新學期開始，教育部門的減負“禮包”送不停。

在中央層面，教育部2月中旬發布的《關于做好2018年普通中小學招生入學工作的通知》，除了提出要逐步壓縮特長生招生規模，直至2020年前取消各類特長生招生之外，還提出中小學招生十項嚴禁。教育部、民政部、人社部、工商總局辦公廳2月下旬聯合印發的《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》明確，將針對面向中小學生開展學科類培訓及競賽活動的培訓機構進行嚴格規范整頓，堅決糾正校外培訓機構開展學科類培訓（主要指語文、數學等）出現的“超綱教學”、“提前教學”、“強化應試”等不良行為。

2月間，教育部還發布了《關于規范管理面向基礎教育領域開展的競賽掛牌命名表彰等活動的公告》，要求進一步規范管理面向基礎教育領域開展的競賽、掛牌、命名及表彰等活動。作為對這一《公告》的響應，原定于3月10日舉行的“華杯賽”（華羅庚金杯少年數學邀請賽）決賽暫停。

在地方層面，浙江和黑龍江做出推遲小學生上學的規定；上海從2018年1月1日起開始實施的《上海市民辦培訓機構設置標準》、《上海市營利性民辦培訓機構管理辦法》、《上海市非營利性民辦培訓機構管理辦法》明確規定，營利性民辦培訓機構及未取得辦學許可證的其他社會機構，均不得面向社會舉辦以小學生為參賽對象的語文、數學、外語等與升學或考試相關的學科及其延伸類競賽活動或等級測試等變相競賽活動。根據以上管理辦法，上海市教委叫停了“3E英語測試”。

以上這些減負措施，大多得到輿論叫好。然而，回顧過去十多年來的減負歷程，似乎一直存在“開學時各種減負措施出臺，學期末學生負擔不減反增，輿論質疑學生負擔增重，有關部門回應輿論呼聲，再次出臺減負措施”這樣的怪圈。

顯然，破除減負怪圈，需要理順減負邏輯。

一、減負過多依賴行政措施而非依法治教

教育部在《關于做好2018年普通中小學招生入學工作的通知》中提出“十項嚴禁”紀律，具體包括：

嚴禁無計劃、超計劃組織招生；嚴禁自行組織或與社會培訓機構聯合組織以選拔生源為目的的各類考試，或采用社會培訓機構自行組織的各類考試結果；嚴禁提前組織招生，變相“掐尖”選生源；嚴禁公辦學校與民辦學校混合招生、混合編班；嚴禁以高額物質獎勵、虛假宣傳等不正當手段招攬生源；嚴禁任何學校收取或變相收取與入學掛鉤的“捐資助學款”；嚴禁義務教育階段學校以各類競賽證書、學科競賽成績或考級證明等作為招生依據；嚴禁義務教育階段學校設立任何名義的重點班、快慢班；嚴禁初高中學校對學生進行中高考成績排名、宣傳中高考狀元和升學率；嚴禁出現人籍分離、空掛學籍、學籍造假等現象，不得為違規跨區域招收的學生和違規轉學學生辦理學籍轉接。

這“十項嚴禁”中，有許多實際上是現行法律法規禁止的內容，比如：嚴禁公辦學校與民辦學校混合招生、混合編班；嚴禁義務教育階段學校設立任何名義的重點班、快慢班。按照我國《民辦教育促進法》，民辦學校必須獨立辦學，不能和公辦學校混合辦學。我國《義務教育法》明確規定，義務教育階段不得設立重點校、重點班。

因此，如果嚴格執行上述兩部法律，公辦學校以民辦學校名義招生，以及義務教育階段繼續設立重點校或在校內設立重點班這類行為，早就不應該成為問題。而之所以現在還要發文嚴禁，是因為雖然法律明確禁止，但執法并不嚴。這也使上述禁令顯得頗為尷尬：法律已明文規定，但沒有執行，靠禁令就能解決問題嗎？

問題出在問責機制上。目前，對學校違規招生、辦學，監管部門是教育行政部門，而不少學校的違規招生、辦學，又恰恰和教育部門的升學政績訴求方向一致，如公辦學校以民辦名義招生是為搶生源，設重點班是為集中優質資源打造尖子班。如此一來，追求政績的教育部門，也就對一些學校的違規招生、辦學睜一只眼閉一只眼。甚至如果繼續深究下去，你會發現，教育部門還為這些學校的違規辦學打掩護，將其包裝為教育改革、創新。為此，要落實禁令，必須對教育主管部門也進行問責，而不是僅由教育主管部門對相關學校問責。要追究地方教育部門不依法治教，縱容一些學校違規招生、辦學，擾亂基礎教育辦學秩序的責任。

教育部等四部門聯合下發的《通知》中，最令人矚目的內容是堅決糾正校外培訓機構開展學科類培訓（主要指語文、數學等）出現的“超綱教學”、“提前教學”、“強化應試”等不良行為。這表明培訓機構的超前教育行為，已引起國家有關部門的重視，并采取措施進行治理。但是，堅決糾正校外培訓機構的超前教育行為，靠行政通知是不夠的。

首先，“超綱教學”等行為，在通知中，只是被稱為“不良行為”，而不是“不法行為”。對“不良行為”，有關部門可以查處、糾正，但查處力度顯然難以像執行法律那么嚴格。

其次，總體看來，目前《通知》只是原則性指出要堅決糾正校外培訓機構開展學科類培訓（主要指語文、數學等）出現的“超綱教學”、“提前教學”、“強化應試”等不良行為，接下來要明確具體哪些行為屬于學前教育、義務教育和高中教育階段的“超綱教學”、“提前教學”、“強化應試”。比如，學前教育階段的幼兒奧數培訓，從學前教育去小學化角度，無疑就屬于超前教育，但如果不加以明確，培訓機構會以這是早期智力開發為名，回避監管；還有，目前幾乎所有的幼升小銜接班，都是給即將上一年級的學生提前進行教學，這也屬于超前教學，但培訓機構將其美化為對孩子的行為習慣進行培養，以適應從幼兒園到小學的銜接、過渡，這也是需要具體明確的。

再次，最重要的是，如何做到對學校和培訓機構一視同仁？事實上，不僅培訓機構存在超綱教學、提前教學、強化應試等問題，我國體制內的學校教學，也存在超綱教學、提前教學和強化應試的問題，比如初二就基本上完整個初中的全部內容，高二就完成高中的全部教學，這毫無疑問是提前教學，怎么治理？另外，可以說，幾乎每一所學校，都存在強化應試的問題，這怎么處理？如果對學校教育中的超綱教學、提前教學、強化應試都管不了，怎么治理校外培訓機構的超前教學？

二、減負只針對表面問題頭痛醫頭腳疼醫腳

今年新學期開學，浙江、黑龍江推遲了小學上學時間，以及“華杯賽”決賽暫停，讓輿論都頗為興奮。但平心而論，推遲小學上學時間的減負效果不宜高估，而“華杯賽”決賽暫停，也非競賽熱降溫的風向標。

先來看推遲小學上學時間。從理想的設想出發，推遲半小時上學，可以讓孩子多睡半小時，這有利于保障孩子的睡眠時間。但這只是理論設想。調查顯示，我國六成孩子睡眠不達標，我國小學生雙休日的平均睡眠時間也不到10小時。主要原因并不在于孩子們起得早，而是做作業做得太晚。按小學生每天睡眠10小時測算，如果學校不提供午休，那么早上六點起床，必須晚上八點睡覺。但很多孩子是在九點之后，甚至十點之后才睡覺。如果十點之后才睡覺，就是睡到早上八點也不夠10小時。因此，如果不解決孩子睡得太晚的問題，推遲半小時上學，換來的是推遲半小時睡覺，這同樣沒有保障孩子足夠的休息時間。 

另外，推遲上學時間不能政府教育部門一廂情愿，或搞一刀切。推遲上學時間，在全國范圍內已經不新鮮，但效果比較好的不多見，有的甚至被家長質疑為折騰。原因在于，政府教育部門的出發點很好，也有部分家長贊成，可推遲上學對更多家庭來說，也意味著打破原來的生活節奏，比如以前7：30上學，把孩子送到學校后，自己去辦公室正好，現在推遲到8：00到校，為上班，還得按原來時間出門，那孩子怎么辦？恐怕只有放在校門口，為避免安全問題，學校也得7：30開門。還有，在市中心，會有早高峰，晚10分鐘離開家都可遭遇擁堵，因此，即便晚半個小時上學，也得按老時間出門。對就近入學的孩子來說，推遲上學可能帶來實在的好處，而對平時要由父母送去學校的孩子和家庭來說，反而會是麻煩。正是由于更多家長反對，我國有的地方推遲上學的舉措推行不下去。 

再來看規范競賽。基礎教育，尤其是義務教育階段的競賽，最受詬病之處是和入學掛鉤。近年來，國家和各地教育部門都嚴禁義務教育階段學校以各類競賽證書、學科競賽成績或考級證明等作為招生依據，但是，仍有少數學校無視禁令。因此，一邊是教育部門的三令五申，一邊依舊是競賽火爆，有的學校和培訓機構合作，開展“密考”，有的競賽組織者，則把學校認可競賽成績作為競賽宣傳。

要嚴格落實禁令，無非兩條治理思路：一是對學校違規招生進行嚴厲查處，追究學校責任；二是規范各類面向中小學生的競賽活動，尤其是叫停有政府背景的競賽。其中，第一條至關重要，但現實中落實這一條卻十分困難。原因在于，在存在擇校熱的背景下，有的民辦學校報名者太多，地方教育部門又要求民辦學校招生不得舉行筆試，只有面談，從實際情況出發，民辦學校要從那么多報名者中選出優秀者，不去了解學生參加競賽、獲獎的情況怎么挑選呢？當第一條無法得到落實時，要落實第二條也面臨阻力。而且，就競賽本身來說，應減少政府主導的競賽（這樣的競賽因政府主導，由行政賦予權威，會滋生各種問題），而民間機構只要規范組織競賽，給學生提供評價參考，由學生自主選擇，政府部門沒有理由叫停。

最近一段時間來，媒體還曝光了諸多山寨競賽將競賽、培訓，甚至與游學產品結合起來，打造針對中小學生的競賽產業鏈的亂象。然而，對被曝光的山寨競賽，不少家長無動于衷，他們要的是能“證明”孩子特長、能力的一紙競賽證書，不要說不知情的“山寨”培訓，就是家長明明知道是地下的違規競賽，也有不少家長報名，讓孩子參賽。

說到底，所有這些競賽，在家長看來，都只是擇校的工具而已。因此，只要有擇校存在，就會有擇校的工具。取消了這個工具，必定會出現另一個工具；取消了公開的競賽，必定會產生地下或者山寨的競賽。這是在治理競賽亂象時，必須認清的現實。

三、單純校內減負只會增加家庭教育支出并制造新的教育不公

上海大學“數據科學與都市研究中心”歷時一年，于2017年7月完成了上海都市社區調查。調查顯示，就用于孩子的總教育支出而言，研究生及以上學歷家長的投入是初中以下教育程度家長的7.3倍之多，大專/本科學歷家長的投入為高中教育程度家長的2.7倍。上海戶籍兒童的年平均教育總支出為流動兒童的2.4倍。

差異除了學費支出之外，更主要來自課外培訓支出。據調查，初中以下和高中教育程度家長的平均投入相差不多，均為3000元不到。大專/本科學歷家長全年為孩子的課業類培訓和興趣類培訓分別平均投入7000元上下，而研究生及以上學歷家長的這兩項支出分別高達11576元和17756元。流動兒童的平均課業類培訓費用為2396元，戶籍兒童則為7325元，為前者的三倍多。同樣，流動兒童每年用于興趣愛好培養的平均費用為2143元，而戶籍兒童的相應平均支出為5675元，是前者的2.6倍。

當然可以從家長學歷角度來解讀不同家庭對子女教育的重視程度，但上述數據也揭示一個現實：課外培訓不但增加孩子的學業負擔，也成為家庭教育支出的重要部分；家庭課外培訓支出受制于家庭經濟情況，也制造教育領域的不公平，因為，課外教育固然屬于選擇性、差異化教育，但如果整體教育中課外教育對受教育者的影響因子過大，會帶來整體教育的不公平。

這項調查針對上海地區，但也基本反映我國城市家庭教育支出的現狀。針對家庭課外教育支出份額大，并由此帶來的教育差距問題，我國各地教育部門需要調整一味“校內減負”而不顧校外增負的教育治理思路。必須辦好學校教育，保證公共基礎教育的質量，以此減少家庭對課外教育的旺盛需求，不能把課外教育變為教育比拼的主戰場。

近年來，我國在抓學生減負時，主要緊盯學校教育，要求學校減少作業，嚴禁學校補課，甚至為防止學校變相補課，曾一度要求所有小學生下午三點半放學后必須離開學校。來自學校的負擔確實減輕了，但校外的負擔卻迅速增加，很多家長都把孩子送去校外培訓班。中國教育學會的數據顯示，2016年我國中小學課外輔導行業市場規模超過8000億元，參加學生規模超過1.37億人次。

校外培訓熱問題，也引起各級政府部門的重視，并展開治理，然而，由于校外培訓本質是市場選擇，因此，治理最多只能規范培訓機構的經營，卻沒辦法通過治理培訓機構規范經營減少受教育者對課外培訓的需求。

要真正減輕學生負擔，一方面要改革教育評價體系，這是長遠之計；另一方面，在沒有推進實質性的教育評價改革時，需要考慮學校教育如何滿足家庭對子女教育的需求問題。眼下，后一方面更值得教育部門思考并采取切實行動。

去年，針對家長反映的孩子放學之后的晚托問題，教育部已經要求各地推行彈性離校，對放學之后家長有接送困難的孩子，提供晚托管理服務。這就是對以前措施的矯正，以前孩子一放學都必須離校，離校后的孩子無處可去，不得已就去了培訓機構。但現在解決彈性離校問題，還存在經費問題和觀念問題。經費問題是指，有的地方教育部門要求學校提供晚托服務，但不解決經費問題，老師照看孩子屬于免費加班，這令教師不滿。關鍵問題是，地方教育部門要求學校在提供晚托服務時，不得補課，一旦補課將進行查處，這讓學校不滿：這種吃力不討好的事，誰愿意做？

學校提供晚托服務的費用毫無疑問應該由政府預算保障，不能由學校自己解決。更進一步，我國應該整體提高教師的待遇，以此理順教師的權利和義務。前不久頒布的《全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》提出確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位，就著眼于解決這一問題。

當前治理課外培訓熱，工夫還在于學校教育。簡單來說，國家教育公務員制度、學校辦學的現代治理、家長委員會參與學校辦學管理，是提高學校教育質量的關鍵措施。一旦提高了學校教育質量，課外教育的需求自然會減少。

四、減負的根本之策：建立多元評價體系，推進義務教育均衡發展

教育部辦公廳印發的《關于做好2018年普通中小學招生入學工作的通知》要求，要逐步壓縮特長生招生規模，直至2020年前取消各類特長生招生。教育部取消特長生招生的部署，是在公眾意料之中的。早在2014年，教育部就對特長生招生做出限制。當年發布的《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》明確提到，到2016年，經省級教育行政部門批準招收特長生的學校所招收的特長生比例應降到5%以內，沒有特長生招生方式的地方不再增設該方式。

之所以要進一步壓縮特長生招生規模直至全部取消特長生招生，是因為只要有特長生招生存在，哪怕只占1%的比例，也存在特長招生的異化問題。但取消特長生招生，不能讓公眾形成教育部門不再重視學生個性、特長培養的錯覺，而應通過改革教育評價體系，落實、擴大學校的辦學自主權，促進中小學重視學生的個性、特長培養，如此，個性、特長教育將不只針對少數“特長生”，而是針對所有學生。

在取消特長生招生之后，學生的個性、特長發展，主要通過兩方面實現。

一是公辦不擇校、擇校到民辦，由民辦學校給學生提供差異化選擇，包括個性與特長發展的選擇。國外發達國家的義務教育階段均由公立學校保障基礎公共教育，由私立學校提供差異化選擇。我國現階段的問題是，有的城市如上海、杭州，優質教育集中在民辦小學、初中，存在較為嚴重的民辦學校擇校熱。和發達國家家長選擇私立學校更多根據學生的興趣、個性、特長選擇不同，我國的擇校多是根據學校的質量、條件進行選擇。這是因為公辦學校和民辦學校之間存在一定的辦學質量差異。與此同時，在較為單一的教育評價體系之下，各校的辦學特色并不鮮明，受教育者選擇學校，關注的還是學生的學業質量。為此，必須推進義務教育均衡，縮小校際差異。

在教育部2018年2月6日舉行的新聞發布會上，國務院教育督導委員會辦公室主任、教育部教育督導局局長何秀超指出，近幾年包括特大城市，包括十五個大城市，“擇校熱”都降了溫，特別是小學，包括初中，都能就近入學，基本上達到國家的基本要求。

如果單看就近入學情況，確實會得到“擇校熱”降溫的判斷，可是，判斷“擇校熱”降溫與否不能只看就近入學率，還必須看各地是否有學區房（學位房）熱，學區房（學位房）的價格，以及民辦學校招生中有多少學生報考、競爭激烈程度如何。這些指標才能反映一地的真實“擇校熱”。

客觀而言，經過過去多年堅持不懈抓就近免試入學，特大城市的就近入學率已經得到大幅提升。最近，教育部公布的對24個大城市重點監測的調研數據顯示，24市中的18個城市，已實現公辦小學學生全部免試就近入學。再看被輿論高度關注的北京、上海，據統計，北京市2017年就近入學比例，小學超過99%，初中超過95%，創歷史新高。而上海早在2013年就已經做到區縣就近入學率均在90%以上。據上海市教委的數據，2017年，除了6%的孩子(約1萬人)入讀民辦以外，絕大多數孩子就讀的都是家門口的公辦學校。

但是，為何就近入學率這么高，老百姓卻存在擇校焦慮呢？這是因為，就近入學只是強調有多少學生對口入學，并不關注家長為了讓孩子進熱門學校而花錢購買學位房。簡單地說，如果有家長花幾百萬購買學位房，子女順利就近入學，按照就近入學統計，這是沒有擇校的。可老百姓關注的恰恰是怎樣花錢買學位房，進更好的學校。另外，為提高就近入學比例，近年來，各地普遍采取多校劃片的方式，多校劃片意味著只要在這一學區內對口入學，就算就近入學，這是從技術手段提高就近入學率。當然，地方教育部門稱這一做法，是為了降低學區房的擇校功能——家長購買了學區房，也可能無法進自己想進的熱門學校。但是，如果學區與學區間存在辦學質量差異，那照樣有學區房熱，如果學區內學校辦學差距比較大，那學區內也有擇校焦慮。我國北京等地，優質資源主要集中在公辦學校，因此，推進就近免試入學后，學區房價格飆升，這一問題，教育部門不能忽視。

再者，公辦學校就近免試入學，就算做到百分百對口就近入學，且老百姓普遍認為公辦學校辦學質量均衡，也不能就此認為沒有擇校熱。如果優質資源集中在民辦學校小學、初中，那總體招生體量只占5%~10%的民辦學校，也會攪動整個地區家長的擇校情緒，帶來擇校熱，上海和杭州等大城市的擇校就是如此。去年，上海有的民辦學校招生，就曝出考家長、查祖宗三代學歷的新聞；一所民辦學校只招100名學生，卻有5000名學生報考。這樣的問題，教育部門同樣不能忽視。

二是落實和擴大中小學的辦學自主權，讓每所公辦學校和民辦學校有更大自主辦學空間，在辦學質量均衡的基礎上辦出學校的特色，在辦學過程中重視學生的綜合素質培養和評價。目前，我國初高中已經在實行學生綜合素質評價，其中就包括對學生的藝術、體育、科技等方面的特長評價，這要求學校開設相關的課程，以及社團活動，關注學生的個性、興趣培養。

需要注意的是，我國以前專門開設一條特長生招生、培養的通道，是因為升學評價體系單一、學校辦學缺乏自主權，這種模式是不可持續的。今后，特長生的培養，應結合中高考擴大學生選擇權的改革，融入到學校的整體教育教學活動中，包括實行選課走班、建設學生社團、開展小課題研究等，讓學生根據自己的興趣、能力選擇適合自己的課程學習，參加社團活動與研究活動，由此培養自己的特長。而要做到這一點，必須切實通過中高考改革建立多元評價體系。

否則，在單一評價體系之下，所有學校必定“千校一面”、學生則“千生一面”，基礎教育會應試化、競技化。當所有學生被納入一個跑道競爭、比拼時，家庭的教育焦慮和學生的學業負擔是難以減輕的。

總之，要從根本上減輕學生的課業負擔，把學生和家長從繁重的學業負擔以及擇校焦慮中解放出來，不能簡單依靠推遲上學時間、取消特長生招生、叫停競賽、規范教育培訓機構經營等舉措，而需要改革教育評價體系、推進義務教育均衡發展。