集權分權自古以來就是一個任何時代都不得不面對的社會命題，或者說集權分權選擇本身就是一種組織結構，一種國家治理模式?！堆氲仃P系：寓活力于秩序》一書作者、中國人民大學財政金融學院呂冰洋教授選擇了“央地關系”這樣一個歷史性大題目，對集權分權問題進行深入闡釋論證。這其中展現(xiàn)的不僅是財政制度安排，更是治國方略設計。

《央地關系：寓活力于秩序》，呂冰洋 著，商務印書館2022年版

郡縣治，天下安?？たh制作為在中國有著悠久歷史的國家治理制度安排，勾勒出中國央地關系的基本架構與演變邏輯。中國不同歷史時期出現(xiàn)過不同類型的失衡的央地關系：一種是弱干強枝，政權易于傾覆，如漢末和晚唐時期，強藩割據(jù)金甌碎，西風殘照；另一種是強干弱枝，中央政府從地方收走大部分權力，地方經(jīng)濟衰微，如宋代和明代那樣，一旦漁陽鼙鼓動地來，山河破碎。這兩種失衡的央地關系，無疑歸于同一種結果——朝代更迭，一股新的政治力量登上政治舞臺，在國家強大政權推動下社會經(jīng)濟制度出現(xiàn)一些超越前代的變革。這充分體現(xiàn)出央地關系在政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展中所起的作用，更體現(xiàn)出央地關系均衡性的重要性及其制度威力。

活力與秩序，正是驅動國家治理與制度變革的兩股力量。兩者需要平衡，維護平衡是大學問。從制度層面來看，秩序代表規(guī)則明確、公正公平，活力代表變革的積極性與資源配置的靈活性，也可以說，央地關系的平衡，其實就是把握變革與穩(wěn)定的微妙關系，也即要求活力與秩序，在一定歷史階段保持適應當時社會狀況的平衡性，這才是最佳的尺度。

1980-1993年間的分灶吃飯，活力大增而秩序失衡。1994年以后的分稅制逐漸挽回這一局面，將活力與秩序的關系拉到一個相對平衡的狀態(tài)。時至今日，市場活力不斷得以發(fā)揮，追求秩序必然成為重中之重。追求秩序的目的在于國家控制和抵御各種風險，當然也包括可能由市場不完善、不均衡而帶來的市場失靈風險。國家治理必須追求秩序，當下對公平的特別關照其實也是追求秩序的一個縮影。

政府間財政權力分配是影響央地關系的重要因素。事權、稅權、轉移支付是政府間財政關系的三大支柱，央地關系是政府間財政權力分配的函數(shù)，這也是為何容易產生央地之間乃至同級政府之間矛盾沖突的根源。再以分稅制為例，分稅制被認為平衡了集權與分權的矛盾，能夠發(fā)揮中央與地方兩個積極性，可謂實現(xiàn)了集權與分權的一定程度的平衡性。目前推行的統(tǒng)一大市場建設和省級以下財政體制改革，具有國家治理創(chuàng)新的豐富政策內涵，強調在發(fā)揮市場機制作用提高市場效率的同時，通過事權與支出責任的匹配與調整形成更為積極有效的地方財政管理體制。

中國經(jīng)濟增長之謎，作者采用兩種理論或制度進行詮釋：一是財政激勵制，二是目標動員制。筆者并不否認這一觀點，但是還應觀察到，中國經(jīng)濟增長的最大助推器，是市場經(jīng)濟的強大的激勵性與驅動力；其次才是國家治理的制度安排，包括分稅制、收入分配制度等制度安排顯示出來的公共政策與秩序的激勵性；而目標動員制自古以來應歸之于中國的創(chuàng)造，以集權和自上而下分級管理形成的權力結構是世界上少有的能維持幾千年之久的制度安排，其中嚴密的行政制度、官員升遷制度就是制度內核與精華，這正體現(xiàn)了中國千百年來集權制度的特色與優(yōu)勢。

在國家能力闡釋方面，筆者特別欣賞呂冰洋教授的一個辯證觀點：市場力量越是被充分動員起來，就越是需要政府有良好的組織以維持社會的穩(wěn)定與市場的運轉。市場自然發(fā)展會出現(xiàn)野蠻生長，如果沒有政府對市場的強有力制度約束，就不能糾正市場逐利的功利性扭曲，這其中蘊含著發(fā)揮市場活力與維護秩序的辯證統(tǒng)一性。

經(jīng)過四十多年的改革開放和現(xiàn)代化建設，中國需要在進一步的發(fā)展和改革中創(chuàng)新治理國家的體制機制，以有效地治理國家。2002年黨的十六大形成了“黨領導人民治理國家”的認識，正式確認了國家治理的理念。2012年，黨的十八大進一步提出“要更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，保證黨領導人民有效治理國家”。2019年，黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善中國特色社會主義法治體系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。近年來，黨中央已經(jīng)明確把黨的執(zhí)政能力歸結和聚焦于國家治理能力，民主集中制的決策機制更加體現(xiàn)出中國共產黨“以人民為中心”的執(zhí)政理念與治國方略。

顧炎武在《郡縣論》中提出的“寓封建于郡縣”方案，是一個挽救封建敗局的建設性方案，其整體改革思路是：縣級實行封建制，縣以上實行郡縣制。他首先詳細剖析了郡縣制存在的問題，地方政府行為扭曲、政府機構膨脹沖擊了國家治理體系的整體效果，基于此提出了“縣域自治”“簡化縣級以上政府”等一系列施政策略，這在一定程度上提升了縣級政府的地位，增加了地方自治的權利，基層政府的分權程度增加，降低了委托-代理成本與信息不對稱風險，也將國家治理的集權程度大大降低，增強了基層政府管理的激勵性與靈活性。

基于顧炎武的方案思想，結合當前國情狀況以及數(shù)字時代信息透明度的增強，呂冰洋教授提出了“寓分權于集權”的國家治理框架，這是新時期改善央地關系困境的一種變革觀點，其主要主張是建構強縣強中央的啞鈴式權力結構，使省級政府成為舒緩央地矛盾的緩沖器，這在一定程度上不僅能夠保證中央穩(wěn)定大局，還能發(fā)揮地方積極性、靈活性，提高政府的整體運行效率，強化審計監(jiān)察權，形成較為穩(wěn)定的政局結構與治理模式。

這一“寓分權于集權”的方案設計，既是對集權制適合于中國國情的首肯，又是對分權制促進社會良性互動的一種支持。阿西莫格魯和羅賓遜著的《國家為什么會失敗》一書中，作者認為包容性政治制度要同時兼顧集權與多元化兩點?！霸⒎謾嘤诩瘷唷笨梢约骖欉@兩點要求，所以說現(xiàn)代國家治理的演進邏輯是集權與分權不能偏廢，集權與分權融合一體，既不否定分權，也不抬高分權，同時既不弘揚集權，也不貶低集權，秉承辯證思維，對集權分權形成客觀認知，融合發(fā)揮其同生共融作用，在集權與分權的眾說紛紜中找到一個暫且穩(wěn)定的均衡點，即弘揚“寓活力于秩序”。

讀完本書，忽然想起讀過的呂冰洋教授的另一篇文章——《中國特色財政積極體制——基于統(tǒng)一市場的視角》，此文可與本書相伴共讀，內容和觀點如出一轍，相互映證。此文有一段堪稱經(jīng)典的觀點：中國財政體制的演變，本質上是中央政府為正確處理建設統(tǒng)一市場和調動地方積極性的這一對矛盾而不斷做出調整，中央政府既通過財權和事權的“賦權”來調動地方積極性，也通過財權和事權的“控權”來抑制地方積極性發(fā)揮所產生的不利影響。

這段結論性的評議之語，其實隱含著一個想表達而未道破的觀點：中央既想放權于地方，發(fā)揮地方積極性創(chuàng)造市場活力，而又想實施一定程度的集權控制，防止由于太過放權而導致一系列分權弊端的產生和蔓延。這一矛盾的治理困境和糾結的治理行為抉擇，揭示出國家治理的艱難性、治理哲學的深邃性和治理行為的微妙性，唯有從集權與分權的融合中尋求平衡與效率，才可能是從治理困局中突圍的一種出路。

本書語言犀利，史料豐富，旁征博引，富蘊文學色彩，僅前言就一連用了十個假如，假如回到公元前221年的秦朝、公元1644年的清初，1949年的新中國成立，1980年的改革開放，1994年的社會主義市場經(jīng)濟體制建立……把我們拉回歷史的深處，讓我們作為旁觀者和參與者翻開歷史畫卷，沉浸于央地間制度架構，陷入國家治理邏輯的深度思考。我們關注的一個核心問題是，歷史是人民創(chuàng)造的，只有充分發(fā)揮人民的積極性，以人民為中心，構建適于實現(xiàn)“為人民服務”目標的治理理念、治理體系、治理模式才是集權與分權關系定位的關鍵。本書還有一個特色，對國家治理的演進規(guī)律與邏輯結論多采用命題形式以黑體標注，規(guī)律頻現(xiàn)，提綱挈領，讓讀者一目了然，如入深山而獲至寶，有一種醍醐灌頂?shù)母杏X。

（作者蔡昌為中央財經(jīng)大學財政稅務學院教授，北京大數(shù)據(jù)協(xié)會財稅大數(shù)據(jù)專委會會長，中央財經(jīng)大學稅收籌劃與法律研究中心主任，著有《中國稅史》《稅收與公司財務》《稅收籌劃論》《稅收信用論》等。）