去年底，當(dāng)美國國會(huì)通過7000億軍費(fèi)授權(quán)法案時(shí)，輿論一片嘩然，驚呼特朗普的擴(kuò)軍大幕已經(jīng)拉開。實(shí)則不然。正如本專欄前一篇所討論的，那筆不太算數(shù)的7000億大單無法把特朗普送到擴(kuò)軍起跑線。隨著2019財(cái)年軍費(fèi)申請的拋出，特朗普擴(kuò)軍的熱身跑才真正來到了最后一公里。

目前，美國2018財(cái)年的軍費(fèi)撥款案仍未出臺。國會(huì)此前依照舊例，通過為期兩年的《（2011年）預(yù)算控制法案》修正案，上提了軍費(fèi)帽。在當(dāng)前美國政府運(yùn)作所依靠的臨時(shí)撥款案過期后（3月23日），最終的2018財(cái)年軍費(fèi)撥款案將會(huì)與臨時(shí)上提后的預(yù)算帽找齊。正是在這一背景下，特朗普政府完成了首次自主編列的預(yù)算申請（2018財(cái)年預(yù)算在一定程度上仍是奧巴馬時(shí)代的延續(xù)）。

6860億美元怎么花

由于美國國會(huì)通過了針對2011年預(yù)算案的最新兩年期修正案，2018、19財(cái)年的國防（不僅包括軍費(fèi)）與非國防預(yù)算水平都有明顯提升。在最新的2019年預(yù)算申請中，特朗普政府的國防開支部分充分利用了臨時(shí)預(yù)算帽給出的空間，而非國防開支則大大低于預(yù)算帽的限制。這顯示了特朗普政府花錢的重點(diǎn)，也反映了共和黨在民事支出方面的一貫觀點(diǎn)（及利益）。

數(shù)據(jù)：五角大樓

此次軍費(fèi)申請7%的增幅并非冷戰(zhàn)后最高，但在軍費(fèi)總量上已可以支撐特朗普的擴(kuò)軍承諾。從人員擴(kuò)編到主要武器系統(tǒng)的研發(fā)和裝備開支，里根擴(kuò)軍之后的紀(jì)錄都被刷新。五角大樓對于此次6860億美元軍費(fèi)申請的表述基礎(chǔ)是特朗普政府對于國家安全戰(zhàn)略的定調(diào)，特別是中俄帶來的挑戰(zhàn)與“威脅”。在這6860億中，6170億為基礎(chǔ)軍費(fèi)，690億為應(yīng)急海外行動(dòng)經(jīng)費(fèi)（OCO）。這是一份幾乎滿足了美軍所有需要的申請。

數(shù)據(jù)：五角大樓

在行動(dòng)與維護(hù)、人員開支、采購、研發(fā)這傳統(tǒng)的四個(gè)開支大頭中，行動(dòng)與維護(hù)的費(fèi)用依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他幾項(xiàng)。一方面，美軍遲遲無法從伊斯蘭世界的主要軍事行動(dòng)中脫身；另一方面，在與其他主要大國有關(guān)的戰(zhàn)略方向上（如西太、東歐、非洲），美軍也加大了非戰(zhàn)爭行動(dòng)的力度；再者，由于常年高強(qiáng)度行動(dòng)帶來的裝備老化、高昂的維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用以及一線部隊(duì)出現(xiàn)的管理和人員素質(zhì)問題，美軍在維護(hù)方面的開支居高不下。

數(shù)據(jù)：五角大樓

具體到主要軍種和國防項(xiàng)目，2019財(cái)年的申請為海軍與陸戰(zhàn)隊(duì)的預(yù)算提高了28%，根據(jù)美國海軍新版的30年造艦計(jì)劃，2019財(cái)年預(yù)算申請中的購艦數(shù)量為10艘，預(yù)計(jì)在2020年艦船總數(shù)達(dá)到299艘，2023年達(dá)到326艘。

空軍的預(yù)算比2018年提高了10%，增加的大頭將主要用于提高各聯(lián)隊(duì)飛行小時(shí)與彈藥配發(fā)量，因?yàn)樾卵b備采購方面空軍可支配的經(jīng)費(fèi)在過去兩年已經(jīng)達(dá)到高點(diǎn)，只需要維持同一水平。

2019財(cái)年預(yù)算為陸軍申請的部分將主要用于增加部隊(duì)規(guī)模和裝備更新，這與最近幾年陸軍預(yù)算主要用于增強(qiáng)作戰(zhàn)單位戰(zhàn)備水平的重點(diǎn)是有所區(qū)別的。

在戰(zhàn)略力量方面，導(dǎo)彈防御一如既往得到了特別重視。這里只談其中很有趣的一筆“小”款項(xiàng)，僅6600萬美元，將用于機(jī)載激光反導(dǎo)系統(tǒng)。機(jī)載激光武器系統(tǒng)（ABL）因經(jīng)費(fèi)、技術(shù)等原因下馬以來，隨著無人機(jī)技術(shù)發(fā)展和使用經(jīng)驗(yàn)的日益豐富、激光器技術(shù)的進(jìn)步如輕型化和平均功率的提高，美軍于幾年前重啟了機(jī)載激光反導(dǎo)項(xiàng)目。相比之前依托波音747-400F機(jī)體的ABL，無人機(jī)在長航時(shí)滯空、隱身性、高空規(guī)避大氣環(huán)境影響等方面都有優(yōu)勢，理論上除了可以進(jìn)行助推段反導(dǎo)之外，還可以打擊敵方發(fā)射裝置及高超音速飛行器。在核方面，這次的預(yù)算申請履行了早先《核態(tài)勢評估》的承諾，將重建美國的核基礎(chǔ)設(shè)施納入計(jì)劃。其中重點(diǎn)包括77億7千萬美元用于升級美國核項(xiàng)目設(shè)施，以及23億美元用于B-21戰(zhàn)略轟炸機(jī)的研發(fā)。

在人員方面，一方面新的預(yù)算申請希望增加現(xiàn)役部隊(duì)人數(shù)，另一方面，軍人工資標(biāo)準(zhǔn)將上調(diào)2.6%，成為近十年美軍工資幅度最大的一次上漲。在海外行動(dòng)方面，阿富汗的經(jīng)費(fèi)有小幅下降，而伊拉克、敘利亞以及東歐駐軍的開支水平將得到提升。

以上是此次軍費(fèi)申請的概況，總體來說這是一份穩(wěn)中求進(jìn)、主次分明的清單。如果我們進(jìn)一步審視這份申請的一些特點(diǎn)，如軍種差異與重點(diǎn)項(xiàng)目，便能夠更好地理解其戰(zhàn)略判斷基礎(chǔ)，特別是對于中俄挑戰(zhàn)的重視。

邊緣維穩(wěn)與大國挑戰(zhàn)

雖然軍種差異在任何一個(gè)國家的軍費(fèi)使用中都不稀奇，美國恐怕尤其如此。但新預(yù)算申請中出現(xiàn)的軍種差異清晰體現(xiàn)了特朗普政府對于美國未來國防安全戰(zhàn)略重心的理解。各軍種有不同的任務(wù)定位，一是在地緣大國的邊緣地帶維穩(wěn)，二是應(yīng)對新興大國挑戰(zhàn)。

從人員和行動(dòng)及維護(hù)、裝備采購與研發(fā)這四項(xiàng)軍費(fèi)大頭來說，在各軍種中，各項(xiàng)占陸軍軍費(fèi)申請比例分別為35%、43%、15%與6%；在空軍，這些數(shù)字則分別為20%、32%、26%與21%。海軍與陸戰(zhàn)隊(duì)相對平衡。

很明顯，這幾個(gè)軍種的思路和未來任務(wù)定位是不同的。陸軍基本上是在力圖維持一支今天的軍隊(duì)，而空軍以及一定程度上的海軍則更側(cè)重為明天的軍隊(duì)做準(zhǔn)備。前線作戰(zhàn)的需要和考慮當(dāng)然可以作為不同軍種經(jīng)費(fèi)使用差異的解釋，但對未來安全環(huán)境與戰(zhàn)略挑戰(zhàn)的考量才是最重要的因素。

陸軍的任務(wù)是繼續(xù)扮演在主要大國邊緣地帶“維穩(wěn)”的角色，而海空軍（特別是后者）的經(jīng)費(fèi)規(guī)劃則毫不避諱地宣示了一種決心，體現(xiàn)了特朗普政府的國家安全戰(zhàn)略基調(diào)，那便是應(yīng)對崛起大國與美國之間縮小的軍事力量代差，并寄望于重建這種代差，即“抵消”思路。2019財(cái)年預(yù)算申請是特朗普政府第一次全面接管預(yù)算編列和相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃，面對中國的崛起和俄羅斯在軍事方面的局部復(fù)蘇，美國各軍種之間要面對和承擔(dān)不同的任務(wù)，在維持即戰(zhàn)力與拓展未來力量成長空間兩方面的比重上要做出不同的取舍。這是特朗普政府國際安全戰(zhàn)略環(huán)境判斷的體現(xiàn)。

除了軍種差異之外，一些具體的政策與項(xiàng)目也體現(xiàn)了特朗普政府對國家安全態(tài)勢的評估，特別是對地緣大國的提防，例如越來越受重視的高超音速武器。無論是否使用“抵消戰(zhàn)略”這一名頭，高超音速武器都是美國在面對新興大國挑戰(zhàn)時(shí)優(yōu)先級別非常高、并試圖依靠其來定義未來戰(zhàn)場規(guī)則的研發(fā)項(xiàng)目。而這些瞄準(zhǔn)明日之美軍的項(xiàng)目，也正如前文所述集中在空海軍。

此次軍費(fèi)申請對于美國高超音速武器的發(fā)展將起到歷史性的作用。一方面，研發(fā)預(yù)算與項(xiàng)目數(shù)量都大大增加。預(yù)算提高了136%，由空軍、五角大樓先進(jìn)技術(shù)開發(fā)署（DARPA）、防長辦公室及海軍分別負(fù)責(zé)的預(yù)研與型號項(xiàng)目總數(shù)已達(dá)8個(gè)，此次預(yù)算申請中的新增項(xiàng)目便有4個(gè)。這4個(gè)新增項(xiàng)目分別為：1）空軍主導(dǎo)的型號項(xiàng)目空射快反武器（ARRW），目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)空射戰(zhàn)術(shù)級高超音速助推滑翔彈的試飛；2）空軍主導(dǎo)型號項(xiàng)目高超音速常規(guī)打擊武器（HCSW），定位同樣是戰(zhàn)術(shù)級高超音速助推滑翔彈試飛；3）DARPA主導(dǎo)并努力促成陸軍更多介入的預(yù)研作戰(zhàn)火力項(xiàng)目（OPFIRES），定位為陸射戰(zhàn)術(shù)級高超音速助推滑翔導(dǎo)彈技術(shù)驗(yàn)證；4）海軍主導(dǎo)的型號常規(guī)快速打擊項(xiàng)目（CPS），定位為潛射戰(zhàn)略級高超音速助推滑翔彈研制。

數(shù)據(jù)：五角大樓

另一方面，高超音速武器的項(xiàng)目研制體系也出現(xiàn)了重大調(diào)整，DARPA與防長辦公室開始在高超音速武器項(xiàng)目上讓渡主導(dǎo)權(quán)。DARPA與防長辦公室在過去很長時(shí)間主導(dǎo)著高超音速武器的研究工作。本次預(yù)算申請出臺前后，他們?yōu)榱耸垢叱羲夙?xiàng)目獲得更多支持，不斷在公開場強(qiáng)調(diào)中俄挑戰(zhàn)甚至威脅。他們是成功的，高超音速項(xiàng)目已開始全面從技術(shù)預(yù)研轉(zhuǎn)為軍種主導(dǎo)的型號研制。

在美軍口徑中，中俄兩國出于反制美國反導(dǎo)體系的需要，在高超音速裝備研制方面已將美國甩在了后面。無論俄國最近高調(diào)公開的高超音速武器性能是否有宣傳的那樣出色或只是前蘇聯(lián)慣用的“戰(zhàn)略忽悠”（在一些性能如機(jī)動(dòng)性上，俄方給出的信息是存在自相矛盾的），美軍很樂意把這種消息作為加速自身高超音速項(xiàng)目發(fā)展的理由。而中國對美國構(gòu)成的挑戰(zhàn)顯然更切實(shí)一些。考慮到比俄羅斯更穩(wěn)健的強(qiáng)軍舉措、更健康的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及技術(shù)研發(fā)和裝備生產(chǎn)體系，美軍高層是有理由感到焦慮的，如多次在公眾場合宣稱中國已通過東風(fēng)-17等項(xiàng)目對美國實(shí)現(xiàn)了趕超。

從這份預(yù)算申請空軍所主導(dǎo)的兩個(gè)高超音速項(xiàng)目ARRW和HCSW上，可以看出美軍的急迫。這兩個(gè)同為空射戰(zhàn)術(shù)級助推滑翔彈的項(xiàng)目，從技術(shù)特征和戰(zhàn)術(shù)要求來看，呈現(xiàn)了高低搭配的特點(diǎn)，在技術(shù)實(shí)現(xiàn)難度上一個(gè)步子比較大，一個(gè)則比較穩(wěn)妥。這種“兩條腿走路”的立項(xiàng)方式是為了讓美軍能夠盡早獲得相關(guān)作戰(zhàn)能力。一種面對競爭對手而時(shí)不我待的心態(tài)十分明顯。

2019財(cái)年預(yù)算申請吹響了特朗普擴(kuò)軍的號角，不過它終究只是漫長軍費(fèi)程序的第一步，華盛頓軍費(fèi)政治的一些基本面依然不會(huì)發(fā)生改變：在2011年《預(yù)算控制法案》到期之前，關(guān)于國防與非國防開支的黨派政治將始終存在，軍費(fèi)案仍然極有可能難產(chǎn)；被2011年法案所“加持”的本就冗長且意外叢生的軍費(fèi)流程意味著，雖然新的兩年期修正案提高了預(yù)算帽，但2019財(cái)年的預(yù)算案想要按期完成仍是有挑戰(zhàn)的；那么2019財(cái)年開始之后（2018年10月1日）的一段時(shí)期內(nèi)軍費(fèi)支出仍有可能是基于繼續(xù)撥款案的體制（也就是18財(cái)年軍費(fèi)案的水平）。此外，我們不能忽視另一個(gè)重要因素：今年，是中期選舉年。