【寫在前面】

北京時間1月6日20時許，隸屬伊朗光輝海運有限公司的巴拿馬籍油船“桑吉”號與香港籍貨船“長峰水晶”輪在長江口以東約160海里處相撞，導致“桑吉”號起火。事故發生時， “桑吉”號裝載11.13萬噸凝析油與千余噸船用燃油。交通部動用大量資源進行應急救援，但由于凝析油的持續揮發性與易燃易爆性，救援相對困難。持續燃燒8天后，“桑吉”號于1月14日突然發生爆炸，劇烈燃燒后于當日16時45分沉沒，”桑吉”號上船員全部遇難。“桑吉”號沉沒之后，其泄漏的油品依然漂浮在海面，根據交通部截至1月22日的消息，現場累計出動海事執法船、專業救助船、海警船、清污船等共計71艘次開展清污工作，累計清污面積107.2平方海里。

“桑吉”號的相撞與沉沒是一例非常明顯的由航運造成的事故，亦是世界航運史上首例油船載運“凝析油”被撞失火的事故，為中國的海上溢油應急能力敲響了警鐘。

2017年，中國首次超越美國成為全球最大的原油進口國。中國海關總署數據顯示，2017年全年中國原油進口量為4.2億噸，同比增長10.1%。中國原油進口很大一部分要靠海上船舶運輸，大型油輪繁忙穿梭于各大港口。假設航運技術（船舶構造、導航技術、管理理念、法律法規等）在近些年來沒有大的變化，那么航運給中國帶來的溢油應急的風險注定在逐漸加大。

中國的海上船舶溢油事故應急處理體系與龐大的進口量是否匹配？一旦事故發生，依靠什么樣的機制進行應急、誰來應急？國際溢油應急行業提供了哪些有益經驗、中國在應急指揮體系上還有哪些尚待彌補的空缺？2010年，美國墨西哥灣“深水地平線”石油鉆井平臺發生爆炸及災難性的溢油事故，若遇到類似事故，中國能否從容應對？

上述問題，離我們并不遙遠。在此，澎湃新聞（www.kxwhcb.com）特邀曾在全球最大的由石油業界成立的應急單位“溢油應急有限公司”(Oil Spill Response Limited,OSRL)擔任溢油應急專家的張兆譞為我們撰文介紹國際溢油應急行業的發展史、中國溢油應急的基本狀況，并對比國際上一些最佳實踐提出部分值得進一步提升的建議。在OSRL履職期間，作者參與過大量溢油應急項目，包括為突發溢油事件現場應急制定解決方案、 為國際石油公司、國家石油公司以及政府提供應急培訓等等，積累了大量咨詢、培訓以及現場處置經驗。目前，作者在新加坡創立SRM Advisory咨詢培訓公司，專門面向中國國內提供溢油應急與事故管理方面的咨詢與培訓。

上一章中，作者分析了中國的溢油應急能力的完備性與現存問題。溢油應急行業“養兵千日，用兵一時”的特點決定了其本身并不是一個盈利性行業。在本章中，作者從個人經歷出發，著重強調了編寫實用可行的溢油應急預案、應急資源有機整合、應急基地與設備庫的運營及應急人員專業化培訓的重要性。

1.需要進一步提高應急預案的實用性

在過去參與的溢油應急工作中，筆者接觸過大量的國內外政府與企業的應急預案。國內外的應急預案，要求上有一定的差別。

從預案的實用性來講，國內部分預案與埃克森美孚、殼牌這樣國際大型能源公司的相對成熟的應急預案比，還有一定差距。這致使很多國際大型能源公司在中國作業時，常常要準備兩份應急預案：一份為了滿足中國政府法律法規要求，一份要滿足其母公司的苛刻要求。其實，編寫一部溢油應急預案的過程（ Contingency Planning ），就是溢油應急規劃的主體，也是一個機構或單位了解與完善自己溢油應急能力的過程，其過程的意義大于結果。而中國某些應急預案的編寫為了應付法律法規要求，形式大于過程，而把其中不斷了解完善應急能力的重要過程淡化了，同時預案本身也就一定程度喪失了實用性，成為了紙上談兵。

那么如何編寫一部實用可行的溢油應急預案呢？在國際石油工業環境保護協會(IPIECA)與國際石油與天然氣生產協會（IOGP）在聯合工業項目(Joint Industry Project - JIP)的行業最佳實踐《海上溢油應急規劃最佳實踐》（Contingency Planning for Oil Spills on Water）中有相對清楚的闡述。其涉及確定預案范圍、了解法律法規框架、與利益相關者溝通、溢油應急風險分析與情景構建、溢油應急戰略選擇、分級確定溢油應急能力、準備相關資料、編寫溢油應急預案、預案實施（培訓與演習）以及不斷審閱與更新預案等一個完整的過程。只有通過這些步驟形成的溢油應急預案才在真正應急的時候具有良好的指導性與實用性，也才能夠更有效的提高整個應急團隊的應急效率。同時，溢油應急計劃應包含一系列的核心要素，以保證在應急的初期能夠為應急管理團隊提供全面而有效的信息，這一部分在JIP的最佳實踐中也有闡述。

2.應急資源需要按區域進行有機整合

如上文提到的，在大連溢油事故發生之后，中央政府、中央企業以及地方力量從不同層面建立了大量的溢油應急設備庫。在應對海上重大溢油應急的時候，常常需要同時動用這些來自不同機構與單位的應急資源。因而按區域將應急資源進行有機整合就顯得尤為重要。

在按區域整合配備資源時，要注意以下幾點問題：1） 應急資源不只是設備庫和船只，廣義的資源包括應急使用的設備、人員以及對應的后勤支持。如果缺乏操作人員與后勤支持，就無法發揮設備的作用。2）大型溢油應急一定會動用中央政府、石油企業、地方力量乃至私人承包商、志愿者等資源，而這些資源，必須是一個互補性的有機結合，而不是完全進行數量上的疊加。

舉個例子，一個石油企業會根據自己的風險配備相匹配的應急資源（例如應急船、圍油欄與收油器），而此地的中央政府資源和地方資源，最好是跟這個企業的應急資源有互補性（例如飛機和消油劑），這樣才能夠保證所有資源整合成一個綜合的應急實力。3）所有應急資源都應該有良好的維護和運營，以保證應急時這些資源是可用的（關于這點，在展開下一個問題時會追加說明）。4）必須在事故發生之前就建立這些資源的調動機制，確認資源調動流程，以保證實際應急時資源的調動速度。

在應急資源的分配布局上， IPIECA和IOGP在聯合工業項目中推出的《分級準備與響應的行業最佳實踐》（Tiered Preparedness and Response）中給出了一個石油天然氣行業最新提出的方法論：

分級防備與響應原理，圖片來自JIP行業最佳實踐

在上圖中，IPIECA列出了國際溢油應急行業應對溢油應急所有的方法（順時針）：

?溢油源的控制（Source Control）

?偵查、模擬、可視化（Surveillance, Monitoring and Visualization）

?海面消油劑的噴灑（Offshore Surface Dispersant）

?海下消油劑的噴灑（Offshore Subsea Dispersant）

?現場焚燒（In-situ Controlled Burning）

?海面圍控與回收（At-sea Containment and Recovery）

?敏感地區的保護（Protection of Sensitive resources）

?海岸線與內陸的偵查評估（Shoreline and Inland Assessment - SCAT）

?海岸線的清理 （Shoreline Clean-up）

?內陸溢油應急（Inland Response）

?受油污染野生動物的救治（Oiled Wildlife Response）

?溢油垃圾的管理（Waste Management）

?利益相關者的溝通（Stakeholder Engagement and Communication）

?經濟損失評估與賠償（Economic Assessment and Compensation）

?自然生態影響與評估（Environmental Impact Assessment）

在列出了這15個處置應對溢油事故的方法后，IPIECA進一步提出對于每一種應急處置的方法，都要有對應的應急資源準備（應急資源包括人員、設備和后勤支持）以實現這些方法。圖中由內而外的三種顏色代表了每一種處置方法的一級/二級/三級應急資源分部。其中，一級資源代表現場儲存的應急資源（現場資源）；二級資源代表了臨近區域或國內的應急資源（臨近資源）；三級資源代表了可以跨國調用或借助的國際應急資源（國際資源）。

這些應急處置方法的三個級別的應急資源加在一起應該對應該政府或者企業面臨的溢油應急風險。同時，圓圈中心的IMS指的是事故指揮系統（Incident Management System），這就代表了這些資源應該在一個統一的應急指揮系統下協作應急。在這就是石油天然氣行業最新推出的“分級防備與響應原理”。

了解這個原理之后，我們反觀交通部提出的《國家重大海上溢油應急規劃（2015-2020年）》中對于應急設備的要求，主要側重的是海上溢油清除（對應上圖中海面圍控與回收）、岸線溢油清除（對應上圖中海岸線的清理）以及溢油應急回收物的陸上接收處置（對應上圖中溢油垃圾的管理）三部分。一些非常規的應急方法，例如海底井噴的控制與封堵、海上與海下消油劑的噴灑、受污染野生動物的救助等還沒有被正式提及。尤其是在海下井噴這樣的大型溢油事故發生的時候，井口的控制封堵、海下溢油的回收、海上溢油的焚燒、以及海上海下消油劑的噴灑這樣的技術是非常關鍵的，這些技術有時甚至比傳統的海上溢油的圍控與回收（圍油欄和收油器）更加重要，所以中國在這一方面的資源配備上，還需要進一步深化，否則很難應對海下井噴這樣的大型溢油事故。

3.應急基地與設備庫的運營模式需要探索

上文在解釋《國家重大海上溢油應急規劃（2015-2020年）》中提到過很多建立溢油應急設備庫的內容。但是一個設備庫要形成有效的應急能力，并不是買一堆設備儲存在倉庫里那么簡單。為了保證溢油事故發生時能夠順利使用這些設備進行應急作業，一個設備庫應該配備對應的操作與維護人員，建立完善的設備維護計劃并提供設備調用的物流支持。這就意味著設備庫的維護與運營需要投入相應的人力與資金。而溢油應急行業“養兵千日，用兵一時”的特點決定了其本身并不是一個盈利性行業。因而應急基地與設備庫的運營模式，向來是溢油應急行業需要解決的大問題。

目前的中國，政府設備庫（以交通部下屬各海事局的設備庫為主）的維護與運營經費依賴于政府的財政預算，而中央企業（以三桶油為代表的石油企業）的設備庫有些靠企業預算支持，有些兼具一定盈利能力。而地方乃至私營的設備庫，在沒有預算支持的情況下，很可能面臨缺乏維護與運營的危險。因此，雖然中國建設了大量的設備庫，并不代表這些設備庫都處于可用狀態。

筆者的前雇主“溢油應急有限公司”（Oil Spill Response Limited - OSRL）是行業界成立的世界最大溢油應急三級公司。該公司成立于1985年，其成立后的30多年里為整個石油行業處理過400多次溢油。它的運營方式就是值得國內借鑒的。

由于溢油應急是針對突發性事件，單個石油公司獨立運營一個大型溢油應急單位從財政上是非常不劃算的，從而導致石油行業的各大巨頭聯合成立了OSRL,并每年根據預算，由各大會員提供會員費以支撐OSRL的運營，同時OSRL以其強大的綜合實力在全球范圍內為這些公司提供溢油應急支持（人員、設備、后勤）以及溢油防備（包括咨詢與培訓）方面的服務。

截至目前，OSRL擁有埃克森美孚、殼牌、雪弗龍、康菲、英國石油、埃尼、中海油等大型股東會員40余個，其他協議會員100多個，其會員范圍涵蓋了世界70%以上的大型油企，并以這些石油巨頭的會員費為支撐建立了英國南安普頓、亞洲新加坡、中東巴林、美國羅德岱堡四大應急基地以及多個設備庫。擁有覆蓋全球的大量專業應急隊員、溢油應急設備、以及后勤支持。其應急力量除了大量傳統溢油應急設備（各種圍油欄與收油器以及吸附材料）以外，還包括海下井噴的井控封堵系統、5000立方米的消油劑儲存以及專門用于溢油設備運輸與消油劑噴灑的一架C-130大力神運輸機和一架波音727。這樣多的應急資源，如果沒有一個良好的會員機制，單憑一家石油公司是無法維護與運營的。

OSRL新加坡基地C-130大力神運輸機裝載消油劑過程，本文作者供圖

4.需要進一步規范化專業應急人員的培訓

由于溢油應急行業的高度專業化，中國必須培養相應的溢油應急專業人員，才能保證事故發生時應急作業的快速有效。大型溢油應急時責任分工非常重要，需要對應的管理人員、指揮人員與作業人員在不同的崗位工作，因此每個層級與職位的培養都有不同的要求。中國在培訓溢油應急人員時，須注意培訓的層次性、系統性、專業性和規范性。

層次性，代表不同層級的應急人員，應該有適合其崗位的不同培訓。就溢油應急培訓而言，筆者已經提到過國際海事組織（IMO）在《1990年國際油污防備、反應和合作公約》（OPRC90）中對于應急三個層面的人員隊伍的劃分：行政支持與管理人員、應急指揮人員與現場監督、現場作業人員。上一章已經提過這三部分應急人員應該對應的培訓內容，不再贅述。

系統性，代表了應急人員應該有系統而全面的應急知識。舉個例子，應急指揮人員，除了溢油應急培訓，還應該有應急指揮培訓、媒體應對培訓、安全管理培訓等。現場作業人員，除了溢油應急實操培訓，還應該有作業安全培訓、勞保用品使用培訓、化學品應對培訓等，以保證其在所在職位能夠安全有效地完成分配的任務。

專業性，代表了應急人員應該接受針對其職能的專業化培訓。除了國際海事組織指定的OPRC一級、二級與三級溢油應急培訓之外，國際上還有很多與溢油應急相關的專業培訓在國內還沒有普及，常見的有溢油漂移軟件使用培訓、海岸線偵查清理技巧（Shoreline Clean-up Assessment Technique - SCAT）培訓、空中偵查（Aerial Surveillance）培訓、極地與冰上溢油應急培訓、內陸溢油應急培訓等等。

規范性，這需要國家將政府與企業所需要的培訓進一步規范。例如，是否需要國際海事組織認證的溢油應急培訓？培訓內容應該符合哪些大綱？每一地區的政府或企業需要培養一個擁有什么資質的應急團隊？哪些應急崗位需要實操培訓哪些需要理論培訓？這類培訓每過幾年應該復培一次？等等。只有規范化了這些內容，我們才能保證中國能夠通過一個時期組建一個質量過硬的溢油應急團隊。

OSRL新加坡基地大型章魚式收油器布放演習，本文作者供圖

5.需要建立完善的應急指揮體系

應急指揮體系是一個比較復雜課題。這個課題高于溢油應急本身，直接面對的是中國的綜合應急能力。遺憾的是，中國在應急指揮體系方面，還有很多空缺需要彌補。

至今為止，全國還沒有一個統一的應急系統能夠提供一個機制或者方法論來指導各地方以及企業的應急。而“國家重大海上溢油應急處置部際聯席會議制度”，一是還未成熟，二是不能解決溢油以外其他的重大事故應急。2015年8.12天津濱海新區爆炸（又稱塘沽大爆炸）的悲劇，也暴露了缺乏良好的應急體系所帶來的一些問題。

為了引導大家的思考，下文舉一個美國建立國家事故管理系統（NIMS - National Incident Management System）的例子，幫助大家建立國家級應急系統的初步理解。

早于1970年美國加州發生了歷史上第二大森林火災，持續時間13天，波及2000多平方公里，16人身亡，燒毀大量房屋，數萬人無家可歸，在加州造成很大的生命財產損失。當時的應急涉及多個消防和林業部門，由于沒有統一的應急系統協調這些應急單位，造成應急非常混亂，暴露了很多大型應急常出現的問題。事后，南加州7家單位聯合組成南加州重大緊急事故火災搶救資源體系（FIRESCOPE），并由這個組織發展出了多組織協調系統（MACS）和事故指揮系統（ICS）以方便多家單位的聯合應急。

然而，除了森林大火之外，美國還常出現溢油事故、恐怖襲擊、颶風過境等大型事故。1989年Exxon Valdez號油輪在阿拉斯加威廉王子灣擱淺后，美國政府發現溢油應急會遇到和1970年加州大火相似的問題。2001年，驚動全球的“9·11”恐怖襲擊事件發生了，致使美國政府于2002年組建了國土安全部（DHS）以保證美國國家和人民的安全，并在2003年將聯邦應急管理局（FEMA）納入其直屬單位專門負責應急。2004年，國土安全部成立了美國國家事故管理系統（NIMS），其本質就是從資源管理、指揮與協調、通訊與信息管理三大方面指導聯邦政府、州政府以及大型企業如何在災難發生時進行應急指揮。之前消防部門發展出的多組織協調系統（MACS）和事故指揮系統（ICS）也就成為了國家事故管理系統的核心內容之一。

正因為有了這些工作的基礎，才能保證在2010年墨西哥灣Deepwater Horizon號溢油事故中，美國聯邦政府、州政府、英國石油公司（BP）能夠聯合指揮跨越了5個州的龐大應急團隊（48000多人、7000多艘船、20多架飛機）晝夜不停進行應急作業，并同時保證應急時的安全、高速與有效。

中國的應急指揮目前還在不斷完善階段，如何從傳統應急的“最大職位領導個人指揮”過渡為類似于美國那樣帶有責任分工的系統化應急指揮，并不斷減少應急環節中的不確定性，還需要很多思考與探索。美國國家事故管理系統（NIMS）和事故指揮系統（ICS）這樣的良好實踐，對中國的應急是有一定借鑒意義的。

1970年美國加州森林火災，圖片來自網絡

6.需要進一步提高應急演習的質量

應急演習，是為檢驗應急計劃的有效性、應急準備的完善性、應急響應能力的適應性和應急人員的協同性而進行的一種模擬應急響應的實踐活動。主要目的是為了發現應急環節中的問題與漏洞并解決這些問題。應急演習對整個應急能力的提升有著非常重要的作用。之所以在最后提到演習，是因為演習一般會涉及到前文提到的所有因素：溢油應急演習的設計與執行設計到溢油應急預案、溢油應急資源（設備與人員）、以及應急系統等，也是檢驗這些因素是否完備的重要指標。上文提到過，常見的溢油應急演習有如下幾種：

1)事故通報與信息溝通演習：檢驗事故通報流程與信息溝通

2)應急指揮桌面推演：檢驗應急指揮責任分工與決策流程

3)設備動員與布放演習：檢驗設備動員與不放能力以及資源調動能力

4)大型模擬綜合演練：包含以上各部分因素

中國現有的溢油應急演習一般多以第一種和第三種為主。目前最常見的事故通報與信息溝通演習是以視頻會議為主體的，因而中國政府與企業的各大應急指揮中心都有大屏幕與硬件設施服務于這些視頻會議。中國的現場設備動員與布放演習也非常成熟，在海上演習時飛機、船舶、設備都能及時到位，充分體現了中國強大的資源調動能力。

然而，目前演習的薄弱點在于第二種與第四種演習，也就是桌面推演與大型模擬綜合演練。桌面演練檢驗的是應急指揮與決策的過程，通常只給應急指揮團隊一個場景，讓應急指揮團隊在無腳本的情況下自由發揮，持續時間可以從幾個小時持續到幾天不等。這類演習的成功是需要一個應急決策的方法論（俗稱應急系統，類比美國事故指揮系統ICS）來指導應急指揮團隊如何責任分工、各司其職并按照一個固有的決策邏輯過程制定應急方案的。正因為中國的應急缺少統一與系統的方法論作為指導，使得很多桌面推演相對形式化，甚至是按照已經寫好的腳本一步步表演，這就使得其失去了本身的意義。也正因為這個原因，中國大型模擬綜合演練，也往往淡化了決策過程，而更注重于資源的動員與設備的布放。因此，我們除了要不斷在預案、資源整合、設備庫維護和人員培訓等方面加強工作外，還要更深一步思考使用什么樣的應急系統作為方法論，以指導應急指揮團隊在溢油演習時的決策。

美國事故指揮系統ICS培訓演習，圖片來自網絡

總結

本文以“桑吉”號的相撞與沉沒為引子，希望引發更深層次的關于中國溢油應急能力的完備性與潛在問題。現在回到文章開頭拋出的問題：如果真有一艘“桑吉”號同等噸位的裝載重質油的油輪沉沒溢油了，中國是否有能力應對呢？我覺得是可以，畢竟中國過去幾年的溢油應急實力有了突飛猛進的發展，但過程仍會非常艱難，畢竟我們的應急實力并不完備，還有以上提出的很多短板。

如果我們再把船舶事故更換成美國墨西哥灣Deepwater Horizon號那樣的海底井噴事故的話，我們是否能夠從容應對呢？這個問題值得大家再作進一步思考。所以中國在溢油應急的能力建設方面，千萬不能滿足于現狀。我們需要政府與企業不斷溝通，國內與國際石油行業界不斷交流，國家不斷完善溢油應急綜合能力，才能保證在下一次的大型溢油事故應急中，將事故帶來的有關生命安全、生態環境、人文經濟、乃至行業聲譽等方面的影響控制在最小。