一、背景

今年以來，媒體相繼報道了我國多個城市的公交公司（注：此處公交特指以巴士為運營車輛的公共交通，不包含軌道交通，下同）發不出工資，出現停運或大幅減少運營班次的現象。其中涵蓋了大中小城市。

這并不是偶發現象。筆者近一年走訪過全國多個城市的公交企業，發現很多城市，特別是中小城市，公交企業正面臨嚴重的財務壓力，經營困難。甚至一家公交公司的總經理直接說：“我們企業面臨生死存亡的危機”。從企業角度看，通過財政補貼給企業輸血，能直接解決當下問題；但對城市的公交發展而言，以定額補貼和兜底補貼為代表的既有公交財政補貼模式，并不可持續。深入來看，財務問題只是表象，背后反映的行業發展和城市交通發展的問題更需關注。

上世紀末到本世紀初，我國民用客車較少，相應出行成本高，加上城市規模較小，出行距離有限，使得城市公交成為大部分市民機動化出行的第一選項。那時公交運營成本相對不高，加上極高的滿載率，公交客運的財務邊際效應顯著，運營企業票款收入足以覆蓋運營支出，甚至還有盈利。

21世紀的前十年，快速城市化背景下的私人機動化爆發，一定程度上降低了公交的吸引力。單位運力投入下的客流水平開始下降。同時，由于人工成本和物價水平上升，公交企業運營成本也逐步抬高。考慮到公交服務的普遍性，以社會效益為先，中國將公交票價列入政府定價目錄，長期實行低票價政策。隨著票價收入逐步無法覆蓋企業運營支出，公交企業出現了一定虧損，但當時的虧損規模，尚在政府財政的能力范圍內，大部分公交企業的財務可持續性也有保證。

上世紀擁擠的上海公交車（網圖）

當下空蕩的公交車（作者拍攝）

近五年，中國城市交通出行結構發生了較大變化。以下三方面影響最為重要。

第一，是互聯網交通的出現和野蠻擴張。共享單車、網約車等出現，對市民原有出行習慣造成了明顯沖擊，尤其在資本催化下，與互聯網相關的出行比重，近幾年提升迅速。幾乎所有的互聯網出行，初期都會通過大額補貼，以類似傾銷的方式，搶奪出行份額，直接形成了對公交客流的分流。

第二，是電動自行車的大規模普及。電動自行車在管理上被當作非機動車，但未對其速度進行有效的限制，使得電動自行車在出行的靈活性方面具有了較強的優勢，加上電池技術進步，使得擁有成本和使用成本相對較低，市民的電動自行車保有量迅速提升。電動自行車適合的出行距離與公交高度重疊，進一步增強了其對公交客流的爭奪。

第三，近三年新冠疫情沖擊，成為問題爆發的導火索。由于疫情管控需要，公交客流穩定性得不到保障，市民出行習慣也產生了變化。在部分嚴格控制流動的城市，管控期間的公交客流幾乎可忽略，票款收入直線下降。公交車廂作為公共空間，為了避免人員聚集，各地出臺對公交滿載率進行限制的措施，也一定程度降低了公交客流。在與部分城市交通部門的交流中，一些管理人員甚至悲觀地認為，疫情可能對公交客流的下降產生了不可逆的影響。

上海軌道站點公交和共享單車的早高峰接駁（作者拍攝）

當然，電動化背景下，私家車進一步普及，以及部分城市軌道建設開通，對地面公交形成分流，也是重要原因。

二、公交的投入和產出

中國很早就在城市交通發展戰略中，確立了公共交通優先發展的理念。近20年來，伴隨著快速城市化進程，在城市用地和人口快速增長的需求導向下，包含巴士在內的公共交通基礎設施，其建設與運力投入，很大程度上需要起到引導土地開發的作用。

近15年，城市公共交通系統的線網規模、站點數量、場站設備等基礎設施以及車輛檔次、車隊規模、行業人力資源發展方面都有較大提升。

以全生命周期看成本端，公交與其他道路交通基礎設施相比，有一個重要區別：除基礎設施設備之外，公交還需要相當規模的持續運營投入。然而，一旦大量設施和車輛設備投入進去，形成一定規模的線網運營后，受設施設備耐久性和部分市民出行依賴習慣的影響，整個公交系統后續運營投入規模無法輕易減少。筆者調研中經常遇到部分公交線路客流極低，但公交企業無法減少運力投入的情況。

再加上，近年新能源戰略引領，各地公交車隊主體，逐步更換為相對昂貴的新能源車型，進一步增大了固定運營成本。較大的運營規模帶來高額固定成本，短期無法大幅削減，使得公交運營投入的調整，難以迅速適應當下城市出行方式分擔結構的變化。這直接導致了公交企業財務的不穩定。

從收入端看，票款是公交企業最大的收入來源，對應客流規模。過去，公交客流穩定甚至增長，財政對運營的補貼缺口，尚處可控狀態，對應公交系統建設投入的財政資金較多。如前所述，近幾年以網約車、共享單車等為代表的互聯網交通模式興起，以及電動自行車保有量的持續上升，對傳統公交分流明顯，甚至改變了市民出行習慣。這些對公交客流造成較大影響。

2015年以來，全國公共汽電車客運量連年走低，2021年已到489.16億人次，對比2014年的巔峰時期，已下降近40%，公交營收必然大幅縮水。

筆者調查研究發現，當前絕大部分城市，公交票款收入對運營成本的覆蓋率不足50%，以當前城市交通發展的趨勢，加上人力成本上升，公交營收在未來仍有繼續下降的風險。

此外，對擁有軌道交通的大城市和特大城市而言，軌道交通對公交客流的分流以及交通系統內部競爭也需要重視。有些城市，軌道+公交的整體規模增長，但公共交通客流并未隨之相應增長，甚至可能還有下降。這些都導致涵蓋公交和軌道的整體公共交通系統財政補貼壓力進一步被放大。

我國城市公交運營發展情況（作者自繪，數據來自交通運輸部網站）

由此，目前公交企業的運營虧損增大，是大多數城市政府在短期必須面對的問題。運營虧損增加，容易導致企業無法保證公交運營服務規模、服務質量、生產安全，甚至發生企業經營困難，影響企業職工就業穩定性等問題。進一步，對城市公共交通的形象甚至城市交通發展都會帶來影響。

三、公交補貼的意義

作為一項公共服務，公共交通為低收入群體、老年人、學生、殘障人士以及無法開車的群體提供了低成本的可達性，是城市居民機動化出行能力的基本保障，也是城市交通中社會公平的重要載體。這是公共交通的財政補貼的基本社會效益。

我國城市交通發展戰略中，明確提出優先發展公共交通，通過提升公共交通分擔率，達到減少私人機動車出行來降低城市交通擁堵和減少城市交通能耗以及排放的目標。通過財政補貼，提高公共交通相對私人機動方式的競爭力，減少私人機動化出行，是提升城市道路交通效率，帶來經濟效益，同時促進社會效益的有效手段。

就公交本身的特征而言，財政補貼還有規模經濟和正外部性兩方面的效益。首先，公交在城市中一般以網絡形式運營，具有較強的規模經濟特征，即，可以通過換乘，形成比單條線路更強的服務能力。也就是說，補貼可促進規模經濟形成。

其次，以公交線網擴張和發車間隔加密為代表的運力投入，除了提升運能之外，對新增和原有乘客的服務水平也有直接提升作用。因為，加密的服務擴大了可達性，減少了所有人的候車時間。這也是公交補貼的正外部性意義。

公交的財政補貼，有著明確的社會和經濟意義。但這些效益的實現，是以客流為前提的。筆者熟悉的一位老公交人，說到一句非常形象的話：脫離客流談公交，就是耍流氓。

客流水平是公交對城市交通的優化效果以及公交自身的規模經濟是否實現的關鍵。在公交客流和公交滿載率上升的情況下，單位乘客的運輸平均成本和邊際成本都是下降的，這時公交補貼的經濟效益是增加的。但當運力規模不變的情況下，公交客流下降，單位乘客的平均運輸成本和邊際運輸成本都上升，這時公交補貼的經濟效益就會下降，這恐怕是目前大部分城市公交財政補貼要面對的問題。公交企業運營困難，不單是財政補貼多少的問題，而是公交作為公共服務運營載體的財政補貼效率問題。

大約十五年前，筆者剛參加工作，參與了一些交通規劃項目的編制。當時，大部分的城市交通需求預測以及公交出行需求預測中，對十年以及十五年之后的公交出行分擔率預測的都不低于20%。但就目前情況來看，除了特大城市外，公交出行分擔率能達到10%以上的城市恐怕都不多了。筆者最近訪問的一座剛通軌道交通的城市，公交分擔率只有7%左右。和在前期公共交通規劃以及建設投入相比，當前部分城市的公交客流發展趨勢與當年規劃方案的預測目標已產生了明顯偏差。筆者認為，公交的財政補貼效率當下面臨一些無法回避的問題。例如：

——通過財政補貼，公交分流了多少私人機動化出行，對城市交通改善起到了多大作用？

——以城市公交目前的滿載率，其通行效率是否優于私人交通？能耗和排放呢？

——單位乘客、單位乘客公里的運輸成本，是否隨著財政補貼增加而下降？

行業內經常會拿出一張圖，說明公交的效率優于私人機動車。但當公交車的乘客不是滿滿當當時，這張圖的結論還成立嗎？

小汽車、公交、自行車空間效率對比（著名網圖）

四、公交發展的財務可持續

公交運營財政補貼的目標，可分為兩個層次：首先，是城市居民基本機動化出行的兜底保障，這是對公交社會效益的基本要求；其次，是通過公交系統建設，優化和促進城市綜合交通系統可持續發展。公交運營的財政補貼，受到地方政府財力水平約束。保證公交發展財務可持續，關鍵是在目標和約束之中找到平衡。當下這也許很難。但筆者認為，不妨把這一挑戰當作城市公交發展觸底反彈的機遇。

過去快速城市化階段，公交線網的擴張、車隊規模、企業規模的增長都相對粗放，以城市發展的需要，用諸如線網密度、萬人標臺保有量等相對靜態的指標來指導發展。同時，對公交的服務范圍和服務水平的界定，也缺乏比較細致的標準。在公交的規劃到實施階段，注重對基礎設施和車輛、場站等設備投入的財務分析，對運營階段的調度優化以及財務分析和監管，包括對客流的發展趨勢的監控等的關注都不夠。從財政投入角度看，這一階段似乎沒有建立起有效的市場競爭或市場監管下的公交運營服務購買機制。

基于目前我國公交的運行背景，筆者認為，以下五方面值得深入研究。

（1）公交規劃：除了城市綜合交通發展布局外，還需從運力投入和城市財力水平約束的視角界定公交的服務內容、范圍以及運營和服務水平要求。通過以上界定，對公交的線網布局和運力投入，可以估算相對準確的規模，得到以車公里為核心單位的運力投入，而非以車隊和企業規模來投入。同時，還要結合實際運營所需，優化場站布局，減少空駛。

（2）企業運營：基于確定的運力投入規模，結合運營企業自身的管理水平，通過車輛調度和駕駛員排班優化等技術手段，計算出相對經濟的車隊規模和人員規模、場站設施以及管理的軟硬件投入等需求，通過提升運營效率來降本增效。

（3）財務監管：從經濟規律看，一座城市的公交企業數量一般很少，行業有一定壟斷性，為提高企業運營效率，需要結合本地特征，核定合理的成本控制標準，對運營成本進行科學規制。

（4）運營監管：建立適合本地需要的服務質量考核以及服務成效考核的標準，將運營效率、服務水平、客流水平納入公交企業的運營績效考核標準中去，充分發揮政府部門監管的作用，促進企業提升生產效率和最終的產出成效。

（5）工程技術：公交運行的道路環境，也需要公共財政的投入以及交通工程技術水平不斷進步。在公交車站、專用道、專用信號等路權方面的投入，結合實際運營的需要，提升公交運行速度和準點率也是提升公交運營財政補貼投入效率的重要保障。

公交出行效率的衡量，要建立在一定的滿載率標準之上。當大部分公交車輛以極低的上座率在城市穿行，公交的綠色出行意義也會大打折扣。過去快速發展階段，城市公交系統在經營機制、運營方式、道路工程的水平上，都遺留了很多可提升的空間。關注細節的提升，這也許會成為城市公交解決當下困境的方向。