【寫在前面】

北京時間1月6日20時許，隸屬伊朗光輝海運有限公司的巴拿馬籍油船“桑吉”號與香港籍貨船“長峰水晶”輪在長江口以東約160海里處相撞，導致“桑吉”號起火。事故發生時， “桑吉”號裝載11.13萬噸凝析油與千余噸船用燃油。交通部動用大量資源進行應急救援，但由于凝析油的持續揮發性與易燃易爆性，救援相對困難。持續燃燒8天后，“桑吉”號于1月14日突然發生爆炸，劇烈燃燒后于當日16時45分沉沒，”桑吉”號上船員全部遇難。“桑吉”號沉沒之后，其泄漏的油品依然漂浮在海面，根據交通部截至1月22日的消息，現場累計出動海事執法船、專業救助船、海警船、清污船等共計71艘次開展清污工作，累計清污面積107.2平方海里。

“桑吉”號的相撞與沉沒是一例非常明顯的由航運造成的事故，亦是世界航運史上首例油船載運“凝析油”被撞失火的事故，為中國的海上溢油應急能力敲響了警鐘。

2017年，中國首次超越美國成為全球最大的原油進口國。中國海關總署數據顯示，2017年全年中國原油進口量為4.2億噸，同比增長10.1%。中國原油進口很大一部分要靠海上船舶運輸，大型油輪繁忙穿梭于各大港口。假設航運技術（船舶構造、導航技術、管理理念、法律法規等）在近些年來沒有大的變化，那么航運給中國帶來的溢油應急的風險注定在逐漸加大。

中國的海上船舶溢油事故應急處理體系與龐大的進口量是否匹配？一旦事故發生，依靠什么樣的機制進行應急、誰來應急？國際溢油應急行業提供了哪些有益經驗、中國在應急指揮體系上還有哪些尚待彌補的空缺？2010年，美國墨西哥灣“深水地平線”石油鉆井平臺發生爆炸及災難性的溢油事故，若遇到類似事故，中國能否從容應對？

上述問題，離我們并不遙遠。在此，澎湃新聞（www.kxwhcb.com）特邀曾在全球最大的由石油業界成立的應急單位“溢油應急有限公司”(Oil Spill Response Limited,OSRL)擔任溢油應急專家的張兆譞為我們撰文介紹國際溢油應急行業的發展史、中國溢油應急的基本狀況，并對比國際上一些最佳實踐提出部分值得進一步提升的建議。在OSRL履職期間，作者參與過大量溢油應急項目，包括為突發溢油事件現場應急制定解決方案、 為國際石油公司、國家石油公司以及政府提供應急培訓等等，積累了大量咨詢、培訓以及現場處置經驗。 目前，作者在新加坡創立SRM Advisory咨詢培訓公司，專門面向中國國內提供溢油應急與事故管理方面的咨詢與培訓。

上一章中，作者梳理了國際溢油應急發展史和中國歷史上的兩次大型溢油事故，剖析了中國溢油應急現狀。基于此，作者在本章中介紹了國際溢油應急體系的他山之石，并對比國際溢油防備的最佳實踐，分析了中國的溢油應急能力的完備性與現存問題。

在了解了中國面臨著不斷增長的溢油風險后，我們還需要知道一旦這種事故發生，中國使用什么樣的機制進行應急，才能繼而討論應急能力的建設問題。

首先，大家必須得清楚，任何國家發生重大海上事故，無論肇事方是誰，一定是由政府主導進行應急。先舉一個大國的例子：美國。

美國是世界第一能源消耗國，因而其無論是石油的勘探生產還是油輪的運輸帶來的溢油風險都是相對較高的。如果美國海域發生大型溢油事故，一般是由美國海警（U.S. Coast Guard - 簡稱USCG）作為牽頭單位，協同政府與企業聯合進行應急。類似于墨西哥灣Deepwater Horizon號（又稱深水地平線號）井噴爆炸溢油這樣的事故，就是美國海警領導各方面力量進行應對的。而當時的應急指揮機制，就是聯邦政府、州政府以及企業進行的聯合指揮。

再舉一個小國的例子：新加坡。新加坡地處馬六甲海峽，其密集的航運業為其帶來了巨大的財富，也帶來了高頻率的船舶溢油事故。如果新加坡海域發生大型溢油事故，一般是新加坡海事及港務管理局（Maritime Port Authority–簡稱MPA）協調政府與企業資源進行應急。像新加坡發生過的1997年Evoikos號事故和2010年的Bunga Kelana 3這樣的事故，都是由新加坡海事及港務管理局協調各部分力量進行的應急作業。

“Deepwater Horizon”號爆炸井噴溢油事故。圖片來自網絡

相比之下，中國海上應急的運作機制要稍微復雜一些。因為中國的海上溢油應急涉及到三條線，一條線是國土資源部以及其下屬的海洋局，一條線是交通運輸部以及其下屬的海事局，還有一條線是2008年設立的環保部。如果海上出現了溢油事故，究竟是誰應該成為牽頭單位呢？這就涉及到我國出臺的三個重要的法律法規：《防治船舶污染損害海洋環境管理條例》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》以及《海洋環境保護法》。

《防治船舶污染損害海洋環境管理條例》第四條規定：

國務院交通運輸主管部門主管所轄港區水域內非軍事船舶和港區水域外非漁業、非軍事船舶污染海洋環境的防治工作。

《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》第四條規定：

國家海洋主管部門負責全國海洋工程環境保護工作的監督管理，并接受國務院環境保護主管部門的指導、協調和監督。

《中國海洋環境保護法》第五條規定：

國家海洋行政主管部門負責海洋環境的監督管理，組織海洋環境的調查、監測、監視、評價和科學研究，負責全國防治海洋工程建設項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環境保護工作。

國家海事行政主管部門負責所轄港區水域內非軍事船舶和港區水域外非漁業、非軍事船舶污染海洋環境的監督管理，并負責污染事故的調查處理；對在中華人民共和國管轄海域航行、停泊和作業的外國籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。船舶污染事故給漁業造成損害的，應當吸收漁業行政主管部門參與調查處理。

簡單總結一下就是：拋開漁船與軍艦不談（漁船由漁業部負責，軍艦由軍隊負責），海上的所有的船，都歸交通部下的海事局負責，海上所有的非船類固定設施，都歸國土資源部下的海洋局監督。在海上溢油這件事上，環保部主要是一個指導、協調和監督的作用。但是真正出現重大海上溢油事故了，其實海洋局和海事局都有責任參與，而這時的主導權歸屬海事局的上級單位交通部，而海洋局主要提供支持以及海洋監測等輔助工作。

如何定義“重大海上溢油事故”呢？交通部給出的界定是滿足以下情形之一即可：（一）事故處理所需的應急能力已超出單個省級行政區或單個行業部門處理能力的；（二）故事可能對環境、政治和社會敏感目標造成重大影響的；（三）預計溢油量在1000噸（含）以上的。

既然大型事故應急的主導是由交通部負責，那么接下來會談到的應急能力建設也就由交通部來領導。這就是為什么《國家重大海上溢油應急能力建設規劃（2015 - 2020年）》是由交通運輸部聯合發改委印發的。另外，主要負責溢油應急的與“海上搜救中心”同身異名的“海上溢油應急中心”也是由交通運輸部管理。

不過，重大海上溢油事故的應急是需要涉及很多部門，所以這種大型事故發生時，交通部會啟動“國家重大海上溢油應急處置部際聯席會議制度”，在這個制度下，交通部將聯合二十多個會議成員單元（國務院應急辦、外交部、發改委、海洋局、海事局、環保部、安全生產局、公安、救撈等）共同討論并作出應急指揮的決策。在應急決策的指導下，各應急資源就會在現場進行應急作業。在應急資源調動方面，交通部通常會調動政府資源、國企資源、以及其他資源三部分進行應急。政府資源包括中央及各地海洋局、海事局、公安、軍隊等應急資源。國企資源是以三桶油（中石油、中石化、中海油）為代表的國家石油企業的應急資源。其他資源包括應急救援單位、私企、漁民、志愿者等。其中，前兩部分為應急主要力量。

受溢油污染的海岸線的清理。圖片來自網絡

溢油應急的能力建設

中國從國家層面開始主動防備溢油應急，還得從2010年大連7.16油罐溢油說起。2010年大連溢油后，《關于重大海上溢油應急處置牽頭部門和職責分工的通知》（中央編辦發〔2010〕203號）提出交通運輸部會同有關部門編制國家重大海上溢油應急能力建設規劃。2012年《國務院關于同意建立國家重大海上溢油應急處置部際聯席會議制度的批復》（國函〔2012〕167號）要求研究編制國家重大海上溢油應急能力建設規劃。

接受了這個重任之后，交通部對中國溢油應急能力做過一些分析，并總結出了中國溢油應急方面的三大問題：

1. 溢油應急缺乏統一指揮，難以形成合力

—部際聯席會議制度剛剛建立，協作機制體制尚未完全形成

—應急信息未實現充分共享，應急資源難以進行有效調配

2. 監視監測時效性和準確性不高，難以反映溢油發展態勢

—遙感監視數據不能實時傳輸，數據解譯準確性有待提高

—監測船舶泊穩性難以滿足事故現場監測作業的需要

3. 綜合應急處置能力不強，應急能力難以有效發揮

—設備庫簽約船舶難以按時履約，應急設施缺少專業運維

—岸線清污能力尚未形成，路上接受處置力不足

—應急隊伍缺乏演練，專業性不高

這三個問題的提出，是比較中肯的。當然，第二個問題屬于偏技術性問題，解決難度相對較低。而第一個問題與第三個問題，才是中國溢油應急的主要癥結所在，而且第一個問題的根本解決方案，涉及到中國應急體系的建立，其實是超出交通部能力范圍的，這部分我在后文中會繼續提到。

針對提出來的問題，交通部經過多年的調查研究、風險分析、布局考量，并通過一套量化的方法論，編寫了《國家重大海上溢油應急規劃（2015-2020年）》（后稱《規劃》）。本規劃在2015年底得到國務院批準，在2016年初由交通部和發改委聯合印發。里面側重討論的溢油應急能力建設主要包括五個部分。下面，我們分別來了解一下這五個部分的規劃與現狀。

1. 應急組織指揮能力建設

《規劃》中，這一部分的主要內容是完善船舶預案、建設應急信息系統與服務體系。但是交通部提出的解決方案，只是從其職能范圍內與技術層面解決問題。而應急組織指揮能力建設，要從三個層面來看。從高層面來看，涉及到中國整個國家的應急體系，在這方面，中國還沒有一套成熟的應急體系或者方法論來支撐整個國家的應急，這個短板在后來2015年發生的8.12天津濱海新區爆炸事故中就間接的體現了出來。從中層面來講，海上溢油的應急指揮涉及到部際聯席會議制度的協作機制。但是這個機制建立時間不久，應用與演練機會相對較少，所以還在摸索與研究中。從低層面來講，應急指揮涉及到事故管理團隊如何協調下面來自不同應急機構與單位的協同作業。如果沒有有效的機制與系統來協調溢油應急中的大量資源，就很容易造成應急中資源管理混亂，資源無法有效利用乃至資源浪費等問題。因而應急組織指揮能力方面，除了交通部提出的預案與信息體系的建設，還有很多更高層面的工作需要進行。

2. 應急監視監測能力建設

《規劃》中這部分的內容主要是要提高船舶、飛機以及其他多手段（衛星遙感、航空雷達等手段）溢油監視能力。剛才提到過，這方面的工作是純技術性的，難度相對較低，只要有足夠的投入，積極學習國際經驗，并結合一些國內的科研結果，應該是可以短時間內有較大提高的。在國際上，溢油漂移的模擬、船舶與飛機的偵查、衛星的遙感、甚至在無人機用于溢油事故的偵查使用方面，都有很多的技術和經驗可以直接學習。

3. 應急清除控制能力建設

這部分其實是整個《規劃》的重點部分。也是硬件與資金投入最大部分。主要任務就是在中國海岸線布局并新建應急設備庫與應急環保船。交通部通過量化的方式提出了一個非常全面的計劃。《規劃》中，這部分的建設分成了三個方面，給大家簡單歸納一下每一方面的目標和現狀：

海上溢油清除：

一方面又分為溢油應急設備庫和溢油應急船舶兩個部分。分別從中央政府、中央企業（以三桶油為主的石油企業）以及地方力量（清污公司或地方政府）三個層面建設設備庫與應急船舶。至2017年，中央政府已建立設備庫16個，新建設備庫12個（丹東、營口、錦州、天津、日照、臺州、溫州、福州、汕頭、深圳、湛江、三亞），已建船舶4艘。而中央企業（三桶油為主的油企）本身就需要應對其溢油應急的風險，所以已經現有15座溢油應急設備庫，但仍按要求擴建了惠州設備庫，并已建成溢油應急船舶22艘、新建5艘布局在東營、寧波、惠州、珠海、三亞。地方政府與企業方面，已建成溢油應急設備庫135座，另新建13座設備庫于丹東、寧德、福州、莆田、廈門、漳州、汕頭、惠州、三亞等地。已完成建設應急船舶223艘，新建6艘大型溢油應急船舶布局于煙臺、臺州、福州（2艘）、泉州、廣州。

岸線溢油清除：

岸線溢油清除能力是通過將可清除的油污噸位分配給沿海各省來實現的。在大連、唐山、天津、連云港、上海、欽州建立5000噸大型岸線清污設備庫。在秦皇島、東營、青島、嘉興、寧波、舟山、泉州、廈門、漳州、深圳、東莞、廣州、湛江、海口、儋州、北海建立3000噸中型岸線清污設備庫。在其余沿海各市建立1000噸小型岸線清污設備庫。

溢油應急回收物的陸上接收處置：

含油垃圾的處理是溢油應急常見的一大瓶頸，也是應急作業中常常被忽略的問題。交通部非常明智地意識到了這個問題并做出相應規劃。對于回收物陸上接收處置能力規劃，基本目標為沿海各省處置能力達到1萬噸，廣東省（海岸線較長）處置能力達到2萬噸，高風險集中海域處置能力達到3萬噸。這就保證了回收的含油垃圾能夠得到及時有效的處理，避免了含油垃圾的累積造成的應急作業中止。

海上溢油的圍控。圖片來自網絡

4. 應急隊伍能力建設

在這一方面，交通部提出要組建三部分隊伍：組織指揮人員隊伍、監視監測人員隊伍、應急處置人員隊伍，并在國家、企業與志愿者三個層面培養這些應急隊伍。同時也提出要強化這些隊伍的培訓與演習。

值得一提的是，交通部對于三個隊伍的劃分和國際常見的劃分是有一些區別的。其實監視監測人員與應急處置人員其實都是現場應急人員的一部分，只是分工不同。這里提倡大家借鑒國際海事組織（IMO）在《1990年國際油污防備、反應和合作公約》（OPRC90）中對于應急三個層面的人員隊伍的劃分：行政支持與高級管理人員、應急指揮人員或現場監督、現場作業人員。

筆者在下一章里會具體介紹這三部分人員各負責什么職責。培訓和演習在國際石油行業有非常完善的體系與方法，這些體系與方法，包括國際海事組織認證的標準化的一級二級三級溢油應急培訓，以及不同演習的設計與實施方法等，在中國還沒有完全普及。因而中國在溢油應急隊伍能力建設方面還有很大提升空間。

碼頭圍油欄布放實操培訓。本文作者供圖

5. 規范標準建設

規范標準的建設取決于國家的政策與法律法規，是要結合中國國情來設定的。考慮到筆者很少參與這方面的工作，就不在這里給大家進行解釋了。

國際溢油防備關鍵要素

了解了中國溢油應急能力建設的基本狀況之后，我們再來了解一下國際溢油防備的最佳實踐，并以對比的方式來分析中國的溢油應急能力是否全面與完備。在2010年國際海事組織（IMO）出版的《溢油風險評估指南》（IMO 2010 Manual Oil Spill Risk Assessment）中把溢油應急所需要的元素分成了法律法規、應急預案、應急設備與支持資源、培訓以及演習五大部分。

法律法規

所有溢油應急作業都必須在國家的法律框架下進行。這些法律法規不但包含行政方面的要求，也會涉及很多技術方面的要求，包括溢油應急的部門分工、應急人員安全要求、消油劑的儲存與使用政策、含油廢棄垃圾的運輸與處理、海岸線的清理要求等內容。同時，法律法規也應該闡明溢油應急預案中應該包含哪些基本元素，以方便溢油應急預案在實際應急時為應急指揮做指導，而不會為應急人員產生困擾。

在前文分析國際溢油發展史時我們也已經看到，由于溢油應急行業的被動性，很多的法律法規是靠事故本身來推進的。所以中國的立法也會隨著我們遇到的事故而不斷完善。但是中國也是很多國際公約的締約國，所以國際的立法也會將《1990年國際油污防備、反應和合作公約》（OPRC90）以及《1969年國際油污損害責任公約》這樣的國際公約內容納入法律法規。

值得一提的是，在Deepwater Horizon號這樣的大型海下井噴溢油事故中，由于溢油量巨大，傳統的圍控與回收技術只回收了3%的溢油。而很大部分溢油的控制是依賴于非常規技術，包括海下井控、消油劑的使用與海上溢油的焚燒。但是因為中國還沒有經歷過這樣大型的溢油，因而在使用這些非常規技術的法律法規要求方面還在發展和探索中。

大連溢油以后，由于渤海灣的水域特點，中國海洋局對于化學性消油劑使用的監管是非常嚴格的，再考慮到國產消油劑常有2-5年的保質期限，因而中國在消油劑的儲備量上并不多。這很可能會制約以后南海勘探生產過程中一旦出現大型溢油事故時消油劑的使用。

應急預案

溢油應急預案的編寫過程實際是了解與完善溢油應急能力的過程。因為一個完備的預案應該包括以下基本信息：溢油的風險分析、周邊可能受到影響的自然環境與社會經濟環境信息、針對這些風險的不同應急處置方法、實施這些方法的應急能力與資源分布以及動員過程。預案還應該包括應急組織架構、每個職位的責任與義務、組織協調所有應急單位的機制等內容。同時，一個預案應該根據情況不斷更新。在一個大的框架下，應急預案可以分為多個層級，包括危機管理預案、事故應急綜合預案、專項預案、現場處置方案等很多層。

應急設備與支持資源

每個溢油應急處置方法都需要大量的應急設備與資源來實現。同時，配備設備的同時，還要考慮這些設備與支持性資源以及其使用時的正確性、安全性、有效性等因素。這些專業和非專業的設備與支持性資源通常來自政府和企業，因而儲備與獲得這些設備與資源的機制就顯得十分重要。作為《1990年國際油污防備、反應和合作公約》(OPRC90)的締約國，公約中也有提到國際應急資源的快速調動也有助于提高分級應急的效率。在這一方面，區域性的框架協議就顯得非常重要。中、日、韓、俄四國制定過《西北太平洋地區海上和沿岸環境保護管理和發展行動計劃》（NOWPAP）,在這個計劃制定之后，成員國還建立了區域溢油應急合作機制，以應對區域內的溢油突發事故。這就是為什么本次“桑吉”號的救援，不但涉及了中國調動的大量船舶與飛機，還有日本和韓國調動來的船舶支持。

培訓

剛才提到的設備和支持性資源等硬實力的建設在現在的中國不是一個難題。因為中國的綜合國力強大，財政預算充足，因而對于硬實力的部署效率應該是高于世界其他任何國家的。但是接下來要談的培訓與演習這樣的軟實力，是需要逐漸培養的。首先，溢油應急人員應該是一個高度專業化的隊伍，這些應急人員的組成和應急設備的配備應該是配套的，并且同時與溢油應急風險所匹配。如果購買大量應急設備，但卻缺少足夠的維護與操作設備的應急人員，在事故發生的時候就難以發揮這些設備的作用。其次，所謂的應急人員，并不僅僅是大家普遍理解的那種溢油應急設備現場操作員，而是在應急的各個層面扮演不同角色的一群專業人員，這些角色在應急預案中有不同的職責與責任。因而，組建專業應急隊伍并為其提供不同層次的溢油應急專業培訓并不是一項簡單的工作。

根據《1990年國際油污防備、反應和合作公約》（OPRC90）的要求，國際海事組織將溢油應急的培訓分成了三個層面，這三個層面是針對溢油應集中不同角色的：

一級培訓針對的是負責溢油應急現場作業的操作人員，注重培訓的是溢油應急基礎知識、現場的應急與設備的操作。

二級培訓針對的是應急現場監督或者應急指揮中心的應急指揮人員，除了溢油應急基礎知識外，這部分人員還需要對溢油事故的各個處置方法有非常深入的了解，同時還要掌握應急指揮與協調的相關知識。

三級培訓針對的是政府與企業的高級管理人員，這些人員不直接參與溢油應急，因而只需要對溢油應急知識有個簡單了解即可，而他們更需要學習的是如何在更高層面對事故應急進行管理與支持。

另外，無論是哪一個層面的培訓，都要有人員的流動和技能的遺忘帶來的挑戰。因而制定一個持續性的培訓計劃對于專業應急團隊的培養至關緊要。

最后，除了專業人員之外，還要考慮到海岸線清理時臨時征用的軍人、公安、承包商與志愿者等兼職人員。這些人員應該在有簡單的安全提示、應急作業通報與勞保用品使用培訓之后再開展應急作業（這部分人員大多數參與的是海岸線的清理工作），以保證他們在作業時的安全與高效。2010年大連7.16溢油事故發生的時候，就征用了很多漁民和志愿者進行海岸線清理，但是當時很大部分的漁民和志愿者并沒有專業培訓、安全提示、和個人防護用品的配送，這不但影響他們在溢油應急時的工作效率，也使得他們暴露在一定的安全風險之下。

海上圍油欄布放實操培訓。本文作者供圖

演習

溢油事故并不是每天會發生的，因此溢油應急的模擬演習成為衡量溢油應急能力是否有缺陷與短板的一個關鍵因素。一套完整的演習計劃應包括不同的演習類型，以檢測應急環節中的不同方面。常見的演習包括簡單的事故通報與信息溝通演習、應急指揮桌面推演、設備動員與布放演習、以及包含以上各個類型的大型模擬綜合演練。

要注意，演習不是閱兵，不是“形象工程”，也不是在海上動員飛機和船只或者布放一條圍油欄那么簡單。一個演習應該有其明確的目標，根據目標設計場景，并利用這個場景檢驗出應急的各個薄弱環節，從而發現問題并解決問題。因此，一般情況下，演習越接近實際應急，越容易暴露問題。大型模擬演練應該考察的范圍一般包括應急指揮、戰略決策、作業掌控、以及現場設備操作等多個層面。同時，這些大型模擬綜合演練也可以與培訓、研討會、桌面推演等相結合，以達到更好的效果。

總之，大型模擬綜合演練側重的不僅僅是規模，也不是大批應急設備在海面的簡單疊加，而是應急各方面能力的一個有機結合。

石油企業事故指揮系統ICS演習。本文作者供圖

應急體系

上面提到了國際海事組織（IMO）出版的《溢油風險評估指南》中提及的應急防備的五個方面，并沒有談到應急體系。這主要是因為應急體系本身是比溢油應急高一個層面的問題，其次應急體系本身就應該在法律法規以及應急預案中有所體現。但是筆者想把應急體系單獨拿出來作為第六方面解釋一下，主要是因為應急機制或體系的缺乏的確是中國在應急能力（尤其是海上大型溢油這樣的大型事故應對上）上一個非常重要的短板，也是我們在應急中一直忽略的問題。

那么應急體系到底是什么呢，就是一套系統的理論與方法來規范發生事故時：應急機制如何？誰負責指揮？各層級的應急人員的責任分工和工作權限是什么？如何進行授權？應急決策的流程是什么？資源應該如何整合、追蹤、管理？各機構應該如何協同作業？應該統一使用什么溝通方式？等等。在最理想的情況下，這些問題應該由一個完整的應急體系所涵蓋，這種體系在中國地方政府或者部分企業尚有一些模型在被檢驗與實踐的。但是很多類似溢油應急、恐怖襲擊、大型火災、地震救災等特大事故的應急，需要國家級的應急體系來解決以上問題。中國在全國層面還缺少這么一個完整的方法論對大型應急進行指導。而很多例如美國德國等西方國家，在漫長的災難應急歷史中，已經慢慢總結了經驗并歸納出了適合自己國家的應急體系。其中最具有代表性的就是美國聯邦應急管理局（FEMA）在2004年推出的國家事故管理系統（NIMS - National Incident Management System），這個系統從國家層面為美國無論政府還是企業的各層級的事故應急提供了理論基礎。