城市居民應該租房還是買房，這是一個問題。自2015年中央經濟工作會議提出 “發展住房租賃市場”以來，各地陸續出臺了有關租購并舉、培育發展住房租賃市場的政策。事實上，中國的住房供應體系在租與售之間經歷過幾次變動。計劃經濟時期，房地產市場交易被禁止，城市居民絕大多數租賃公房。改革開放后，隨著住房商品化推進，形成了“全民買房”的格局，租房市場發展嚴重滯后，成為住房供應體系的一個明顯短板。2015年 “發展住房租賃市場”的提法，正是為了補齊這塊短板。

從以上歷史看，發展健康的住房租賃體系，需要避免矯枉過正。而從海外經驗看，發展住房租賃市場與提升住房自有率同樣并不矛盾。

比如，德國有比較發達的住房租賃市場，約50%人口住在租賃住房中，其住房租賃法律和管理經驗等值得關注。但如果對德國的住房制度有全面了解，就會知道，德國并非只鼓勵租房，也同樣扶持買房。雖然德國的住房自有率比不少發達國家低，但該國的住房自有率也從20世紀50年代的27%提高到了80年代的40%，再到2013年的53%。

筆者認為，在租賃住房和擁有住房上，德國持有不偏不倚的“權屬中立”政策取向，不強調特定權屬型態（租房或買房），這值得當下中國參考和借鑒。

不強調特定權屬型態的住房政策

德國的住房制度有以下特征：

第一，私人租賃部門很大。相比其他歐洲國家，德國的私有自住住房部門比較小。第二，社會住房項目為租賃住房和私人自住住房提供直接的補貼。第三，稅收政策總體上鼓勵住房投資，在權屬型態（買房或租房）上只有些微差異。這種不強調特定權屬型態（租房或買房）、在租賃住房和擁有住房上不偏不倚的政策取向被稱為“權屬中立”（tenure neutral）。

總體上，學術界對德國住房政策為權屬中立的看法是比較一致的。英國倫敦政治經濟學院資深房地產研究學者Christine Whitehead教授曾指出，除了1997-2005年間政府引入自用住房補貼政策外，德國的住房政策總體上是權屬中立的，對買房還是租房沒有特別的偏好。這意味著，德國的住房政策對租房和買房的態度總體是一碗水端平，既不偏向買房，也不偏向租房；而在1997-2005年間還有點偏向買房。

如今在中國的政策研究者中，有種“德國鼓勵租房、不鼓勵甚至是限制買房”的說法，這不符合德國的歷史與現實。通過實施私有住房補貼政策，鼓勵居民通過購買或建造住房的方式獲得私有住房，是德國自二戰以來的逾半個世紀的政策。

德國傳統的私有住房補貼政策

二戰后，在應對住房緊缺的短期措施和嚴厲的“住房統制經營”（強力保護現有租戶以及將私有住房公共配置給需要住所者）之后，隨著市場經濟的建立，德國應對住房短缺的住房政策逐漸成型，屢經修改、調整而延續下來。主要的政策手段有四種：租賃法、住房補助金、私有住房補貼和社會保障住房建設。這四種傳統手段針對社會中不同的行為體群體，有不同的政策目標，使用的規制方案也不同。

扶持私有自住住房是四種政策手段之一。戰后起，提高住房自有率一直是德國住房政策的核心之一。

德國政府認為，“私有財產是經濟自由的基礎以及個人和家庭獨立的前提，并將促進各階層廣泛占有私人財產作為穩定其社會市場經濟制度的基本條件，而住房是私有財產中重要的組成部分”，對建設和購買自有住房予以特別關注。先后出臺的政策包括：1956年第二部《住房建設法》設計了一系列扶持措施，包括提供建筑用地，提供貸款擔保和利息補貼，給予稅收和其它收費減免優惠，為住房建設儲蓄提供補貼；20世紀70年代中期開始實施促進二手房私有化的措施；1980年代開始補貼參加住房儲蓄計劃的居民和信貸機構，鼓勵積累和有效使用住房基金。

其中，延續時間最長、花費財政資金最多的扶持政策是私有住房補貼政策。該政策從1949年開始實施，目標是在中產階層中擴大住宅和公寓的所有者群體，政策對象是建造新住房單位或購買存量住房單位用于自己居住的人。

這一政策實施后，政府支付的補貼金額和支付條件多次發生變化。1996年之前，私有住房補貼采取的形式是稅款減免，即用于建造或購買住房單位的私人支出可以從應納稅所得中扣減，扣減額延展期為7年。其中，1949-1986年按《所得稅法》第7b條進行稅收扣減，1986-1995年按《所得稅法》第10e條進行稅收扣減。

減免數額主要與住房價值（或建造成本）和個人收入相關，收入越高、住房價值或造價越高，扣減越多。因此，這一政策對高收入、高稅負的人比較有利。1996年德國對私有住房的補貼額達到高峰，當年國家少收入稅收128億歐元，用于補貼購買或建造自己使用的私有住房，是當時國家最大的一項補貼。由于扣減額有延展期，這種通過稅款減免的私有住房補貼方式運行到2005年底。

1995年，德國保守黨政府對私有住房補貼政策進行了調整，將稅款減免式私有住房補貼政策修改成一種與納稅脫鉤的補貼——自用住房補貼（Eigenheimzulage）。

這一補貼只有收入低于某個數值的人才能享受，并考慮家庭成員的數量、節能等因素：“支付給最高年收入為8.2萬歐元以下的人（一對夫婦最高年收入則為16.3萬歐元）。每多一個孩子，前述最高收入額標準提高3萬歐元。最高的私宅補貼為2萬歐元，等額分期在8年時間里支付，倘若住房單位的價格超過了5.1萬歐元。每多一個孩子，私宅補貼每年另支付767歐元。倘若房屋符合特定的低能耗房屋標準，或者供暖系統升級以保證節能，就支付額外的獎勵（每年最多500歐元）”。

這種補貼不能重復享受，每個人一生只能獲取一次。與稅款減免式補貼相比，國家以自用住房補貼支出的私有住房補貼有所減少，從1999年起降到每年100億歐元左右。2005年，德國社民黨和綠黨聯盟在大選中失利，新的大聯合政府決定徹底廢除私有住房補貼，2006年起生效。不過，在2005年12月31日之前獲批的建房申請和購房合同仍有效，仍可繼續領取私有住房補貼，故該補貼的發放一直延續到2013年。

目前的私有住房補貼政策

2006年取消自用住房補貼政策后，德國2008年頒布了《自有住房養老金法》，將個人購買或建造自用住房納入里斯特養老金資助的范圍。這種被稱為“住房里斯特”（Wohn-Riester）的養老金計劃，也成為德國促進住房私有的最重要政策工具。

里斯特養老金（Riester-Rente）是一種商業養老保險，享受國家財政直接補貼和稅收優惠政策。作為里斯特養老金的一種，住房里斯特是一種新型的自住型住房資助，其資助額度同其他里斯特養老產品一致，每年的基礎補貼是154歐元，子女補貼分185歐元和300歐元兩種。

這意味著，一個普通的四口之家，參保后每年的補助有近800歐元。存繳住房里斯特的人在存繳階段就可以提取養老金，提前用于買房或者自建住房，或為已購自有住房還款。對于德國把自用住房補貼轉移到養老領域，有學者指出，“現在從技術上看，小規模的私有住房促進屬于養老保障范疇，因而已經在住房政策的舞臺上‘謝幕’了”。

除了住房里斯特外，在聯邦政府層面，德國對私有住房的補貼已經不多，補貼力度也大為減小，只剩下國有銀行——德國復興信貸銀行為一部分私有住房提供的帶補貼的貸款，以及住房儲蓄銀行提供的一些購房儲蓄的優惠等；其他的補貼政策都由各州實施和管理。

從國際比較來看，德國的私有住房補貼與其他發達國家有較大不同。其他發達國家多從住房金融領域的住房抵押貸款入手。例如，美國主要從住房抵押貸款利息稅前扣除、財產稅減免、免繳資本利得稅等方面來支持家庭擁有住房，而德國（尤其是1996年之后）主要是提供自用住房補貼，該補貼只提供給收入低于某一水平的群體，由州和聯邦政府共同出資。

德國私有住房補貼政策的另一個特色是，與家庭政策、環保政策等捆綁起來，有多重目標。例如，1981年實行稅款減免式補貼政策時，有小孩的家庭可以在應納稅所得中扣減更大的數額。1996年之后實行自用住房補貼政策，放松了有小孩的家庭的最高收入限制，且每多一個孩子，每年另支付767歐元；還對符合低能耗標準、升級供暖系統的家庭支付額外的獎勵。

此外，還應看到，傳統德國住房政策四大支柱之間是相互交叉的。如前所述，在住房補助金政策上，在特殊情形下，居住其自有公寓或房屋的業主也可以領取住房補助金。另外，社會保障住房政策領域也有資助私有住房的內容。1950-2001年間德國修建的870萬個社會保障住房單元中，有580萬個單元出租，另有290萬個單元是私有自住住房；且近期以來，社會保障住房領域的補貼有向私有自住住房傾斜的變化，如2001修建的社會保障住房單元中，超過三分之二是作為私有自住住房建設的。

（本文經授權轉載自《財經智庫》2018年第3卷第2期，原標題為《德國鼓勵租房而不鼓勵買房嗎？》，有編輯刪節。）