雖然廉政公署是香港反腐敗工作取得成功的不可或缺的因素，但民眾的支持與積極參與也發揮了不可替代的作用。圖為香港廉政公署。視覺中國 圖

腐敗是社會的毒瘤, 而如何抑制和減少腐敗是當今社會面臨的一大難題。雖然世界各國都做出了不同程度的努力，但能夠成功抑制腐敗并成為清廉社會的可謂鳳毛麟角。由此可見，廉政治理是一項非常復雜和長期的任務。

各國采取的反腐敗措施的內容與側重點不盡相同，但實踐表明，成功的腐敗治理往往包括一些基本要素，例如強有力的改革者、推行改革所需要的種種資源，以及良好的社會氛圍。強有力的改革者與資源的整合可以在較短的時間內發揮作用，而要培育廉潔的社會氛圍往往難度更大，需要長期不懈的努力。如果我們把前兩項要素看作是反腐敗的硬件的話，那么最后一項要素則是治理腐敗所需要的軟件。只有硬件與軟件同時兼備才能夠達到最佳治理效果。

從各國的實踐看，許多自上而下的反腐敗改革往往不缺乏領導者和物質資源，但往往缺乏社會力量的積極參與以及廉潔的社會氛圍作為支撐，因此腐敗治理的成效不能持久。基于此，本研究提出“社會反腐”的概念及基本內涵，并探討其對廉政治理的重要意義。

本研究的數據來自2015年在香港進行的一次大規模抽樣調查。該調查主要考察了三個層面的問題，即香港民眾對腐敗定義的認知，對腐敗的容忍度，以及舉報腐敗的意愿，共回收1025份有效問卷。本次調查的結果以及社會反腐在香港的形成與發展為我們的研究提供了充分的實證基礎。

一、治理腐敗為什么需要社會參與？

腐敗是一種社會現象，它侵蝕社會的各個階層和角落，大到高官濫權，小到學校中班干部賄選，腐敗對社會生活的各方面都會造成負面影響，如敗壞社會風氣，阻礙經濟發展，吞噬公共資產，這已是不爭的事實。

人人都聽聞過腐敗事端，甚至有不少人親身經歷過，相形之下，反腐敗卻常常被認為是政府的事，使之成為反腐機構的“獨角戲”。在過去的研究中，政府往往被視為打擊腐敗的主力軍，社會的貢獻則很少被提及。

有別于此，我們提出一個新的概念，即“社會反腐”。社會反腐是指依靠民眾的力量和社會對腐敗的零容忍來有效遏制腐敗。具體而言，社會反腐包括兩個層面，首先是大眾對腐敗的認知，進而落實到反腐敗的行動意愿。社會反腐有多種形式，主要包括形成對腐敗零容忍的社會氛圍，以行動支持政府的反腐敗改革，以及舉報貪污等。

治理腐敗為什么需要社會參與？原因主要有如下三個方面：

其一，社會參與有助于提升反腐敗效能。中國內地當下的反腐敗工作雖然取得了令人刮目的成果，尤其是十八大之后的“打虎”、“拍蠅”和“獵狐”更是成績斐然。雖然反腐敗已經走出“運動式反腐”的怪圈，但腐敗治理仍然以自上而下的方式進行，反腐敗的社會參與度并不高，老百姓大多是旁觀者和信息接收者。

原因可能有幾個方面。一是民眾對腐敗的危害認識不足或感到司空見慣，因而對腐敗的容忍度較高。二是對民眾參與缺乏相應的制度支持與保護，使得社會參與的意愿不高。與此同時，政府信息和運作的透明度也不夠。如上不利因素，增加了民眾參與反腐敗的阻力。

社會反腐的缺失使得反腐敗無法在更廣闊的層面展開。僅憑自上而下推行，反腐敗難以落實到社會層面，無法實現其最大效能。

其二，社會參與能增強老百姓對反腐成效的獲得感。“獲得感”是十八大以來治國理政的關鍵詞之一，也是億萬老百姓的切身感受。“給老百姓帶來更多獲得感”是廉政治理的新理念，體現了以人民為中心的發展思想。獲得感可以通過數據更加直觀地體現，來自《求是》雜志2017年一篇文章中的數據顯示，2016年民眾對反腐敗工作的滿意度高達92.9%，比2012年的75%提高了17.9個百分點，民眾的心理“獲得感”不斷增強。與以往單純的政府提供反腐服務、民眾享受反腐成果不同，社會反腐鼓勵民眾直接參與反腐治理的過程中，成為反腐的主體，比起旁觀者和信息接收者的身份，更能提升“獲得感”。

其三，社會參與更有利于根治腐敗，構建長治久安的清廉社會。社會參與對從源頭上根治腐敗的重要性不言而喻。對當下中國內地來說，自上而下的反腐高壓態勢已經持續了一段時間，但是反腐敗僅僅自上而下進行還遠遠不夠，需要引入社會的力量。這對反腐敗的可持續性和尋找未來的突破點來說都具有深遠意義。社會反腐，尤其是民眾對腐敗的零容忍，可以從根本上清除腐敗滋生的土壤，使腐敗行為成為眾矢之的，使腐敗分子無處藏匿，從而使老百姓安居樂業，社會長治久安。

二、如何構建社會反腐？

鑒于社會反腐在反腐敗改革中的重要意義，學者們也在探討測量社會反腐的指標體系。例如，美國政治學者阿諾德?海頓希默（Arnold J. Heidenheimer）于上世紀七十年代提出了著名的“黑白灰”三色腐敗分類法。

他認為，“黑色腐敗”是指那些絕大多數人都認為是腐敗并需要予以處罰的行為，“灰色腐敗”是只被一部分人認為是腐敗并需要予以處罰的行為，而“白色腐敗”則是那些雖為不當卻被普遍認為是可接受的行為。三種行為會有不同的結果：雖然黑色腐敗會得到抑制，灰色和白色腐敗卻會因為得到人們的寬容而在社會中蔓延滋生。

我們認為，構建社會反腐應注意以下三個方面。

第一，社會對腐敗應有清晰的認知。也就是說，民眾應知道什么是腐敗，它在什么條件下發生，為什么是有害的，又是如何危及社會和人們的正常生活的。對腐敗的認知是廉政建設的基本尺度，是決定民眾能否參與反腐治理的前提。只有在民眾普遍意識到腐敗是阻礙制度進步和社會發展的頑疾時，他們才會投身于廉政治理。

第二，社會反腐體現在民眾對腐敗的低容忍度。即便是認識到了腐敗及其危害，人們在面對腐敗時仍會有不同的反應。不少人支持嚴格執法去制止腐敗，并且他們本身也能自覺抵制腐敗，但也有些人對腐敗抱有容忍和諒解的態度，比如我們常聽到的“腐敗難免論”。

了解民眾對腐敗的容忍程度及他們抵制腐敗的意愿，將有助于我們更好地理解反腐敗及廉政建設所處的社會環境以及民眾對這些工作的支持和參與程度。同時，對腐敗的容忍度也預示一個社會所面臨的腐敗風險。人們對腐敗行為的唾棄將使得它難以有滋生和發展的土壤。反之，如果民眾對腐敗行為施以寬容，聽之任之，就可能造成它們的進一步蔓延。因此，為了提高反腐敗的成效，就必須盡可能降低民眾對腐敗的容忍度。

第三，即使意識到腐敗的危害并且持有低容忍度，民眾是否能把認知轉化為積極的行動，仍是一個問題。也即，民眾對腐敗是否會做出積極反應，主動舉報腐敗。舉報意愿是民眾對腐敗認知與低容忍度的升華。從效果來看，民眾舉報腐敗的意愿越高，那么，潛在腐敗交易被發現的概率也越高，腐敗交易面臨的懲罰成本也就越高。因此，民眾舉報意愿的高低決定了廉政治理能力的高低。

三、香港反腐經驗中的“社會治理”

香港廉政公署舉報受理完整流程。 廉政公署網站 圖

香港是全球為數不多的廉潔社會之一。自國際性反腐敗民間組織“透明國際”（Transparency International）于1995年首次公布“清廉印象指數”（CPI）以來，香港一直名列全球最廉潔的二十個經濟體內。

已有豐富的研究從不同角度分析了香港反腐敗的成功經驗。毫無疑問，二十世紀七十年代初成立的廉政公署（ICAC）對香港的反貪和廉潔起到了至關重要的作用。可以說，沒有廉政公署就沒有香港公務機構今天普遍的清廉。但是，香港廉政建設的成功并非僅由于有廉政公署。廉政公署在宣傳中的提法已從“香港勝在有ICAC”，改為“香港勝在有你和ICAC”。 這正說明民眾在反腐治理中的作用。

正如我們前面提出的，反腐敗成功離不開硬件與軟件的共同作用。香港在腐敗治理方面的成就是軟硬件交互作用的結果。硬件是體制機制上的保障，例如鼓勵舉報和匿名保護的制度；軟件則是社會大眾對腐敗的認知和低容忍，繼而有非常高的反腐意愿。

2015年，我們委托香港大學社會科學研究中心進行了一次問卷調查。香港共有412個選區，根據最新的家庭收入和家庭人口統計數據，我們首先計算各選區家庭收入中位數以下的家庭占該區內家庭總數的比例。然后根據比例的高低，又將412個選區分為40組，從每一組隨機抽取一個選區作為入戶調查的對象。通過隨機抽樣，在從政府統計處獲得的3萬多份香港家庭地址信息中，共有6744個家庭地址落入40個被選中的選區。我們對被抽中的選區中所有可獲得的家庭地址都進行了入戶訪問，這確保了所有家庭都有同樣的概率被抽中接受調查。在獲得被訪問家庭同意后，如果家庭中有多于一位符合條件的受訪者（年齡在18歲或以上），我們選擇將最快過生日的那位家庭成員作為調查對象。

我們在這次調查中共獲得1025份有效問卷。問卷調查的結果清晰展現了香港社會大眾對腐敗和反腐敗的認知現狀和舉報腐敗的意愿。

首先，我們考察了市民對腐敗的認知。問卷中，我們詢問了受訪者如何界定腐敗。我們給出了十一種假設情形，讓受訪者判斷它們是否屬于腐敗（見表1），分數越低越表明受訪者認為某種情形是腐敗行為。結果顯示香港民眾對什么是腐敗行為有較清晰的認知。

例如，受訪者普遍認為，官員利用關系為子女進入好學校、官員接受承包商請客吃飯等，構成腐敗行為。政府官員即便在未承諾利益回報的情況下接受商人提供的好處，在提供服務時收取“茶錢”（好處費），哪怕這個好處費非常低（只夠買茶），也都是腐敗行為。

值得一提的是，香港市民不僅僅把腐敗看作是政府官員的“專利”，而且把私營部門的不正當利益交換也看作是腐敗。例如，公司雇員在承包商拿到合同后接受該承包商的傭金。至于“學生中秋節送一盒月餅給老師”和“政府官員用個人財產參與賭博”，大多數受訪者并不認為這兩種情形構成腐敗。

表1.問卷調查受訪者對腐敗的定義

其次，我們的問卷調查考察了民眾對腐敗的容忍度。我們把對腐敗的容忍度用0-10來衡量，數值越小表示越不能容忍腐敗。0表示完全不能容忍，10表示完全可以容忍。結果顯示，香港市民對腐敗容忍的平均值是1.24。在所有1025位被訪者中有705位對腐敗表示零容忍。在其他機構所做的類似調查中，香港市民也表現出同樣的低容忍度。

以上的測量我們稱之為自我測定的容忍度。為更準確地測量受訪者對腐敗的容忍度，我們通過以下兩個問題作進一步的考察。第一個問題：“在你看來，在別無選擇的情況下，以貪污腐敗為手段達到一個正當目的，是可以原諒的嗎？”第二個問題：“你認為貪污腐敗會提高政府的效率嗎？”回答選項中的“1”表示非常不同意，“5”表示同意。

結果顯示，第一道題的平均得分為1.8分，第二道題的平均得分為1.6分。這兩道題的答案進一步反映出受訪者對腐敗的容忍度非常低。即使腐敗有一個正當的目的，也不能使得腐敗行為本身被接受。更有意思的是，受訪者普遍認為腐敗并不能夠提高政府的效率。這與“腐敗效率論”的觀點相去甚遠。

再次，我們的研究關注了受訪者在多大程度上愿意舉報貪污腐敗行為。我們請他們回答，如果遇到疑似腐敗案件是否會舉報。結果表明，1025名受訪者中，高達70%（720人）表示“愿意舉報”，10%（102人）表示“不愿意舉報”，20%（204人）表示“不確定”（見圖1）。也即是說，大多數受訪者愿意在遇到疑似腐敗案件時主動舉報。這與香港廉政公署一直以來估計的70%-80%的市民愿意舉報的比例大致相同。

圖1.如果你知道某人貪污，是否會舉報？數據來源：作者

民眾是否愿意舉報腐敗行為是衡量社會反腐的重要指標。那么，分析哪些因素會影響到民眾舉報的意愿就非常關鍵。也就是說，為什么一些人更愿意主動舉報腐敗，積極投身于腐敗治理中；而有的人則似乎對腐敗較為冷漠，采取回避或者不理會的態度？

我們認為，民眾是否會舉報腐敗案件與兩個重要因素有關。第一是與他們如何定義腐敗并由此對腐敗采取什么態度相關，這可以看作是個體的內因。民眾如果充分意識到腐敗的危害，并且對腐敗采取零容忍的態度，那么他們就可能舉報身邊的腐敗行為。第二，市民舉報的愿意也與外在的環境因素有關。例如政府是否在反腐敗工作中表現得非常令人滿意、市民是否信任反腐敗機構以及他們對政府的反腐敗改革是否有足夠的信心。

我們根據問卷調查數據檢驗了上述假設。結果顯示，外因與內因都對市民是否舉報腐敗案件有顯著的影響。也即，受訪者越認為香港政府的反腐敗工作有效，越認為廉政公署值得支持，他們對政府的反腐執法就越有信心，也就越有可能舉報腐敗行為。從內因看，市民對腐敗越不能容忍，舉報身邊腐敗行為的可能性就越高。從外因看，政府的反腐敗努力及其成效對社會反腐有著積極的“鼓勵作用”。

我們的研究表明，雖然廉政公署是香港反腐敗工作取得成功的不可或缺的因素，但民眾的支持與積極參與也發揮了不可替代的作用。通過對香港市民的問卷調查，我們證實了香港除了有廉政公署在，社會反腐方面也有著非常堅實的基礎。兩者的共同作用才是維護香港廉潔的基石。

四、社會反腐任重而道遠

社會反腐對治理腐敗有重要意義。在世界各地有各種各樣的民眾參與反腐的方式和路徑。例如，在印度農村發起的社會審計運動為農民發聲提供了渠道，賦予了農民質詢政府財政流向和用處的權利。又如，在受到腐敗困擾的斯洛伐克，真正發揮反腐敗作用的不是政府，而且當地富有活力的非政府組織。它們致力于提高民眾對腐敗危害的意識，倡導反腐敗立法，以及和當地媒體合作，監督政府的工作。

除了這些海外的經驗，中國內地也不乏對社會反腐話題的討論。有不少文章指出，中國內地民眾參與反腐的熱情很高，但缺乏有力的制度保障。有分析指出，民眾之所以不太積極參與反腐主要有以下幾方面的原因：腐敗行為本身具有隱蔽性；腐敗群體掌握公權力，民眾難以與之抗衡；配套制度還沒跟上，民眾參與反腐敗的切身利益難以充分保障，怎樣讓舉報者更有安全感還是個尚未完全解決的問題，等等。總之，多方面的因素使得社會參與反腐尚有很長的路要走，“任重而道遠”。

中山大學廉政與治理研究中心開展的2015年度全國廉情調查得到的數據顯示，內地民眾對腐敗的容忍度也較低，顯示均值為2.0，比我們表1的均值2.4還要低。也就是說民眾對腐敗的容忍度已經比較低了。如果民眾對腐敗的低容忍度能轉化為對反腐治理的積極參與，社會反腐就會有非常大的動力。

但有意思的是，一些人一方面堅定地認為某些行為是某種程度的腐敗，另一方面又認為這些行為是必需的。例如，2008年一項在發達城市進行的調查詢問受訪者，辦事是否需要找關系、與官員打招呼以及給官員請客送禮。回答的選項包括：完全不需要、一般不需要、有時需要、不搞不行。結果顯示，有非常高比例的受訪者覺得，有時需要或者不搞不行。也就是說，即使在市場經濟比較發達的城市，民眾仍然相信，與官員打招呼、送禮是辦事成功所必需的方式。

上述兩個調查呈現的反差結果令人深思。雖然人們已經對如何定義腐敗有非常嚴格的標準，但在日常生活中仍然相信腐敗一下有可能會帶來“好處”。這說明，要轉變社會對腐敗的看法仍是十分艱巨的任務。

在民眾舉報腐敗意愿方面，內地與香港的比較則更值得深思。《中國青年報》2013年一項在線調查顯示，雖然感覺“跑官買官”現象普遍，但只有13.2%的受訪者會舉報。湖南大學廉政研究中心近年在長沙進行的一次問卷調查結果顯示，有32%的受訪者愿意舉報腐敗案件。這與香港在多項問卷中均有高達70%的受訪者愿意舉報腐敗案件相比，仍然有很大的差距。

因此，如何引導民眾，讓民眾積極參與治理腐敗是廉政建設的一個重要課題。

總之，反腐敗的成功離不開民眾的參與。如果腐敗已經深植于社會文化之中，那么就會削弱人們參與反腐敗實踐的意愿。這是政府必須認真對待的問題。另一方面，民眾積極參與反腐的動力源自對政府的信任，只有清廉的政府才能站在道德高位號召市民參與反腐敗。社會對腐敗的低容忍度并不自然等同于民眾在腐敗治理中的高度參與，后者需要政府的鼓勵和法律的保障。

自2012年以來，中國政府加大了反腐敗的決心與力度，做到了“老虎”、“蒼蠅”一起打，被查處官員的級別與數量都有非常顯著的上升。此外，中國政府也加快了頂層制度改革的步伐，國家監察體制改革從試點到分批落實，地方和中央監察委員會的相繼設立，體現了中國政府進行體制改革的戰略部署。這是硬件上的重構與改革。這些措施充分體現了中國內地對腐敗的零容忍與反腐敗的決心。

另一方面，最近幾年的反腐敗工作更注重提升民眾對政府反腐敗工作的滿意度與獲得感。這些都是可喜的進步。我們提出的社會參與反腐的構想不僅有重要的理論意義，同時也具備了實踐的條件。有必要營造社會對腐敗的零容忍，將民眾對腐敗的痛恨與擯斥轉化為積極參與腐敗治理的實際行動。

五、結論

民眾是不可忽略的重要反腐力量。第一，民眾的參與是制度改革不可或缺的要素。民眾在腐敗舉報方面能夠提供非常有效的信息，民眾的信任及支持是反腐敗機構成功的保證。第二，民眾參與也有助于形成清廉的社會風氣，構建堅實的廉潔文化，使腐敗難以有再生的土壤。這種軟實力的培養比自上而下的運動式反腐以及政府內部的制度建設需要更長的時間和耐心，但是一旦培育起來，其效果將是不可估量的。

當然，社會反腐也需要從細微的制度改革入手，以更積極地鼓勵民眾參與腐敗治理。我們在香港的調查研究表明，民眾越是了解舉報的程序以及法律對舉報人的保護，對政府和反腐敗機構就越是信任，他們就越有可能舉報生活中可能遇到的腐敗現象。

中國內地已經有了比較完善的舉報人保護制度，問題是如何將它們付諸有效實施。最高人民檢察院的《人民檢察院舉報工作規定》對舉報機制中的各種情形進行了非常詳細的規定和獎賞安排，并要求全國各單位認真執行相關的規定。由此可見，中國內地的社會反腐已經有了一定的制度基礎，關鍵是如何將制度落實到日常生活中，營造社會反腐的氛圍。

如何培育社會反腐的力量是一個嶄新的課題。在中國內地如何結合實際情況發揮民眾在反腐敗改革中的作用，則剛剛起步。這需要實際工作者、學者與市民們共同努力，探索一條具有中國特色的成功的反腐之路。

（作者公婷是香港城市大學公共政策學系教授，肖漢宇是香港城市大學公共政策學系訪問學者，楊麗天晴是香港城市大學公共政策學系博士后研究員。本文的撰寫主要參考了公婷和肖漢宇合作完成的兩篇文章：《腐敗容忍度與“社會反腐”：基于香港的實證分析》，載《公共行政評論》2016年第3期；“Socially Embedded Anti-Corruption Governance: Evidence from Hong Kong”,載Public Administration and Development，第37卷第3期[2017年]。文中提到的問卷調查得到香港政府研究資助局和香港城市大學的資助。）