聯合國人居署新近發布第三版《參與式漸進城市規劃工具包》（Our City Plans: An incremental and participatory toolbox for urban planning）。這是一個可供全球各地使用的城市規劃工具包，全文248頁，還提供了豐富的擴展資源，可為地方政府、規劃從業者和參與者提供有力指導和支持，便于人們更好地理解、定制和開發包容而全面的城市規劃流程，推進適合當地情況的參與式漸進城市規劃方法。

此外，這本工具書是聯合國人居署自2014年以來在全球不同背景下實施的百余個參與式城市規劃項目的成果，匯集了來自不同學科不同領域、機構和部門的知識、經驗和力量。有鑒于此，本文對其加以引介，以供為國內城市規劃從業者和研究者提供參考。

城市面臨諸多挑戰，亟待確定優先事項并制定全市戰略規劃，從而回應可持續城市發展的迫切需求。然而，時間和資源有限的情況下，公眾參與以及參與式規劃過程往往被置之不顧。這導致城市錯失機會，無法全面了解自己所處的真實環境以及本城社區和居民，進而無法為城市可持續發展筑牢根基。為了成功制定城市規劃，規劃過程需要靈活、包容，并能與實施規劃的具體環境相適應。

這對規劃技術團隊和城市領導者提出了挑戰，他們必須有能力識別出并優先考慮那些更好地適應其所在環境的交叉領域、目標、規劃和活動的類型。如何準確識別并做出判斷？參與式規劃正是可供依賴的途徑。

有鑒于此，聯合國人居署一直圍繞著社區積極參與這一中心議題，在規劃、設計、治理、政策和經濟方面，開發創新方法和工具，著眼于支持地方政府應對快速城市化和氣候變化帶來的挑戰，落實可持續發展目標和新城市議程。但需要將匯集的知識、最佳做法和工具整合到一份綜合指南中。聯合國人居署發布的“城市規劃工具包”恰逢其時，以聯合國人居署在不同國家的豐富經驗為基礎，引導城市領導者和規劃從業者基于本地優先事項、可用資源和實際能力開展四個階段的綜合城市規劃流程。

“工具包”通過適應性強的分步方法、易于操作的說明和簡單易懂的語言，為使用者提供指導。按照評估、規劃、運作和實施四個階段加以組織，包括14個主題板塊和54項活動，并把這些主題和活動，與來自人居署和外部合作伙伴的工具及擴展資源進行鏈接。每個城市都有自己的實際情況，城市規劃的背景、出發點和目標不盡相同。城市領導者、規劃從業者和其他利益相關者，可按照自己可用資源定制城市規劃流程，也可以聯系聯合國人居署，以獲得支持、指導、培訓、專業知識和更多資源。此外，城市規劃工具包數字平臺旨在成為一個活躍的知識交流平臺。使用者除了獲取資源之外，還可以分享自己的項目經驗、工具、資源、當地最佳實踐，并與不同城市和團隊建立聯系。

人居署在幾內亞比紹開展的參與式規劃活動（來自“工具包”）

“城市規劃工具包”第一版于2020年2月發布，第二版于2021年發布，目前為第三版，它是聯合國人居署下載量排名第三的出版物，對全球城市規劃領域做出顯著貢獻。“工具包”為城市領導者、規劃從業者和其他利益相關方提供如下幫助。

1、幫助城市領袖對城市規劃過程的戰略步驟進行領導和監督：

使城市戰略與全球議程和國際標準保持一致；提供關于整個規劃過程和城市領袖應該參與的關鍵活動概述；使其清楚地了解城市規劃主要成果以及公民參與城市規劃過程的重要性；使其加入全球城市領袖社區，并與公司、組織、私營部門、投資者和技術專家建立聯系。

2、為城市規劃從業者就城市規劃過程和規劃文件的技術開發提供幫助：

指導其逐步實施適應本地需求和環境的參與式可持續城市規劃過程；使規劃過程符合國際標準和全球議程的要求；探索和深化對本地城市而言重要的主題和城市問題；在整個規劃過程中，促進參與過程以及利益相關者的參與；成為全球城市規劃師社區的一員，與世界各地的城市分享知識和經驗。

3、為其他利益相關者提供責任說明、傳播并對包容性城市規劃進程提供支持：

識別出影響城市政策、計劃、規劃和項目的關鍵步驟；了解其所在城市如何規劃，以及應該如何讓利益相關者參與規劃過程；識別出支持其所在城市規劃過程的活動和工具。

城市規劃的若干重要綱領和依據

使用工具包開展城市規劃之前，若干可持續城市發展的國際議程和指南應當成為重要參考文件。這些文件將引導城市規劃師和決策者制定規劃，促進實現緊湊、社會包容、安全、空間融合和相互聯系的城市和地區，促進可持續城市發展和應對氣候變化能力的提升。如下所列。

1、聯合國《2030年可持續發展議程》

2015年9月，聯合國通過了《2030年可持續發展議程》，為人類和地球現在和未來的尊嚴、和平與繁榮提供了一個全球藍圖。可持續發展目標是議程的中心。可持續發展目標是相互關聯的，并以“不讓任何人落下”原則為基礎。其中，可持續發展目標11是專門針對城市和人類住區而確定。

2、可持續發展目標11：包容、安全、韌性、可持續城市與人類住居

為了實現這些目標，城市領導者和其他行動者，必須找到可持續的路徑，解決社會和經濟發展、住房、基礎設施和服務以及環境管理等重大城市問題。所有可持續發展目標對城市發展都至關重要，應成為城市規劃監測和評估的一部分。

3、國際城市和國土空間規劃準則（IG-UTP）

《國際城市和國土空間規劃準則》（IG-UTP）旨在建立一個全球框架，以改進政策、規劃和設計，使城市和空間更加緊湊、社會包容、融合和互聯，從而促進可持續城市發展，并適應氣候變化。IG-UTP的主要目標是將關鍵的城市和國土空間規劃原則納入城市和國土空間規劃和設計中。

4、新城市議程

新城市議程（NUA）于2016年10月在厄瓜多爾基多舉行的聯合國人居III會議上制定。它為實現可持續城市發展提供了一個全球框架，其目標是根據三項變革性承諾，讓城市更加鞏固，以應對當今世界面臨的挑戰：經由可持續城市發展，促進社會包容和消除貧窮；可持續和包容性的城市繁榮和人人共享的機會；環境可持續以及韌性城市發展。

5、聯合國人居署關于可持續鄰里住區規劃的5項原則

原則一：為街道留出充分空間，以及一個高效的街道網絡；

原則二：充分的密度和緊湊的城市；

原則三：混合土地用途；

原則四：社會融合；

原則五：克制的土地利用專門化程度。

這項原則旨在對單一功能區或街區加以先知，以促進混合土地利用和充滿活力的活躍街區。建議任何街區中單一功能地塊覆蓋占比不超過10%。

工具包呈現了參與式漸進城市規劃過程的四個階段

城市規劃工具包，能夠指導使用者制訂出包容可持續城市規劃流程所需的關鍵步驟。工具包以模塊化結構呈現，分為4個階段（評估、規劃、運作和實施）、14個模塊和54項活動。

階段① 評估

此階段旨在了解和評估制定規劃的背景和范圍，包括當前的規劃和法律框架、可用資源以及規劃和過程目標。隨后量身定制一個參與式規劃過程，以利益相關者強有力的參與為依托。最后，開展詳盡的分析和診斷，以了解將納入規劃之內的范圍、機遇和挑戰。

階段② 規劃

第二階段的目標是，確定一個共同愿景、一套戰略和一系列戰略項目，為城市未來規劃提供空間和技術支持。這一階段包括三個層次的空間規劃：戰略發展規劃、土地管理規劃和鄰里住區規劃，可分別制定或共同制定。這些規劃應當是技術團隊、當地政府、主要利益相關者和社區之間多次協商的結果。這些規劃應當回應第一階段的分析和診斷過程中識別的挑戰，并提供詳略有別的解決方案。

階段③ 運作

第三階段的目標是確定一系列行動及生效機制，以促進規劃的實施。對于規劃開展土地、財務、制度和法律方面的深入審查，以界定一個明晰有效的規劃實施政策框架。

階段④ 實施

一旦城市規劃被作為具有法律約束力的文件采納，即進入實施階段。該階段旨在確定實施規劃的戰略行動以及項目所需的所有機制，并指導未來城市發展。

目前，第三版工具包中提供了評估階段和規劃階段中所有活動的詳細信息，運作階段和實施階段的活動相關細節在持續補充。

工具包中的14個模塊分別用來做什么？

如前所述，工具包以模塊化結構呈現，分為4個階段（評估、規劃、運作和實施）、14個模塊和54項活動。以下對14個模塊的任務和重點加以說明。

模塊1：背景研究（Contextualisation）

背景研究模塊包括人力與物質資源審查、法律資源審查、財務資源審查和自評價研討等四項活動。

背景研究模塊旨在評估影響城市規劃過程的當前條件和可用資源。對內部和外部資源加以審查，包括物質、人力、信息和財務方面及其機制，以及法律方面、伙伴關系和關鍵利益相關方。該模塊工作的產出，是一份城市規劃過程路線圖和工作計劃，確定城市規劃應開展的活動。這一模塊體現出基于可用資源和當地環境，對城市規劃過程路線和計劃進行調整和定制的靈活性。

模塊②：項目準備（Project Preparation）

項目準備模塊包括引導文件、規劃過程的環境和社會發展影響規劃以及資源調動和項目辦公室三項活動。

項目準備模塊，旨在確定城市規劃過程的目標和每個利益相關者的責任。具體來講，由項目團隊制定一份指導文件，確定與項目不同伙伴的合作條款，并將相關利益相關者的角色制度化。項目準備模塊應整合前期活動達成的協議和討論。指導文件還將列明，是否需要更多資源和人員來組建項目辦公室和啟動項目。

模塊③：規劃參與安排與設置

規劃參與安排與設置模塊，包括規劃參與及委員會構成、規劃參與方案、溝通與聯絡策略及項目的公開發布等四項活動。

建立包容性規劃參與框架，是這一城市規劃工具包的核心。這一模塊旨在確定所涉及的利益相關者、制度機制以及委員會，確立有關技術咨詢和社區參與的參與過程和活動，并為城市規劃過程的成功而制訂溝通與聯絡策略。

為參與性規劃進程設立結構并創造條件，有助于提高透明度，并使不同利益相關方能夠參與城市、社區和住區的塑造。它也有助于加強民主，減少地方政府和利益相關方之間的沖突，強化公私伙伴關系，促進公眾對規劃的認可和接納，并促進公民意識塑造和知識交流。

當然，城市規劃的公眾參與，深度和程度有所不同，如下所列：告知公眾、公眾咨詢、公眾批準、協作、共同營造和決策。這一工具包旨在涵蓋所有層面，促成政府、民間社會、私營部門和學術界之間的廣泛合作，確定共同目標和優先事項，制定符合社區需求的規劃。

聯合國人居署在海地的參與式規劃項目，利益相關者的規劃參與現場。

模塊④：分析和診斷

分析和診斷模塊，包括案頭研究、實地調研、分析、分析驗證及診斷研討會、診斷等五項活動。

在分析和診斷模塊中，應收集關鍵證據和信息，以指導利益相關者在整個城市規劃過程中的決策。診斷旨在了解城市規劃項目的背景、挑戰和機遇。城市和國土空間診斷，側重于在不同地理尺度上建立“空間剖面”。這有助于界定對于規劃范圍內的地域挑戰和機遇的共同理解。

可以使用多種工具開展分析，包括SWOT（優勢、劣勢、機遇和挑戰）分析、測繪以及空間分析和制圖（使用現有或新數據），并在地理信息系統（GIS）中匯總。該模塊也強調規劃參與過程，建議在規劃過程中組織當地居民和包括學術界在內的多種利益相關者開展各種活動。由于社區對周圍環境有著深刻的了解，他們的參與對于收集數據、確定城市的主要問題和未來發展機會至關重要。

以上所列模塊①-④屬于第一階段，即評估階段。

模塊⑤：戰略發展規劃

戰略發展規劃模塊，包括戰略愿景研討會、監測與評估框架、戰略愿景的空間化、可持續發展結構、空間戰略、城市規劃的環境和社會影響策略、戰略性及催化式項目研討會、運作前期工作、公眾聽證等9項活動。

戰略發展規劃是一切規劃過程的核心。該模塊旨在根據識別出的挑戰和機遇以及指導文件的目標，在特定的時間框架內確定城市的共同愿景。該模塊遵循由政府、專家和民間社會等關鍵利益相關方參與的進程，以識別主要問題，確定愿景，設定為實現該愿景所對應的目標，并確立進程監測框架，以促成這一進程的實現。

戰略發展愿景和目標的確定，應當以全球、國家和地方可持續城市發展議程相關的目標指標清單為依托。此外，該模塊還提出了把戰略規劃進行空間化的概念結構，其空間戰略包括轉型和整合領域以及戰略性和催化式項目。基于這一模塊的工作，將提出實施戰略，以解決投資和資源問題，并監測各個項目的影響。

聯合國人居署在幾內亞比紹所開展的規劃項目，布巴克基本空間規劃方案圖。

模塊⑥：土地管理規劃

土地管理規劃模塊，包括土地利用和監管指令、部門規劃、土地開發戰略和公眾聽證等4項活動。

土地管理規劃將對城市未來10至15年的發展提供指導。土地管理規劃是一份具有法律價值的空間監管文件，將空間戰略轉化為詳細的土地利用規劃，并提供土地的用途、開發和潛力以及與之相關的限制和責任。應以最具協商性和包容性的方式制定土地管理規劃，并以多方利益相關方討論和專家審議為基礎。這一模塊為地方政府提供了一個與未來投資者和合作伙伴對話的工具，對優先考慮項目加以識別和選擇，并指導城市發展，以實現可持續城市議程的原則。

模塊⑦：鄰里住區規劃

鄰里住區規劃模塊，包括鄰里住區規劃準備、詳細數據收集與分析、鄰里住區規劃研討會、鄰里住區規劃與設計、鄰里住區項目與介入、鄰里住區公眾聽證等6項活動。

鄰里住區規劃是根據戰略發展規劃編制的局部化城市發展規劃。其側重城市中心的特定地點，用于實施城市的戰略性和催化式項目，或實施更詳細的局部規劃方案。側重于城區擴展、更新或提高密度等介入式開發。該模塊將產出可實施的詳細規劃方案，并提供精明的解決方案，把城市鄰里住區或小規模地塊的社會、經濟和環境影響。

以上所列模塊⑤-⑦屬于第二階段，即規劃階段。

模塊⑧：計劃與日程

計劃與日程模塊，包括項目優先性、項目日程計劃及準備、項目日程計劃研討、項目可行性研究等4項活動。

計劃與日程模塊，旨在整合所有催化式或戰略性項目的相關信息，并確定項目實施的最佳順序，同時涵蓋方法、技術開發、目標、效益、預算、融資機制和可行性研究。

模塊⑨：土地管理

土地管理模塊，包括土地管理和信息，以及土地權兩項活動。

土地管理模塊旨在評估和分析當前的土地使用監管和管理系統，涵蓋地塊、地權和權利所有者信息，以便城市規劃得以實施。

模塊⑩：財政融資促成因素

財政融資促成因素模塊，包括融資機制和資本投資計劃兩項活動。

財政融資促成因素模塊，旨在計算城市規劃的運行成本及其對市政收入的影響，并確定具體催化式項目的融資機制，并確定其資金和資源籌集來源。

模塊11：治理與法律促成因素

治理與法律促成因素模塊，包括制度安排和國家和地區城市法律框架兩項活動。
 

該模塊旨在確立實施規劃和項目所需的制度安排，例如組建新的團體、伙伴關系、委員會、董事會和機構。文件、協議和正式行政程序等，均應根據當地法律和行政要求實現制度化。還應確立一項計劃，以管理實施戰略發展規劃、土地管理規劃、部門規劃或/和鄰里住區規劃及其項目所需的投資和資源。

模塊12：行動計劃

行動計劃模塊，包括城市行動計劃研討會和公眾聽證和行動計劃呈現兩項活動。

行動計劃模塊旨在審查并將第3階段即運作階段的所有組成部分整合到行動計劃之中，這是規劃實施的關鍵工具。

以上所列模塊8-12屬于第三階段，即運作階段。

模塊13：實施機制

實施機制模塊，包括項目管理、實施工作計劃、資源調動和方案批準等4項活動。

該模塊主要任務如下：確定實施規劃項目所需的所有行動，例如與合作伙伴、部門、機構的協調以及具體任務；組織一次啟動會議，以協調在空間上重疊或相鄰的相關項目和倡議；確定工作計劃，以對規劃和項目實施的整個過程加以把控，包括實施步驟、階段和項目里程碑；預測結果、支出和可能的風險，并為可能的問題準備備份方案并適時執行；提供財政和其他資源來確保項目的完成，從而最大限度地利用各機構現有和潛在的內部和外部資源；根據當地法律和行政要求，由政府主管部門批準該計劃，可能涉及公眾咨詢、內部批準以及市政委員會或政府機構的批準。

模塊14：問責制度

問責制度模塊，包括監測與評價；倡導、反饋和學習機制；漸進提升等3項活動。

建立問責機制，確保規劃過程和規劃執行的可持續性，其中包括監測、評估以及規劃和項目進展的報告機制。

以上所列模塊13、14屬于第四階段，即實施階段。

從聯合國人居署發布的工具包文件來看，第一階段和第二階段中涵蓋的模塊和活動非常詳盡充分，而第三和第四階段中的模塊內容有待進一步補充。

工具包提供了哪些工具？

前文所列框圖中，大家應該注意到，第一和第二階段各模塊涵蓋活動中，出現了“工具”（Tool）的字眼。對，工具包中提供了許多工具，這些工具都是在各模塊之下的每項活動描述中以數字格式提供。

城市規劃工具包中提供的工具。

,40類工具如下所列： 

此外，工具包中還附上聯合國人居署的26個規劃項目案例鏈接，以供參考。

人居署發布的“城市規劃工具包”頗具意義，其最大價值莫過于：① 分階段分模塊重申城市規劃的邏輯，遵循這樣的規劃流程，以確保任何城市規劃都合乎邏輯；② 分階段分模塊分活動，納入公眾參與的途徑和方式，為保證參與式城市規劃的逐步實現提供了保障。

根據工具包文件最后的提示，聯合國人居署計劃發行包含中文在內的多語種工具包文件，正向全球招募譯者。另一方面，在工具包文件涉及第三和第四階段的模塊和活動說明中，筆者發現存在若干段落描述不當和少許詞匯錯誤，正好對應了工具包中所提示的：尚待補充和提升。本文權且拋磚引玉，期待不久之后，大家就可以閱讀到中文版本的完整準確的工具包全文。