非營利組織分布的密度主要受人口規模、老齡化率、外來人口比例、人均GDP、捐贈占比、政府支持等因素的影響。圖為2018年4月1日，江蘇省太倉市某小區舉行“千人公益徒步 關愛星星兒童”活動。 視覺中國 圖

過去二十年間，中國非營利組織發展迅猛，成為推動社會發展的一股重要組織力量。根據民政部發布的《2016年社會服務發展統計公報》，截至2016年底，中國總共有70.2萬個社會組織，比2015年增長6.0％。但是，各地的非營利組織數量和增長情況卻差異極大。一些地區的社會組織迅速增長，而另一些地區的社會組織則乏善可陳。為什么非營利組織在各地的分布會如此不同？

非營利組織是社會的重要支柱之一，因此理解非營利組織的發展就具有重要的理論價值和現實意義。已有研究已較多涉及非營利組織的規模、范圍、地理分布、流行程度、地理密度和增長率等問題。但這些研究主要是跨國分析，或是在美國等發達國家進行的。相對來說，對中國非營利組織的地理分布卻研究甚少。已有對中國非營利組織的研究，多數是對特定地區的非營利組織進行案例研究，或者對多個地區的比較分析，缺少基于大樣本的定量研究。

在最近一項研究中，我們使用服務需求異質性、人力資源和社會資本、政府支持三個理論視角，去解釋中國非營利組織的地理分布狀況。

一、非營利組織發展的影響因素

關于非營利組織（NPO）或非政府組織（NGO）的地理分布和增長，已有學者提出了許多理論，包括政府失靈和市場失靈理論、供給側理論、信任理論、福利國家理論、相互依賴理論等。

理解非營利組織的發展，至關重要的是解釋國家（政府）與社會之間的關系。政府與非營利組織的關系既可以是對立性或替代性的，也可以是相互依賴或互補性的。政府失靈理論認為，在提供公共服務并滿足公民的差異化服務需求方面，非營利組織比政府更有優勢。政府適合“一刀切”地提供統一服務，這樣一來就無法滿足民眾各不相同的差異化需求。相對來說，非營利組織更擅長為民眾提供差別化和定制化的服務，并會在政府失靈的情況下涌現出來。因此，在政府缺位的情況下，非營利組織可以獲得更快的發展，以彌補政府提供公共服務的不足。

與之相反，相互依賴理論認為，政府和非營利組織是相互依賴的。二者可以建立伙伴關系或合作網絡，滿足公民的共同服務需求；政府與非營利組織各有所長，也可以分別滿足民眾的不同需求。因此，政府與非營利組織并非非此即彼的零和博弈，而是可以實現雙贏。在政府表現較好的地區，非營利組織也可以得到蓬勃發展，而不會受到政府的抑制。

組織生態理論指出，同一個產業或區域的組織會與其同行相互競爭，以獲得稀缺的資源并占據市場地位。就像自然生態條件下的物競天擇和適者生存一樣，在非營利組織密度較高的地區，由于同質化競爭的排斥效應，非營利組織的增長率會下降。

還有學者將上述理論加以綜合，并從非營利組織的供給和需求兩個方面加以解釋。無論是因為政府失靈、市場失靈還是公民的服務需求是多元化的，來自社會的強大需求都是推動非營利組織發展的關鍵因素。因此，在政府或市場無法滿足公民需求的地區，非營利組織將得到快速發展。

與此同時，非營利組織依賴政府補貼、捐贈、服務費等資源，因此來自供給側的資源供給也至關重要。特別是對中國的許多草根非營利組織而言，各種正式和非正式的資源對其生存與發展而言性命攸關。就此而言，在政府支持力度較大和捐贈基礎較好的地區，非營利組織的發展更加健康。

總體來說，將供給和需求這兩個方面加以結合，就可以對非營利組織的增長進行更加系統的解釋。

二、如何解釋中國各地的非營利組織發展？

中國是典型的“強政府、弱社會”的國家，非營利組織發展同政府的管控關系密切。一方面，政府對社會組織嚴加管控以維護社會穩定。另一方面，政府吸納社會組織，將其作為公共服務提供的重要力量。

與此同時，中國是關系取向的社會，在正式制度缺失的情況下，非正式的人際關系往往在非營利組織發展方面發揮重要作用。同其他國家相比，盡管中國非營利組織的發展有獨特之處，但也同樣可以從供需理論加以解釋，即非營利組織的發展受到供給和需求兩個方面的因素綜合作用。

從服務需求的角度來說，民眾對公共服務的需求量和多元化程度越高，非營利組織就越容易得到快速增長。在服務需求的多元化方面，特別是少數民族、老年人、外地移民等群體對非營利組織的需求相對較強。我們認為，一個地區的總人口、城鎮登記失業率、少數民族人口比例、老齡化人口比例、外來人口比例等因素，同非營利組織的密度和增長可能存在正相關關系。

從人力資源和社會捐贈的供給方面而言，當地能否提供足夠的志愿者和捐贈資金，同非營利組織發展密切相關。我們認為，人均受教育年限、人均GDP、社會捐贈總額占GDP的比重、志愿者登記人數占總人口的比重等因素，可能同非營利組織發展正相關。

最后，從政府支持的角度來看，政府購買社會組織服務占預算總支出的比重同非營利組織發展正相關。相對來說，在行政級別越高的城市，非營利組織從政府獲得的支持力度就越大。政府支持也屬于供給方面的影響因素，我們將其單獨列出，以突出其對非營利組織的重要性。

三、對153個中國地級城市的定量分析

我們使用中國慈善聯合會2016年發布的第四屆（2014-2015年度）中國城市公益慈善指數報告披露的數據，研究非營利組織發展的影響因素。該報告向全國所有城市的民政部門發出數據統計和信息公開的申請，并對收到數據的城市進行評估和排名。該報告共計收到256個城市的數據，其中有153個地級城市，我們將其作為研究樣本。相對來說，樣本城市的總人口和外來人口更多，人均受教育年限也更長，經濟發展水平也更佳。

我們將各個城市的非營利組織數量除以總人口，來衡量非營利組織的密度。具體來說，非營利組織包括公募基金、非公募基金、民辦非企業單位、社區組織等。如圖1所示，各地的非營利組織密度差異較大，一些地區達到每萬人有15個以上的非營利組織，而許多地區則不足5個。除了非營利組織的密度，我們還利用非營利組織數量從2014年到2015年的變化情況來衡量非營利組織的增長。

圖1 中國大陸地區地級市非營利組織密度（單位：每萬人非營利組織數量）

數據分析表明，非營利組織分布的密度主要受人口規模、老齡化率、外來人口比例、人均GDP、捐贈占比、政府支持等因素的影響。

從服務需求角度來看，人口規模越大，非營利組織的密度越高。城鎮登記失業率和少數民族人口比例同非營利組織密度不存在明顯的相關關系，表明二者不是驅動非營利組織發展的主要因素。許多非營利組織都是為老年人和外來務工人員提供援助的，所以二者的需求同非營利組織發展關系密切。

從供給角度而言，經濟狀況和社會捐贈是驅動非營利組織發展的關鍵因素，政府支持也發揮不容忽視的積極作用。我們沒有發現人口平均受教育年限和志愿者比例的顯著作用，說明人力資源和社會資本并沒有明顯影響非營利組織發展。上述研究表明，服務需求、社會資本和人力資源、政府支持同非營利組織的密度存在或強或弱的相關關系。

總體來說，服務需求方面的影響較弱，非營利組織分布的密度主要同各類有形資源的供給息息相關。這并不是說民眾的服務需求不重要，而可能同非營利組織的異地項目運營乃至遠程控制有關。比如，非營利組織的注冊地和運營地可能分離，非營利組織在資源富足的地區注冊以獲得稀缺資源，而在服務需求較強的地區運營項目。

對非營利組織增長的分析顯示，只有人口規模和政府支持同其存在明顯的相關關系，而其他因素則沒有產生顯著影響。我們還發現，非營利組織密度較高的地區，非營利組織的增長率較低，這符合組織生態理論的觀點。

四、進一步的討論

對中國153個地級市的研究表明，非營利組織的增長只同當地的人口規模和政府支持有關。這項研究揭示了非營利組織發展背后的邏輯，也為進一步推動非營利組織發展提供了經驗依據。

這項研究表明，非營利組織的分布密度和增長受到不同因素的影響。相對來說，非營利組織的分布密度主要受到歷史和地理因素的影響，同當地的資源稟賦關系密切，而這在短期內很難改變。但是，非營利組織的增長則同政府支持有很大關聯，說明來自政府的支持可以為非營利組織發展提供有力支撐。這意味著加大政府投入和支持，提供更加寬松的環境，可以有力促進非營利組織發展。

值得注意的是，這里僅考慮了登記注冊的非營利組織，顯然有大量尚未登記注冊的非營利組織未納入分析，而這有待于未來加以完善。隨著非營利組織登記注冊制度的改善，這一問題將可以得到極大緩解。如前所述，非營利組織的注冊和運營可能分屬多地，因此有必要從其項目運營的角度進行更進一步研究。此外，未來可以開展長期追蹤研究，以克服橫截面數據的局限。

（本文原文由中國人民大學公共管理學院副教授馬亮與中國礦業大學公共管理學院副教授劉蕾合作撰寫，由馬亮改寫為中文。原始出版信息如下：Ma, L., & Liu, L. (2018). What Drives Nonprofit Prevalence and Growth in Local China: Is It Demand-Driven or Resource-Oriented?. China: An International Journal, forthcoming.）