我國海域遼闊，在長達1.8萬公里的海岸線上，分布著諸多優質的海岸帶資源，它們猶如一條絢爛的絲帶，點綴著美麗中國的廣闊胸懷。如今，這條絲帶卻千瘡百孔，罪魁禍首直指圍填海。

國家海洋局數據顯示，2013年，全國填海面積高達15413公頃，雖然這之后逐年下降，但2017年仍有5779公頃。數據背后的現實是，我國的海岸線被圍填海不斷蠶食，除了開發價值低的之外，海岸帶資源已基本開發殆盡。更為嚴峻的是，由此帶來的生態危機日益顯現。

2017年，國家海洋局組建國家海洋督察組，分兩批對沿海11個省（區、市）開展了圍填海專項督察。期間，督察組對第一批六省（區）開展督察時發現，沿海各地都存在著向海要地的沖動，普遍存在的不合理乃至違法圍填海，給海洋生態環境、海洋開發秩序帶來了一系列問題。

截至1月17日，6省（區）政府已責令整改842件，立案處罰262件，罰款12.47億元，拘留1人，約談110人，問責22人。督察組明確要求，對督察發現的問題，6省（區）要切實整改，進一步深入調查、厘清責任，啟動問責機制，公開處理，嚴肅問責。

一場剎住過度圍填海，叫停“圍海大躍進”的風暴就這樣肅然刮起。

觸目驚心的“向海要地”沖動

早在2012年，國務院批復的地方海洋區劃中，就明確提出了沿海各地建設用圍填海規模控制指標，嚴控圍填海規模。山東、福建、浙江、江蘇、遼寧、河北、廣西、天津等地的海洋功能區劃分別規定建設用圍填海規模分別控制在3.45萬公頃、3.335萬公頃、5.06萬公頃、2.645萬公頃、2.53萬公頃、1.495萬公頃、1.61萬公頃和0.92萬公頃以內。

但在巨大的利益面前，這些白紙黑字的“規劃用海、集約用海”約束紅線卻屢屢被突破。從第一批圍填海專項督察的結果上看，沿海各地都存在向海要地的沖動，很多行為令人觸目驚心。

在遼寧，一些本應依法報國務院審批的圍填海項目，卻被拆分為多個單宗面積不超過50公頃的項目由省政府審批。2009年，錦州市娘娘宮臨港產業區管理委員會成立公司，將806公頃海域拆分為18個單宗不超過50公頃用海的項目，同步申請審批，同步換發土地證并全部納入土地儲備。

在江蘇，2012~2017年，全省單宗填海項目確權用海面積2328.05公頃，建設項目實際使用面積495.44公頃，開發利用率僅為21.28%。響水縣沿海開發投資有限公司確權填海面積中，有967.79公頃無任何開發利用活動。

福建擴大海域使用金減繳范圍，與國家規定不符，涉及金額2.11億元；2012年以來，全省在海域內直接辦理用地相關手續，涉及海域面積958.2公頃；在省級海洋功能區劃“禁止改變海域自然屬性”功能區審批10個經營性填海項目，涉及海域面積268.08公頃；2012年以來全省未批先建、邊批邊建圍填海項目253個，58個尚未查處。

在河北，國務院要求河北自然岸線保有率為35%，但多個文件卻將自然岸線保有率僅設定為20%；河北2012年至2016年獲得中央資助海島海域整治修復項目21個，僅3個竣工驗收；2002年以來全省實際填海造地3萬多公頃，空置率達68%。

海南圍填海活動主要服務于旅游房地產業，給海洋生態環境帶來較大壓力。海花島旅游綜合體項目、海口灣如意島項目存在化整為零、分散審批等違規現象。三亞鳳凰島國際郵輪港二期工程、萬寧日月灣日島和月島項目、海口灣燈塔酒店項目的海洋環評和海域論證不充分、審批把關不嚴。

廣西自2012年以來，全區未批先建、邊批邊建圍填海面積860公頃；沿海三市均存在填海成陸后長期沒有實際項目建設的情況，共有27個項目長期空置，涉及面積約934.6公頃。

梳理以上督察結果可以發現，這6個省區在圍填海方面存在的問題，主要集中在節約集約利用海域資源的要求貫徹不夠徹底以及違法審批、監管失位上。

國家海洋局通報指出，部分地區脫離實際需求盲目填海，填而未用、長期空置，個別項目違規改變圍填海用途，用于房地產開發，浪費海洋資源，破壞生態環境。有些地方從資源環境監管部門到投資核準部門，從綜合管理部門到具體審批單位，責任不落實、履職不到位問題突出;違反海洋功能區劃審批項目，化整為零、分散審批等問題頻發；基層執法部門對于政府主導的未批先填項目制止難、查處難、執行難普遍存在；違法填海罰款由地方財政代繳，或者先收繳再返還給違法企業，行政處罰流于形式。

其中，海南的情況尤為突出。在去年中央環保督察組向海南省反饋情況時就指出，當地一些沿海縣市向海要地、向岸要房情況嚴重，被房地產“綁架”，一批樓盤違規填海破壞海洋生態環境，造成了“難以撫平的傷痕”。但令人痛心的是，在中央督察公布反饋意見后，一些被點名侵占自然保護區的房地產項目竟然不該賣的還在賣，不該建的還在建。如督察報告中提到的瓊海市海天盛宴項目，在中央環保督察組向海南省反饋意見后，不但沒停，三座住宅樓仍在緊張施工當中。

此外，中央環保督察組在山東還發現，該省自2013年以來，部分市縣政府及國土資源部門未經海洋部門審批，在海域范圍內違規辦理海域用地手續512宗，大量海域被違規填占。濰坊市國土資源局在白浪河西岸保留區和白浪河東岸南部保留區內辦理用地手續19宗，致使148.8公頃海域被違規填占。

各地屢屢突破紅線的背后，是一根根與土地密切相關的利益鏈條。

向海伸手讓地方嘗到了甜頭

通俗來講，圍填海是一種在土地使用出現緊張或者因需配合規劃等原因而需要將海岸線向前推，用人工建設的方式擴充土地面積的工程手段。數據顯示，我國海平面以上的灘涂面積約3000萬畝，海平面至水深10米的淺海灘涂面積也有1.17億畝，豐富的海岸線資源讓我國的圍填海活動自古以來就頗為流行。

資料記載，早在2000年前的漢朝，隨著沿海地區人口的逐漸增長，古人因土地不夠用而進行沿海開發，開始圍海造地。從歷史上看，中國東部的黃淮海平原、長江下游平原、珠江三角洲及下遼河平原約有兩億畝的土地都是歷史上灘涂淤積和開發的結果。

到20世紀末，我國沿海地區圍填海造地面積已達1.2萬平方公里，平均每年圍填海230至240平方公里。考慮到保護海洋環境，我國于2002年開始實施《海域使用管理法》，每年圍填海規模都控制在100多平方公里左右。因此，從2003年開始，我國的圍填海年增長面積有所降低，但發展速度卻一直沒有停滯。

數據統計，2003年，我國圍填海的面積為2123公頃，到了2004年則翻倍達到了5352公頃。2005年以后，我國每年圍填海的面積都超過1萬公頃，相當于這些年來我國每年都能新增100平方公里以上的土地。據不完全統計，近幾十年來，江蘇、浙江、福建、廣東等省市的圍海造田面積就將近800萬畝，且目前多數已成為農業、工業、交通、外貿和文化建設發達的地區。

對于寸土寸金的東南部沿海地區而言，圍填海是增加土地指標最快速廉價的方式。實踐證明，有序圍填海對緩解土地資源約束瓶頸也確實具有重大意義。

資料顯示，在浙江、江蘇等地，圍填海的工程成本約為每公頃60萬元~105萬元，土地恢復成本約每公頃30萬元~45萬元。也就是說，將濱海濕地轉變為一般用地的成本約為每公頃90萬元~150萬元，而城市周邊建設用地交易價格卻達到每公頃500萬元~1500萬元，其中利益之大不言而喻。

以上海為例，數據顯示，當地約60%的土地都是通過圍填海形成的，中華人民共和國成立以來到2010年，上海大約圍填海170萬畝，上海化學工業區、臨港新城、浦東機場、羅涇港區、長興造船基地等都是通過圍填海形成的。

土地資源不斷吃緊，向海洋要地成推動沿海區域經濟增長的新動力。國家海洋局數據顯示，自2002年《海域使用管理法》實施到2017年底，全國依法審批填海造地共15.8萬公頃，約占沿海地區同期新增建設用地的12%，海洋生產總值占國內生產總值的9.5%，這些人工造出來的土地，為促進經濟社會發展、彌補沿海地區建設空間不足提供了重要的保障。

國家海洋局副局長林山青在1月17日舉行的圍填海情況新聞發布會上指出：“圍填海在一定程度上緩解了沿海用地緊張，為沿海基礎設施建設、新興產業聚集區、重化工基地、裝備制造基地等提供了承載空間。但同時，不合理的圍填海和違法的圍填海也給海洋生態環境、海洋開發秩序帶來了一系列問題。”

過度圍填海實乃“殺雞取卵”

表面上看，圍填海會帶來一些短期效益，但是，這種無異于“殺雞取卵”的行為將蜿蜒曲折的海岸線拉直，成片植被、灘涂等自然濕地遭到嚴重破壞甚至消失殆盡，由此帶來生態災難無法短期彌補，生態系統服務價值更是損失巨大。

中國科學院植物研究所首席研究員蔣高明指出，圍填海不僅會使具有重要生態功能的近海濕地消失、旱情加重，更會由于人為阻隔降低海洋生物多樣性，使漁業資源減少，并誘發洪災、加重赤潮危害。更為嚴峻的是，圍填海改變了自然景觀，許多生物失去棲息場所和繁殖地，海岸帶也失去了重要的生態防護屏障。

有研究機構初步估算，與20世紀50年代相比，我國累計喪失濱海濕地57%，紅樹林面積喪失73%，珊瑚礁面積減少了80%，三分之二以上海岸遭受侵蝕（侵占），沙質海岸侵蝕岸線已逾2500公里。目前，全國受監控近岸海洋生態系統處于健康、亞健康和不健康的分別占24%、52%和24%。此外，由于圍填海和過度砍伐，我國天然紅樹林面積己由上世紀50年代初的約5萬公頃下降到目前的1.5萬公頃，紅樹林生態系統處于瀕危狀態。

同時，我國的自然海岸線保有率已不足四成，圍填海生態補償缺乏明確法律依據和政策保障，違法填海呈抬頭之勢，但懲戒卻遠遠不夠。

有媒體報道，在廣東，東莞在上馬長安新區，深圳寶安區正規劃報批約17平方公里的填海工程，若建成，珠江口東岸自然海岸線將全部被填。長安新區管委會人員稱，從國土規劃上看，那不是生態保護區，而是開發建設區，可直接進行平整。按規定，超50公頃的填海項目必須上報國家海洋局和國家發改委審批，而長安新區策劃了17個面積50公頃以內的填海項目，工作人員否認這是“化整為零”。

中國環境與發展國際合作委員會預計，我國圍填海所造成的海洋和海岸帶生態服務功能損失達到每年1888億元，約相當于目前國家海洋生產總值的6%。

中國科學院院士蘇紀蘭指出，這一輪填海造地的特點是從零散圍填海作業轉向“集中集約用海”名義下的大規模連片填海造地。灘涂圍墾的巨大經濟利益使地方政府想方設法避開中央政府監管，如中央規定超50公頃的圍填海項目必須經國務院審批，但地方政府經常“化整為零”避開審批。

有些圍填海項目不僅違法違規，對海洋生態造成了永久性的傷害，還讓政府背上了沉重債務。大連七頂山陸海村填海造地項目從2011年開工，到2013年一共圍填海627公頃，可如此大面積的圍填海卻沒有獲得任何的審批手續。填海后，招商引資不見成果，如今這片地只能荒廢閑置。隨后，大連原金州新區海洋與漁業局對七頂山街道陸海村民委員會下達了行政處罰決定書，責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀，并處罰金41767.56萬元，該工程同時也被叫停。行政處罰下達的第二天，大連原金州經濟開發區管委會就向自己的上級單位大連原金州新區管委會遞交了一份“關于申請七頂山街道陸海村填海相關費用的請示”。大連原金州新區管委會很快就以基礎設施建設補助的名義，把這筆錢分三次撥給了大連原金州經濟開發區管委會，罰款交給海洋部門之后，又上交回給了大連原金州新區管委會的財政局。

此外，也有專家指出，填海造地開發并未對抑制高房價起到積極作用，而且因急于求成，很多地方填海不滿20年就開始開發，南方一些沿海城市很多填海開發的房地產都開始出現不同程度下沉，這必須引起足夠的警惕。

對于沿海多地不同程度存在的向海要地的沖動，不合理乃至違法圍填海普遍存在。林山青指出，沿海地區經濟社會快速發展，但人多地少、缺乏用地空間的問題普遍存在，客觀上造成了向海要地的迫切需求。海域使用成本較低，沿海地區土地價格快速上漲，客觀上刺激了沿海地區向海要地的沖動。

與此同時，土地征用大多數涉及拆遷安置補償的人數較多，容易引發社會矛盾，而圍填海造地矛盾相對較少，也使地方政府更愿意通過圍填海來獲取土地。

“歸根結底是沒有切實落實新發展理念，保護優先、集約利用的用海新理念還未確立或不夠牢固。”林山青說，要適應高質量發展的要求，牢固樹立保護優先、生態用海的理念，有針對性地加強圍填海管控措施，不斷提高海域開發利用和綜合管理水平。

斬斷伸向海洋生態的“黑手”

近年來，針對圍填海對海洋生態環境造成的影響，中央和地方各級政府加大海域海岸帶、海島整治修復力度，著力推進“藍色海灣”“南紅北柳”“生態島礁”海洋生態重大修復工程。“十二五”以來累計投入中央財政資金137億元，修復岸線260多公里，整治修復海島52個，恢復修復濱海濕地面積4100多公頃，修復沙灘面積1200多公頃，受損海洋生態系統得到初步恢復，取得了良好的社會、經濟和生態效應。

自2013年以來，國家海洋局也采取了一系列圍填海管控的強硬措施：經中央全面深化改革領導小組審議通過，出臺《圍填海管控辦法》《海岸線保護與利用管理辦法》《關于海域、無居民海島有償使用的意見》，制定配套細化的實施方案、技術標準規程，不斷完善圍填海管控的制度體系；2014年，在渤海全面建立并實施海洋生態紅線制度，截至目前，沿海11省（區、市）已完成生態保護紅線的劃定，除上海外均已發布實施，將全國近岸管理海域的30%和大陸岸線的37%納入生態保護紅線范圍；出臺《圍填海工程生態建設技術指南（試行）》《建設項目用海面積控制指標（試行）》等技術標準，將生態用海要求納入用海審查內容，嚴格填海項目環評審查，敢于碰硬，對存在嚴重缺陷的環評報告不予批準，等等。

在此影響下，2013年之后，我國圍填海面積逐年下降，年均下降22%，2017年填海面積比2013年降低63%。與2013年前五年相比，全國填海面積降幅近42%。

目前，我國在重點海灣、海洋保護區的核心區等重點區、重點河口區域、重要濱海濕地、重要砂質岸線等海域已禁止圍填海。在渤海則實施了暫停受理和審批圍填海建設項目用海、暫停受理和審批區域建設用海規劃、暫停下達圍填海建設項目用海指標、暫停選劃臨時傾倒區四個“暫停”措施.

國家海洋局相關負責人表示，今后，原則上不再審批一般性填海項目，不再分省下達圍填海計劃指標，圍填海重點保障國家重大建設項目、公共基礎設施、公益事業和國防建設等四類用海項目。同時，針對海洋督察發現的問題，不僅要求地方政府積極整改，國家海洋局也要有針對性地采取措施，不斷強化生態用海、集約用海。

該負責人同時表示，下一步將進一步壓實地方政府在海洋生態修復工作中的主體責任，并通過獎補資金等手段方式鼓勵支持地方政府開展修復工程，計劃到2020年，完成不少于66個海灣的整治，完成不少于50個生態島礁工程，修復岸線不少于2000公里，修復濱海濕地面積不少于1.8萬公頃。到2025年，近岸海域水環境質量得到明顯改善，生態功能和服務價值顯著提升，生態環境整治修復能力全面提升，基本實現“水清、岸綠、灘凈、灣美”的美麗海洋建設目標。

業內人士指出，填海造地必須妥善處理經濟發展與生態文明建設的關系，同時加大對海洋環境污染的法律懲罰力度，進一步出臺相關的政策法規，涉及填海造地的項目審批時應當慎重。

1月17日，國家海洋局出臺了史上最嚴圍填海管控措施，要求違法且嚴重破壞海洋生態環境的圍海，分期分批，一律拆除；圍填海形成的、長期閑置的土地，一律依法收歸國有；審批監管不作為、亂作為，一律問責；通過圍填海進行商業地產開發的，一律禁止；圍填海審批權，一律不得下放；年度圍填海計劃指標，一律不再分省下達。

同時，國家海洋局相關負責人表示，對督察發現的問題，6省(區)要切實整改、深入調查，厘清責任，嚴肅問責查處。此外，將嚴格落實海岸線保護與利用管理制度，全面完成全國海岸線調查統計，將各省區市自然岸線保有率納入地方政府考核指標，對于未達到自然岸線保有率管控目標的地區，以及對圍填海專項督察中發現的對海洋生態環境影響突出的典型問題整改不到位的地區，不得申請2018年地方圍填海計劃指標。 

（原題：《視點 | 遏制“向海要地”沖動》）