二十大報告提出，要“積極穩妥推進碳達峰碳中和，立足中國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達峰行動”。

面對碳達峰碳中和的新目標、新任務和新形勢，中國已有的“指標層層分解、壓力逐級傳導”雙碳政策實施機制面臨著一系列重大挑戰，亟待做出調整和完善。

一、中國“雙碳”政策的實施機制

“十一五”（2006~2010年）時期，中國政府首次提出了“能耗強度”目標，明確到2010年單位國內生產總值的能源消費量要比2005年下降20%。“十二五”（2011~2015年）時期，在繼續設定能耗強度降低16%的同時，又增設了二氧化碳排放強度降低17%的目標。“十三五”（2016~2020年）和“十四五”（2021~2025年）時期，能耗強度的下降目標分別設定為15%和13.5%，碳強度的下降目標均為18%。最近，中共中央和國務院《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》進一步明確：“到2025年單位國內生產總值能源消耗比2020年下降13.5%，單位國內生產總值二氧化碳排放比2020年下降18%”、“到2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，二氧化碳排放量達到峰值并實現穩中有降”、“到2060年碳中和目標順利實現”等一系列宏偉目標。

為實現上述目標，中國采取了“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制，中央政府負責制定全國目標，并將其分解到各個省份，并對各省開展相應的監督和考核工作；省級政府承擔屬地責任，再將省級目標進一步分解到下轄的各地級市，并對各市進行監督和考核；依次類推，市級政府又將目標再分解到所屬的各縣和區。地方各級人民政府均對本行政區域節能減排工作負總責，需要把相關指標完成情況納入各地經濟社會發展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價和企業負責人業績考核的重要內容，實行問責制和“一票否決”制，從而形成“一級抓一級、層層抓落實”的雙碳政策實施機制。

例如在“能耗雙控”方面，中央政府根據國家的五年規劃所設定能耗強度下降的約束性指標確定能源消費總量指標，并向各省分解下達各自的能耗強度下降和能源消費總量的五年目標。中央政府對于各省能耗雙控目標的確定，以能源產出率為重要依據，綜合各省的經濟社會發展水平、發展定位、產業結構和布局、能源消費現狀、節能潛力、能源資源稟賦、環境質量狀況、能源基礎設施建設和規劃布局、上一個五年規劃目標完成情況等因素。省級政府在獲得中央下達的能耗雙控指標后，將相應的目標再分解到所轄各個地級市。在“碳強度”方面，中央政府也會根據國家五年規劃中“碳強度”的下降幅度，依據各省發展階段、資源稟賦、戰略定位、生態環保等因素，分類確定各省級地區的碳強度下降目標。

二、“雙碳”領域目標責任考核方式面臨的問題

中國“雙碳”領域所采取指標層層分解、壓力逐級傳導的目標責任考核方式，有效地將節能降碳的壓力分解到各級政府，對推進中國“雙碳”工作發揮了非常重要的作用，但也存在管理缺乏彈性、差別化措施少等一系列問題。

一是指標分解難以合理。盡管各級政府在分解能耗雙控和碳強度指標時，綜合考慮了下轄各地區的發展階段、資源稟賦、戰略定位、產業結構和布局、能源消費現狀等多種因素，并往往采取分類考核的方式。但中國幅員遼闊、各地差異巨大，甚至在一縣之內也存在迥然相異的狀況，指標分解總是會有不同程度的“一刀切”問題，無法真正做到因地制宜。更重要的是，在碳達峰碳中和目標提出后，指標層層分解的合理性就更成問題。從“全國一盤棋”的角度看，整個國家在2030年前實現碳達峰并不意味著每個省、每個市甚至每個縣都要在2030年前碳達峰；對于一些資源豐富的特殊地區而言，其推遲達峰甚至不達峰對全國目標的完成反而是更為合適的。換言之，全國雙碳目標的實現并不能推出每個地區均要實現雙碳目標，即使到了全國實現碳達峰碳中和的時間點，某些特殊地方的碳排放甚至可能還是要增加的。因此，通過層層分解、級級落實來確定各個地方“碳雙控”目標和責任的做法就會存在很大問題。

二是指標層層分解的計劃方式難以適應市場經濟的要求。中央政府根據國家五年規劃確定各省五年的總體目標，各省又會據此確定每年的年度目標。在進度考核日趨嚴格的環境下，有些基層政府會制定季度甚至月度的考核目標，再把壓力傳導至轄區內的重點企業。然而企業生產必須遵循市場規律，跟著瞬息萬變的市場形勢走，短期內各項指標表現（如能源消費總量、能耗強度等）經常變化幅度較大，很難達到行政計劃所要求的持續穩定下降的趨勢。在極端情況下，就容易出現拉閘限電、限產停產等不合理現象。盡管中央目前已采取了考核周期延長等完善措施，但各級政府仍面臨著指標考核的壓力，“行政指標的計劃性”與“企業經營的市場性”之間依舊有著無法化解的矛盾。

三是難以有效調動地方低碳發展的主動性和積極性。現有目標責任考核機制重點強調的是對各個地方的約束，激勵機制相對不足，導致更多的是“要我做”而非“我要做”，一些地區“口號式減碳”的現象較為普遍，因為真正采取實質性減碳舉措就會對地方的招商引資和產業發展造成負面影響。此外，指標層層分解考核下，基層政府往往承受著最大的壓力，肩負著與轄區內企業直接打交道、確保企業完成目標的重任。但相比之下，基層政府擁有的行政資源和力量最為薄弱，不少時候它所面對重點企業的行政級別（如一些國有企業）常常比它還高，從而形成越往下，地方政府壓力越大，但能力越不夠、積極性也越差的局面。

2021年9月，針對“能耗雙控”工作所存在的問題，國家發展改革委印發了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，提出要“完善指標設置及分解落實機制”“增強能源消費總量管理彈性”；2022年2月，國家發展改革委和國家能源局又制定了《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》，明確“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”，并要求“加強能耗雙控政策與碳達峰、碳中和目標任務的銜接”。隨著上述文件的出臺，“能耗雙控”的實施得到了一定改善，尤其是“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”政策將有利于保護各個地方發展可再生能源的積極性、以及推動中國石化、化工等行業的合理有序發展，是現有“能耗雙控”政策的重大改進。

然而，已有行政主導政策機制的核心問題在于層層分解的計劃指標與市場經濟發展的要求背道而馳，雖然計劃指標的調整和完善可以在一定程度上彌補已有的缺陷，但無法真正解決問題，從根本上也難以調動起各個主體的減排積極性，越來越不適應積極穩妥推進碳達峰碳中和工作的新形勢和新要求。

三、有效貫徹“中央管大事、地方管小事”，更好實現“雙碳”目標 

二十大報告明確提出，要逐步轉向碳排放總量和強度“雙控”制度。當前行政主導的雙碳政策實施機制，的確牢牢抓住了各級地方政府，但無法建立起一個真正調動起各主體（企業、社會團體、個人）減排積極性的激勵環境，不時對經濟社會的運行造成難以預期的沖擊，損害了市場經濟整體運行的有效性。已有指標層層分解的方法本質上遵循的是一種“計劃思維”，是傳統計劃經濟體制延續下來的思路和做法，難以適應瞬息萬變的市場經濟運行狀況。從“能耗雙控”到“碳雙控”的轉變，不僅僅意味著考核目標的簡單轉換，更要對如何達到目標的這一套政策機制的根本邏輯進行反思，如何充分汲取已有行政主導能耗雙控政策的經驗和教訓，更好設計“碳雙控”政策的實施機制和具體措施，是從“能耗雙控”到“碳雙控”的轉變要面對的重大挑戰。

如果“碳雙控”目標不能也不應采取已有的層層分解的方法，那么如何確定各地在“碳雙控”中的責任？中央又怎樣把相應的責任落實到地方呢？更確切地說，在未來的“碳雙控”政策中，中央和地方的目標和責任究竟應做出怎樣地劃分？中央到地方的政策實施機制又應如何做出相應的調整？

解決問題的關鍵是要理順中央和地方在“雙碳”領域的權責關系，充分發揮出中央和地方兩個積極性。為此，必須遵循《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》的要求，一方面“加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一”；另一方面“賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作”。

一是有效發揮中央管大事的作用，充分利用碳市場手段管住重點行業和企業。2021年7月，中國已建立了全國碳排放權交易市場，納入發電行業重點企業2162家，其碳排放量占全國的40%以上。未來全國碳市場將納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、民航等行業，這八大行業的重點企業共8500多家，碳排放量占全國的比重超過70%。中央完全可利用碳市場手段直接管理這八千多家重點企業的排放，牢牢把握住雙碳領域工作的控制權和主動權。換言之，如果能及時有效地擴大現有全國碳市場的覆蓋范圍，納入主要的耗能行業和企業，那么中國碳排放總量的絕大部分就被中央直接管住了，也決定了全國碳達峰和碳中和工作的大局，如果再輔以其他舉措，就能保證全國雙碳目標的如期實現。

二是賦予地方管小事的自主權，利用自愿性碳市場和碳稅等手段有效激發地方在雙碳領域的積極性。一旦中央管住全國70%以上的碳排放，剩下不到30%的排放涉及數量眾多的中小企業、社會團體和家庭個人，則主要依靠地方政府來負責管理。要使地方在雙碳領域主動作為，就應讓各地在低碳發展能夠得到實實在在的收益。要更多賦予地方在雙碳領域的自主權，鼓勵各地根據自身條件采取相應措施，如開設地方自愿性碳交易市場、開征地方碳稅、設立碳預算賬戶等，將全國碳市場未覆蓋到的企業、社會團隊和廣大民眾納入到地方性的雙碳政策中，充分調動地方轄區內各個主體的減碳主動性。

三是及時明確碳市場在雙碳工作中的核心地位，以及碳市場發展的路線圖和時間表。首先，根據上述中央和地方在雙碳領域的權責劃分，確立全國性碳市場作為中央管大事的主要手段，明確碳達峰工作中碳市場的總量控制所占據的份額、扮演的角色。其次，要分別確定八個重點行業在全國碳達峰工作中的地位和作用，以及各個行業的碳排放達峰的峰值和時間節點。最后，根據全國碳達峰工作的需要和國內外形勢的變化，盡早公布各重點行業和相關企業納入全國碳市場的時間表和路線圖，并確定各行業的排放總量限額，以合理引導市場預期，使相關的行業和企業及時做好準備。

四是調整完善雙碳領域的政策實施機制，目標責任制逐步由約束為主轉變為激勵為主。“十四五”期間，進一步優化已有“能耗雙控”和“碳雙控”的目標分解考核機制，延長考核周期、增強考核彈性，明確區分“地區考核”和“行業考核”，將納入全國碳市場的行業逐步從地方考核指標中剔除。“十五五”時期，雙碳領域的地區指標由強制性改為指導性。中央政府對指標表現較好的地區進行獎勵和實施政策優惠，以有效調動各地低碳發展的積極性。

當前，中國面臨著二氧化碳的直接統計監測還有較大難度、碳市場擴張仍存在較大不確定性等一系列困難和挑戰，要實現上述政策轉變絕非易事、不可能一蹴而就。然而，沿著社會主義市場經濟的方向、根據高質量發展的要求，就必須在雙碳領域優化中央和地方的職責分工，充分發揮出中央和地方的兩個積極性，積極穩妥推進碳達峰碳中和工作，以更好地實現“雙碳”目標。

（作者宣曉偉系國務院發展研究中心研究員）