創新是新時代經濟社會發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。以科技創新型企業為活躍主體的創新產業的發展水平，決定著各國搶占創新發展高地的先機。為加強對創新型企業，特別是中小企業創新的支持，以美國為代表的發達國家已建立了較為完善的財政支持體系，科技研發財政補貼、創新創業稅收優惠、產業引導基金、小企業低息貸款等政策工具在高新技術研發和轉移轉化、企業成長發展的各階段發揮了積極作用。

一、科技研發財政投入

1. 美國財政持續投向科技研發

美國政府長期堅持以財政投入支持小企業技術創新活動，小企業技術創新研究計劃（SBIR）和小企業技術轉移計劃（STTR）是其代表性資助計劃。

SBIR旨在鼓勵美國小企業參與具有商業化潛力的聯邦研發工作，并對具備高度競爭力的小企業的研發工作進行資助。自1983年啟動以來，經多次授權，國會已將該計劃執行有效期延長至2017財年。根據計劃最新要求，參與計劃的國防部、能源部、衛生部、國家航空航天局、國土安全部、國家科學基金會等11個聯邦機構應分別將外撥年度預算的3.2%（1983財年時僅為0.2%）用于支持SBIR。STTR旨在支持非營利性研究機構與小企業開展合作研發。根據計劃要求，聯邦政府中研發投入超過10億美元的部門需將年度預算的0.3%（1994財年時僅為0.15%）用于支持STTR。

2000至2015年間，SBIR和STTR分別獲得318.7億和33.3億美元資金支持，累計資助9.8萬個項目，其中，2015財年，SBIR和STTR分別獲得22.5億和2.96億美元支持，分別資助了4334和725個項目。

經濟合作與發展組織（OECD）統計結果顯示，2015年美國研究與開發（R&D）投入總量為4628億美元。根據美國國家科學基金（NSF）的公開數據，美國聯邦政府層面2015年的R&D支出達到1323億美元，相關研發項目的管理部門或機構覆蓋了SBIR和STTR的主要參與單位。

顯然，SBIR和STTR將因美國聯邦政府持續增長的研發支出以及不斷提高的預留經費比例受益，繼而使財政支持紅利惠及更多小企業。SBIR和STTR歷經多屆政府更替而獲得多次增額延期，也從側面印證了它們在支持小企業科技成果轉化和創新能力提升方面的顯著作用。

2. 中國的科技研發財政投入穩步提高

近十年間，我國R&D經費投入呈現快速上漲的態勢（見圖1）。2013年，我國R&D投入總量首次超過歐盟，僅次于美國，居全球第二。2015年，我國R&D投入強度（與國內生產總值之比）達到2.06%，世界排名上升至第17位。2016年，我國R&D投入經費進一步提高到13015.6億元（投入強度提高至2.11%）。其中，中央財政科學技術支出3269.3億元，增長8.5%；地方財政科學技術支出4491.4億元，增長12.5%。國家統計局最新發布的數據顯示，2017年我國R&D經費投入總量為17500億元，比上年增長11.6%。R&D經費投入強度為2.12%，較上年提高0.01個百分點。

科技計劃（專項、基金等）是我國政府支持科技創新活動的重要方式。為解決科技計劃（專項、基金等）重復、分散、封閉、低效等問題，我國于2014年啟動了中央財政科技計劃改革，將中央各部門管理的近百項科技計劃（專項、基金等）整合形成五類科技計劃（專項、基金等），即國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項（基金）以及基地和人才專項。改革后的科技計劃體系特別強調圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈完善資金鏈，除了通過國家科技重大專項和國家重點研發計劃等引導和支持企業參與公共科技研發活動外，技術創新引導專項（基金）將專門通過風險補償、后補助、創投引導等方式發揮財政資金的杠桿作用，運用市場機制引導和支持技術創新活動，促進科技成果轉移轉化和資本化、產業化。

美國聯邦政府的科技研發經費目前仍分布于多個聯邦機構和部門的預算中，SBIR和STTR的實施權也相應分配到各職能部門。我國中央財政科技計劃的改革則強調“打破條塊分割，統籌科技資源”，科研項目管理職能將從部分政府部門剝離，部門利益格局將發生明顯調整。如何繼續推動部門有效協同，加強科技與經濟在規劃、政策等方面的相互銜接，主動有效地服務于我國創新型經濟的建設，成為改革的重點和難點。

二、中美產業引導基金

1. 美國產業引導基金重在信用擔保

政府產業引導基金是歐美發達國家通過政策引導和杠桿效應吸引各類資本支持企業融資，促進創新產業發展的重要方式。在美國，政府產業引導基金通常以信用擔保型融資機制運行，其發展過程可追溯到1958年在《中小企業投資法》頒布基礎上提出的“小企業投資公司計劃”(SBIC)。美國小企業管理局（SBA）負責管理和監督該計劃。SBA負責為符合條件的小企業投資公司提供一定比例的直接融資和（或）提供融資擔保，隨后由小企業投資公司作為主體進行市場化融資，并按照SBA規定的投資方向運營基金。

這種模式的主要特征是，政府參與產業引導基金的主要方式是信用擔保，而不是直接注資參股。即使在個別情況下政府會直接出資，由此支出的財政資金、政府擔保貸款等資金占比也較小，且主要是針對具體項目發行政府擔保債券。最近50多年里，該計劃共為各大相關產業中近10萬家企業投入400多億美元資金。2015財年，由SBIC向中小企業提供的融資實現了連續6年增長，約62.86億美元投向了1210個小企業。

美國的產業引導基金雖然本身規模不大，但是通過政府引導和杠桿效應撬動相關產業投資基金在電子信息科技、生物醫藥與科技醫療服務和新興消費服務等戰略新興產業持續注入資本，對拓寬中小企業融資渠道，提升相關產業核心競爭力起到了至關重要的作用。

2. 中國產業引導基金發展迅猛

自2002年成立中關村創業投資引導資金以來，我國政府引導基金的規模呈現飛速發展態勢。根據賽迪數據，2016年底政府引導基金目標募集資金已達3.6萬億元。我國政府引導基金包括創業投資引導基金、產業投資引導基金以及天使投資引導基金三類，對標美國產業引導基金，我國產業投資引導基金的目標定位與其最為接近。

“十二五”以來，中央政府先后設立國家科技成果轉化引導基金、國家集成電路產業投資基金等產業投資引導基金以支持新興、重點、戰略性產業的發展，重慶市、山東省等地方政府也跟進設立產業投資引導基金支持區域優勢產業的發展，清潔技術、生物技術/醫療健康成為產業投資引導基金投資的主要方向。

我國的國家科技成果轉化引導基金下的創業投資子基金，也引入了美國SBA的信用擔保模式，創投子基金通過對發放成果轉化貸款的金融機構給予一定的風險補償，引導社會資本加大對技術轉移早期項目和科技型中小微企業的投融資支持。

相較而言，美國產業引導基金的募資、設立、管理、收益分配、到期退出等均按市場化原則操作。由于地方政府財權和事權的不匹配，我國政府引導基金多具備地方投融資工具屬性，其管理和運行受制于政府事權界定不到位之弊，常存在運作方式行政化、風險責任錯配、監管機制不完善等突出問題，健全基金管理的市場化機制成為化解風險隱患的首要問題。

三、中美創新型企業稅收支持政策

1. 美國激勵創新的稅收手段十分豐富

美國創新研發的稅收優惠政策兼具普惠性與靈活性，不僅能有效激勵企業創新，還可以補償企業研發支出對全社會收益帶來的溢出效應。

一是研發費用相關的稅收優惠政策。首先，研發費用可在發生年度一次性扣除，或者在至少60個月的攤銷期限中分期攤銷。其次，研發支出可進行稅收抵免，可抵免的支出不僅包括企業內部研發活動，還包括委托外部機構進行的研發活動，抵免額為超過稅法規定的“基數”并符合條件的研發費用的20%。2000至2010年間，美國政府對企業每年計入抵免范圍的研發投入的平均補償率為5.3%。

二是專利轉讓的稅收優惠政策。一方面，購買知識產權可以分期折舊，即購買專利和版權等知識產權后，可以視作固定資產在15年的期限內分期折舊。另一方面，專利轉讓所得收入可以享受長期資產收益所得稅優惠，此項政策旨在利用低稅率鼓勵知識產權交易。

三是鼓勵風險投資的稅收優惠政策。風險投資總額的60%可以免交所得稅；風投稅率實行20%的較低稅率，以充分利用風險投資的杠桿效應，促進風險投資行業發展，推動企業技術創新活動。

四是積極推動做實針對小企業的創新稅收優惠政策。鑒于初創企業在早期收入較少，很難真正享受到普通抵免的優惠，通過推動建立稅收抵免在線交易系統，初創企業可以將符合條件的稅收抵免額出售獲得現金收益，而經營狀況好的企業也可以獲得稅收抵免優惠。

2. 中國創新稅收支持政策非常全面

目前，我國的科技創新稅收政策較為完備，減免力度較大。主要包括以下幾個方面：

一是高科技企業的優惠稅率。國家重點扶持的高新技術企業減按15%的稅率征收企業所得稅（法定稅率為25%）；高新技術企業發生的職工教育經費支出，不超過工資薪金總額8%的部分，準予在計算企業所得稅應納稅所得額時扣除；超過部分，準予在以后納稅年度結轉扣除。

二是研發費用加計扣除政策。企業開展研發活動中實際發生的研發費用，未形成無形資產計入當期損益的，在按規定據實扣除的基礎上，按照本年度實際發生額的50%，從本年度應納稅所得額中扣除；形成無形資產的，按照無形資產成本的150%在稅前攤銷。

三是研發用固定資產稅收優惠政策。企業購進用于研發的固定資產加速折舊或一次性扣除；重大技術裝備進口免征增值稅。

四是科技成果轉化稅收優惠。納稅人提供技術轉讓、技術開發和與之相關的技術咨詢、技術服務免征增值稅；技術轉讓所得減免企業所得稅；科研機構、高等學校股權獎勵暫不繳納個人所得稅；中小高新技術企業個人股東分期繳納個人所得稅。

3. 美國稅改將提振企業投資意愿，提高創新研發支出

2017年12月美國總統特朗普簽署的《2017年減稅與就業法案》，將企業所得稅率從35%降至21%，并規定企業只需為其在美國獲得的收益繳納企業稅，對企業在1986年12月至2017年12月期間海外積累的現金和流動資產僅征稅15.5%。美國國會預算辦公室（CBO）測算的2012年美國企業有效稅率僅為18.6%左右，本次稅改將進一步降低美國企業稅收負擔，提振企業盈利與投資意愿，進一步提高美國企業創新研發投入，最終提高美國勞動生產率、推動美國經濟增長。

四、對我國的啟示

科技研發財政投入方面，我國應堅持需求導向和成果導向的創新資源配置策略，促進科技與經濟深度融合。豐富部門間對話交流機制的靈活性和多樣性，加強科技管理、科研工作與產業行業政策、規劃、標準等的銜接；繼續加大對企業技術創新和科技成果轉化的支持力度，加強科技成果轉移轉化政策的落地指導，適時開展政策落實情況和效果的評估。

產業引導基金方面，我國產業引導基金的發展應進一步強化基金運營的市場化原則。政府應明確事權范圍，以政策目標設定、行政法制監督等為己任，避免干擾子基金日常運營；完善監管體系，建立基金的績效評價機制，健全信息披露制度；建立風險分擔機制，合理分配政府與社會資本的風險責任，做到風險共擔。

稅收激勵方面，我國應推出促進企業創新發展的結構性減稅政策，應對美國大規模減稅。我國目前企業所得稅率是25%，高科技企業享有15%的低稅率，結合征收率的因素，企業實際所得稅率應該介于15%-20%之間。美國大規模減稅后企業實際稅率或將到達這個區間的底部，我國低稅率優勢逐漸喪失。考慮到我國整體增速乏力的財政形勢以及營改增等減稅政策已經推出，下一步有針對性的促進企業創新發展的結構性減稅應是上佳之選。

（本文原刊于《中國金融》2017年第24期，原題：“中美支持創新型產業政策比較”。初刊時有刪節，這里是全文，并由作者結合新的動態略加改寫。經授權刊用。）