，拜登政府執政后，歐美在安全與防務領域加強合作，明顯提升了雙方關系。

早在拜登參加美國總統選舉獲勝之初，歐盟委員會就于2020年12月發布了《全球變局下的歐美新議程》（A New EU-US Agenda for Global Change），并將全球行動與安全作為議程中的四大中心領域之一，提出建立結構化的歐盟-美國安全與防務對話，基于共同的戰略遠景并采取全面的安全措施，包括就各自的安全和防務倡議、危機管理、軍事行動和雙邊安全事項進行跨大西洋合作的可能性進行交流。

拜登在2021年6月訪問歐洲參加北約峰會和歐美峰會，歐美雙方發布《建立新跨大西洋伙伴關系的歐美峰會聲明》，計劃就安全與防務展開專門對話，并在這一領域開展更密切的合作。2022年4月，歐美在布魯塞爾舉行了首次安全與防務對話。按照歐盟對外行動署的說法，此次對話是歐盟和美國在安全和防務領域建立更緊密伙伴關系的重要里程碑。

從一些歐美知名智庫對歐美關系的研究報告看，歐美雙方對拜登執政時期的歐美安防關系的評價明顯好于對特朗普執政時期的評價，這與雙方對歐美總體關系評價的變化趨勢較為一致。與此同時，布魯金斯學會的研究報告對拜登執政時期的歐美安防關系的評價甚至還要高于對歐美總體關系和其他領域關系的評價，并且這種評價在烏克蘭危機后達到了新高。

二、歐美雙方在烏克蘭危機中進行了有效協作

烏克蘭危機成為了提升歐美安防關系的重要契機，合作應對烏克蘭危機則成為了歐美安防關系提升的顯著體現。在2021年經歷了阿富汗撤退、美英澳組建“三邊安全伙伴關系”（AUKUS）等事件的沖擊后，2022年初爆發的烏克蘭危機迅速成為了歐美雙方安全與防務領域的優先事項，有力推動了雙方在該領域的協作。

2022年2月24日，烏克蘭危機爆發。在10個月里，歐美從上至下、從政策到行動，圍繞援助烏克蘭、打擊俄羅斯開展了大量工作。美國總統拜登于3月和6月兩訪歐洲參加北約峰會。3月30日，歐美在華盛頓舉辦首次對俄高級別對話，重點討論了雙方旨在結束俄羅斯發動針對烏克蘭的軍事行動的戰略目標和政策協調。美國國防部長奧斯汀于4月在德國拉姆施泰因空軍基地牽頭成立烏克蘭防務聯絡小組，后以每月一次的所謂“拉姆施泰因模式”會議協調幾十個國家討論軍事援助烏克蘭等事宜。

到今年10月，歐盟和北約已經將現有坦克的2%、榴彈炮的4%、多管火箭發射系統（MLRS）的5%提供給了烏克蘭。歐盟首次通過歐洲和平基金（EPF）向烏克蘭提供了致命性武器。在援助方面，美國對烏援助總額超過了520億歐元，其中軍事援助達到了240億歐元；歐盟對烏援助總額相對較少，但也達到了290多億歐元，其中軍事援助有120億歐元。在接收難民等方面，歐盟比美國做出了更多貢獻，并已計劃在歐盟內訓練1.5萬烏克蘭士兵。除了援助烏克蘭，歐美還對俄羅斯進行了多輪制裁。

三、力量持續發展成為安防關系提升的基礎，但大小存在差距

歐盟近年來接連出臺《歐洲防務行動計劃》、《安全與防務戰略指南針》等多項旨在建成歐洲防務聯盟的重要政策文件，其安全與防務力量得到不斷發展。在研發和采購方面，歐盟委員會在2021年6月底正式啟動由歐盟預算出資的歐洲防務基金，其多年度預算總額約為80億歐元，主要用于協調、補充和擴大成員國的防務研發投資以及國防設備與技術的采購。

2022年7月，歐洲防務基金資助了總額近12億歐元的首批61個項目，幫助成員國合作研發下一代戰機、坦克和艦船等防務能力和開發關鍵防務技術。在人員和任務方面，歐盟目前在共同安全與防務政策下已經有18個進行中的危機管理任務和行動，參加人數達到了4千多。在此基礎上，歐盟理事會在2022年3月通過的《安全與防務戰略指南針》進一步計劃在年內組建包括陸、海、空和網絡力量在內的5千人快速反應部隊，并于2023年開始常規訓練，2025年可在危機中迅速部署開展行動。當然，和北約一樣，歐盟層面的主要經費和人員都來自于成員國。丹麥在2022年6月公投同意加入共同安全與防務政策，這為歐盟安防力量的增加進一步提供了助力。

對于現階段的歐盟安全與防務力量來說，歐盟層面的發展具有象征意義和引領作用，而其實質性發展仍在法德等成員國層面。在歐盟1.8萬億歐元的“多年度財政預算框架（2021-2027）”中，屬于安全和防務領域名下的預算只有132億歐元。相比之下，法國近來每年的國防預算是400多億歐元，未來爭取達到500億歐元。德國總理朔爾茨在今年2月宣布總額為1000億歐元的特別基金支出計劃，用于未來五年聯邦國防軍的現代化。德國政府在今年7月批準的2023年國防開支將超過500億歐元。歐盟及其成員國安全與防務力量的持續發展為歐美安防關系的提升打下了更為穩固的基礎。

不過，根據瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所在今年4月發布的世界軍費趨勢數據顯示，盡管美國在2021年的軍費支出比2020年減少1.4%，但仍然高達8010億美元，占整個世界軍費支出的38%，遠高于整個歐洲地區4180億美元的軍費支出。僅從這一點就可以看出，歐美在安全與防務力量上存在很大差距。

四、重視對方作用成為安防關系提升的保障，但程度存在差別

對于歐盟及其成員國來說，美國對歐洲的安全保證具有至關重要的作用。相對而言，靠近俄羅斯的中東歐國家更為依賴美國的安全保障，而法國等遠離俄羅斯的國家更為強調安全與防務的獨立自主。

在拜登勝選后，歐盟外交與安全政策高級代表博雷利馬上表示，希望他對跨大西洋安全聯盟能有堅定的承諾。在美國防長奧斯汀宣布取消從德國撤軍后，時任德國防長卡倫鮑爾對駐德美軍不減反增的計劃表示歡迎。根據德國馬歇爾基金會和貝塔斯曼基金會在2021年的調查顯示，大部分受訪的歐洲人對美國參與歐洲安防持積極看法，希望美國能繼續保護歐洲大陸，其中波蘭人的支持率高達84%，德國人和法國人的支持率相對較低，分別為69%和55%，但都比2020年時增加了10%。在2022年俄烏沖突爆發后，類似調研顯示，希望美國參與歐洲安全與防務的歐洲人進一步增加，波蘭等中東歐國家的支持率繼續名列前茅，法國人的支持率增長5%，而瑞典人的支持率則從一年前的45%增長到了72%。這種情況下，瑞典和芬蘭公投贊同加入北約。

對于美國來說，不管是特朗普政府還是拜登政府執政，歐洲在美國的全球戰略版圖中始終占有重要位置。首先，歐洲是美國對抗俄羅斯的前沿陣地。其次，歐洲為美國在當地設置軍事存在和投射力量提供了極大便利。再次，歐盟及其成員國具有比較強大的安全與防務力量，可以在正常情況下發揮維護歐洲自身安全、穩定周邊乃至更遠地區局勢的作用。美國兩屆政府不同的是，特朗普政府強調“美國優先”，認為歐洲在安全與防務上面承擔的責任、發揮的作用還不夠，進而反復指責一些歐洲盟友在軍費支出上沒有達到2% GDP這一目標，是在占美國軍事力量的便宜，而拜登政府則更多強調“依靠盟友”，歐美在安全與防務上一起承擔責任、發揮作用，不僅在執政之初就取消了從德國撤軍的命令，更是在俄烏沖突的刺激下，迅速將駐歐美軍增加到了10萬人。

歐美都重視對方在安全與防務上面的作用，這為雙方安防關系的提升提供了保障，但雙方的重視程度顯然存在差別。盡管拜登政府比特朗普政府更加重視歐洲，但并不能改變美國已經將最大的重心轉移到亞太的事實。美國發展駐歐美軍快速應戰能力的歐洲威懾計劃（EDI）的2023年預算為42億美元，而其類似的太平洋威懾計劃在2023年的預算則達到了61億美元。

五、期待互利互補成為安防關系提升的動力，但解讀存在差異

歐盟希望歐美能形成一種互利互補的安全與防務關系。歐盟的《戰略指南針》指出，歐盟與美國的伙伴關系具有戰略重要性，雙方必須以互利（mutually beneficial）的方式深化在安全和防務方面的合作。同時，北約是其成員集體防御的基礎，歐盟與北約相輔相成（complementary）。2022年俄烏沖突再次證明了歐盟與北約的戰略伙伴關系對歐洲-大西洋安全至關重要，雙方將繼續開展密切互利的合作。北約的《戰略概念》對歐盟關于雙方關系的提法給予了積極回應，指出歐盟是北約一個獨特且關鍵的伙伴，雙方在支持國際和平與安全方面發揮著互補作用。《建立新跨大西洋伙伴關系的歐美峰會聲明》則表示歐美要就安防領域的密切互利合作展開討論。

歐美期待雙方在安防領域能夠實現互利互補，這給雙方安防關系的提升帶來了動力。歐盟在2016年提出與北約加強合作，其后雙方共提出了包括軍事機動性（military mobility）項目在內的76項共同提議，到今年發布了第7份實施進展報告。2022年的歐盟北約共同提議實施進展報告指出，受到各方高度重視的軍事機動性項目已經成為了歐盟與北約合作的旗艦項目。美國受邀參加歐盟永久結構性合作（PESCO）下的軍事機動性項目也被視作為歐美在安防方面建立更緊密伙伴關系的重要一步。

不過，對于究竟是怎么樣的互利互補，歐美兩者的解讀其實又存在一定差異。美國作為全球霸權，自然希望歐洲是在它領導下能夠承擔起更多的安防責任。拜登政府理解的互利是歐洲要為美國和北約增加軍費、資源和貢獻。拜登政府理解的互補是同意歐洲開展防務投資、發展安防力量，但前提是在北約框架下或者至少不與北約發生沖突。美國的這種意圖在其2022年《安全戰略》中展露無遺。歐盟深感美國霸權的反復無常，自然希望實現戰略自主，提出要在美國和北約不提供支持時能依靠自己的安防力量獨立行動，在發展自己安防力量的基礎上與美國和北約開展更好的合作，形成一種更加平等的互利互補關系。

六、歐美安防關系應會繼續提升，或對世界和平產生更大不利影響

拜登政府執政以來，歐美積極發展安全和防務力量，高度重視對方的作用，雙方試圖構建起一種更加互利互補的安全與防務關系。但不可否認，歐美在安全與防務的力量上存在顯而易見的差距，在意圖上存在無法忽視的差異。

拜登政府即將迎來其四年執政的下半程，美國國內政黨紛爭和政治分歧更趨激烈。與此同時，烏克蘭危機無法迅速緩解，歐盟及其成員國受其持續沖擊影響，政治、經濟與社會各方面矛盾進一步顯現。這些情況都會給歐美雙方的安全與防務政策帶來更多不確定因素。但從當前階段的國際地緣政治、國內民眾意向，特別是雙方2022年先后出臺的歐盟《戰略指南針》、北約《戰略概念》以及美國《國家安全戰略》和《國防戰略》等一系列重要文件和相應舉措看，歐美積極發展安全和防務力量并高度重視對方作用的態勢不會出現突然中斷，安全與防務關系繼續提升的走向不會產生重大轉折。

從2021年的經驗看，即使出現一些突發事件的沖擊，歐美安防關系也有一定的承受力和復原力。歐美安防戰略和政策都將俄羅斯等國家視作對手或者競爭者。這種情況顯然會給世界和平帶來極大挑戰和威脅，增加了俄烏沖突、伊核問題等進一步發展成為持續或升級的國際危機的可能性。歐美安全與防務關系的持續提升不僅無法有效管理國際危機，反而會成為和平挑戰和威脅的放大器。

（楊海峰，上海歐洲學會秘書長。本文原標題《安全與防務領域的歐美關系走向》，現標題為編者所擬，本次發表有刪節。）