新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，如何避免生態(tài)環(huán)境破壞？人口城鎮(zhèn)化帶來的資源環(huán)境壓力如何緩解？“攤大餅”與“大拆大建”引起的資源浪費及“大城市病”又如何應(yīng)對？

帶著這些問題，在滬全國人大代表組成專題調(diào)研組，2017年歷時數(shù)月，分赴上海、黑龍江、湖北等地進行考察調(diào)研，最終形成了2.3萬余字的《城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護專題調(diào)研報告》（以下簡稱《調(diào)研報告》）。

“城鎮(zhèn)化建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護，都是關(guān)乎國計民生的重大方略，兩者需要協(xié)同發(fā)展。”該課題第一召集人、全國人大代表、上海社會科學(xué)院副院長張兆安表示，這份調(diào)研報告的成果會被帶到全國兩會上，希望能向國家有關(guān)部門提供一些好的意見、建議。

“綠水青山就是金山銀山”深入人心

當(dāng)前，中國城鎮(zhèn)化率已超過50%，部分地區(qū)已超過70%，但自改革開放以來，城鎮(zhèn)化率每增加一個百分點，平均能耗就增加18%，資源消耗和環(huán)境影響也明顯呈增加趨勢。

推行高質(zhì)量的綠色發(fā)展方式已成為共識。

黨的十八大以來，“新型城鎮(zhèn)化”理念更加突出，更加強調(diào)以人為本、集約高效和綠色智能?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確提出“把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進程，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”，以及“推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營模式”。

“實地調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)‘綠水青山就是金山銀山’的理念已經(jīng)深入人心?！睆堈装哺嬖V澎湃新聞（www.kxwhcb.com）記者，2017年7月開始，調(diào)研組奔赴黑龍江、湖北和上海等地展開實地考察工作，從省會城市到地級市，從區(qū)縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，盡可能對不同量級的城鎮(zhèn)化建設(shè)全面調(diào)研，“大部分地區(qū)已告別了過去‘先污染、后治理’的老路，轉(zhuǎn)而呈現(xiàn)低碳環(huán)保的新趨勢，不論政府還是老百姓，都明白生態(tài)環(huán)境的重要性。”

不但如此，在應(yīng)對城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的問題上，各地積累了許多行之有效的經(jīng)驗。

比如，“垃圾圍城”是許多地方推進城鎮(zhèn)化面臨的一大困境，隨著垃圾焚燒技術(shù)進步，焚燒日益成為許多城市垃圾的出路。但是，與此相應(yīng)的公眾參與和監(jiān)督必須跟上，否則容易出現(xiàn)“避鄰”式抗議問題。《調(diào)研報告》顯示，在湖北仙桃，市政府就垃圾焚燒項目發(fā)布了致全市居民的公開信，與居民真誠互動，取得了良好效果。

同樣，人口城鎮(zhèn)化對交通體系的壓力明顯加大，隨之而來的汽車尾氣和噪音污染必須積極應(yīng)對?！墩{(diào)研報告》稱，上海多年來重視城市“多中心”和職住融合的混合功能區(qū)建設(shè)，較大程度上減輕了交通擁堵和長距離出行問題。另一方面，全國多地都在積極探索公共交通優(yōu)先的出行方式。

“多規(guī)合一”尚未深入貫徹

不過，目前城鎮(zhèn)化進程中，仍然存在一些亟待解決的問題和瓶頸。

一些是共性的問題。《調(diào)研報告》稱，中國城鎮(zhèn)化進程中的人口失衡、產(chǎn)業(yè)失序、土地失控，在很大程度上歸因于源頭上的規(guī)劃與政策等問題。比如，“多規(guī)合一”尚未深入貫徹就是其一。

“各地城鎮(zhèn)化過程中的規(guī)劃有很多，包括土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等等?！睆堈装卜Q，之所以出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題，多是由于缺乏協(xié)調(diào)，各個領(lǐng)域的規(guī)劃自成體系，導(dǎo)致出現(xiàn)內(nèi)容沖突、缺乏銜接的情況。

《調(diào)研報告》顯示，通過將大城市人口向郊區(qū)、新城、周邊中小城市疏解的目標(biāo)在很多地方并未實現(xiàn)，造成“大城市病”與“空城、鬼城”并存。前者造成交通擁堵、環(huán)境惡化等問題，后者導(dǎo)致資源能源的低效率和自然生態(tài)系統(tǒng)的破壞。同時，“大拆大建”模式在城市更新改造中十分普遍。

也有一些個性的問題。張兆安以黑龍江為例介紹，在采暖季，哈爾濱市燃煤對PM2.5的貢獻率高達40.6%。黑龍江一方面煤炭充足、電能過剩，而另一方面電價居高不下、供暖只能燒煤，其主要原因是現(xiàn)行的電價政策。因此，《調(diào)研報告》建議，探索將電力定價權(quán)下放到省，推動采暖煤改電。

“黑龍江全省目前燃煤集中供暖的成本約為每戶一冬天1000多元，如果改用氣需要近3000元，改用電需要4000多元。同時黑龍江電能過剩，可以考慮下放電力定價權(quán)，降低電價，推動煤改電，這有助于緩解冬季采暖的空氣污染問題?！睆堈装舱f。

《調(diào)研報告》從三方面總結(jié)了目前的問題和瓶頸。第一，人口城鎮(zhèn)化帶來消費升級和資源環(huán)境壓力增大。第二，產(chǎn)業(yè)粗放造成資源浪費和環(huán)境污染。第三，土地變化引起自然生態(tài)系統(tǒng)破壞及生態(tài)服務(wù)功能下降。

建議探索擁堵費等政策

針對上述問題，《調(diào)研報告》一共提出了九個方面的意見建議。

加強人口資源環(huán)境在城鎮(zhèn)規(guī)劃中的約束作用。在區(qū)域和城鎮(zhèn)規(guī)劃層面，加快推行“多規(guī)合一”，加強規(guī)劃環(huán)評工作，加強地區(qū)性協(xié)調(diào)規(guī)劃對城鎮(zhèn)規(guī)劃的引導(dǎo)作用。

將“緊湊型城市”納入規(guī)劃，避免“攤大餅”和“大拆大建”。在確保生態(tài)空間只增不減或持續(xù)增加的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)建設(shè)更多的“緊湊型城市”，劃定基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、文化保護紅線，以及城市開發(fā)邊界。

加快綠色生態(tài)空間建設(shè)，因地制宜建設(shè)海綿城市。保護和修復(fù)“綠-水-田-林-濕”等天然“海綿”。主城區(qū)、新城地區(qū)等增加可滲透地面。對地下水位過高等可能不適合開展大規(guī)模海綿城市建設(shè)與改造的地區(qū)，應(yīng)科學(xué)評估、慎重推進。

因地制宜完善水環(huán)境設(shè)施，加強精細管理。加強雨水泵站管理，發(fā)揮沿線調(diào)蓄池的作用。加強城市管網(wǎng)的雨污混接改造。有序推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠建設(shè)，因地制宜，避免冒進。

根據(jù)城鎮(zhèn)化要求擴展生態(tài)環(huán)境基本公共服務(wù)體系。除了水、氣、聲、渣等常規(guī)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)空間建設(shè)外，建議更多考慮如可滲透路面、雨水收集、屋頂綠化、生活垃圾的分類等所需的場地和設(shè)施保障。

探索將電力定價權(quán)下放到省，推動采暖煤改電。

試點探索擁堵費政策，改善綠色交通體驗。為緩解交通擁堵帶來的能源消耗及空氣、噪聲污染，建議借鑒英國倫敦等地的擁堵費政策，在中國部分城市試點實施。

嚴把環(huán)境準(zhǔn)入門檻，杜絕用污染產(chǎn)業(yè)支撐城鎮(zhèn)化。在中西部承接部分東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，要防止污染轉(zhuǎn)移，拒絕接納落后產(chǎn)能。對限制開發(fā)地區(qū)、貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化給予生態(tài)補償?shù)蓉斦D(zhuǎn)移支付。

加強過程監(jiān)管和服務(wù)，提高環(huán)境管理現(xiàn)代化水平。對城鎮(zhèn)工業(yè)及門檻較低的餐飲、汽修等城鎮(zhèn)典型服務(wù)業(yè)，加強過程監(jiān)管和服務(wù)，提升環(huán)境監(jiān)測和信息化水平，提供環(huán)保指南和培訓(xùn)咨詢等服務(wù)。