【編者按】

“近年來，中央與地方財政收支關系上，收入上地方占據半壁江山，約為50%權重，而支出上地方占比高達85%，從中可以看出財權與事權不匹配的現象。”1月27日，在2018年華夏新供給經濟學研究院年會暨第四季度宏觀經濟形勢分析會上，遼寧大學地方財政研究院院長、中國新供給經濟學50人論壇特邀研究員王振宇在主題發言中表達了上述觀點。

以下為王振宇的演講實錄（發表時略有刪節）：

本人以前在遼寧省財政科學研究所工作，最近變動至遼寧大學地方財政研究院。今天這個發言，基于地方視角介紹一下地方財政運行的一些新情況新問題。

財政是國民經濟的綜合反映，地方財政更是國家財政體系的重要組成部門。近年來，中央與地方財政收支關系上，收入上地方占據半壁江山，約為50%權重，而支出上地方占比高達85%，從中可以看出財權與事權不匹配的現象。梳理現有的數據，改革開放以來，地方財政收入總量增長100倍，而支出則增長了300倍。2017年中央財政支出占比為14.6%，按照原財政部長樓繼偉設想的30%比例還有很大差距，也是今后事權與支出責任改革的重點。

地方財政從概念到實踐經歷一個長期的過程，1994年分稅制的實施，初步奠定了地方財政地位，通過地方政府間有效競爭，成為驅動中國經濟改革開放后半程高速增長的重要引擎。但分稅制后續改革跟進不足，致使這一改革的邊際效應遞減，甚至產生負激勵和逆向調節。

縱觀近些年地方財政運行情況，呈現出如下特征：

第一，增長速度從高速向中低速甚至負增長方向演進。分稅制后的若干年份，保持兩位數以上的增長，甚至長期徘徊在20%-30%區間，近幾年逐漸演化為個位數甚至在好多地方出現了負增長現象。

第二，地方財政增長質量逐年降低。用稅收收入占一般公共預算收入的比重可以衡量這一變化，2001年這一數值接近90%，而后大致每年降低一個百分點，到2016年74%。目前看，除上海、北京、浙江這一數值質量較好之外，絕大多數地方表現得都不盡如人意，像天津、重慶、湖南等更是明顯低于全國地方平均水平。

第三，地方財政債務化的問題比較突出。財政部公布的2017年末地方政府債務總量為16.5萬億元，而一些權威機構預測的或有債務數量可觀，總計起來也會是個驚人數字。

第四，地方財政區域分化現象逐年顯現。廣東、江蘇、山東、浙江等財政大省作為第一集團軍馬太效應明顯，東部地區比中西部地區總和還多1萬多億元，以2017年為例廣東是遼寧的5倍。

第五，地方財政虛化問題不容小視。今年（編注：2017年）年初以來，天津濱海新區、內蒙古自治區經濟數據擠水分事件一直持續放大，加上2016年遼寧率先披露經濟數據造假的問題，使得大家對地方財政數據真實性產生了疑慮。以遼寧為例，在經歷了33個負增長之后財政收入才由負變正（工業增加值更是34個月），財政收入總量下降了三分之一。但愿遼寧、內蒙只是個案。

本人長期從事財政體制研究，1994年分稅制的成功實施，是一項重大的制度創新，實現了單一制國家、轉軌國家、發展中國家妥善處理政府間財政關系的偉大杰作，其核心為“統一領導，分級管理”“基數+增長”等，較好實現集權與分權的結合、較好實現了激勵相容，可以說不亞于當年小平先生提出社會主義市場經濟命題。上述問題和現象，一定層面反映了財稅制度供給不到位，1994年分稅制后財政“兩個比重”解決，進一步改革的動力明顯不足、滯后。如政府間事權劃分改革、省以下財政體制改革、相關配套改革停滯不前。

黨的十八屆三中全會明確提出要全面深化財稅體制改革，近幾年來也出臺諸多財稅改革文件，但多數體現在技術、程序層面，根本性問題尚未觸及甚至觸及不足。為此，要在堅持分稅制原則的前提下，進一步加快財稅體制改革的頂層設計。

第一，期待著從中版本向高版本的重要升級。20世紀80年代至90年代初的財稅體制改革，可以概括為1.0版的低版本(V1.0)，前后持續了14年，在體制類型上可以劃分為1980年和1985年的“分灶吃飯”、1988年的“財政包干制”，具有“摸著石頭過河”的特征。財政承包制在充分調動地方積極性的基礎上，也使中央財政在財政分配中處于明顯的弱勢地位。

1994年的分稅制體制改革是個重大的制度創新，也是世界財稅改革的奇跡，這一階段可以概括為財稅體制改革2.0版的中版本(V2.0)，前后持續了20年，在從行政性分權向經濟分權的轉換過程中，具有以“拿來主義”為主的漸進式改革特征。但由于制度設計之初的某些限制，加之在20多年實踐運行過程中出現的一些矛盾和問題，一定程度上存在著帕累托改進的不足，分稅制體制的激勵效應也在逐漸下降，有的甚至還演變為負激勵。

2014年以來圍繞財稅體制改革密集出臺了一系列制度文本，但“財稅體制改革雖有所突破，但相對滯后的狀態未有根本改變，總體上屬于具體方向尚待明晰的‘拖泥帶水工程’”。構建“事權與支出責任相適應制度”是新一輪財稅改革的核心，而在改革順序上的“排后”，在改革職能上的“模糊”，在改革方案上的“縮水”，在改革進程上的“遲緩”等，都會制約整個財稅體制改革進程。

主動改革，改革主動。20多年之后，財稅體制改革所面臨的環境條件發生了重大變化，如果繼續沿用原有的模式框架，很難適應變化了的新形勢、新要求，亟需新版本的財稅體制設計方案，即3.0版的高版本(V3.0)。為此，以構建現代財政制度為目標的財稅體制改革，不能只是現有模式的簡單改良，必須要有新理論、新思維、新舉措、新突破，實現從以“物”(企業)為主向以“人”為核心、以“流轉稅”為主向“流轉與所得稅”并重、以中央為主向“中央與地方”同等重要的轉變。高版本的財稅體制設計至少要管用幾十年甚至更長時間，切實為偉大復興的中國夢提供前瞻、有效的制度供給。

第二，期待著從國家管理向國家治理的適應轉變。財政是最為稀缺的資源。科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。2016年我國經濟總量74.4萬億元，一般公共預算總量高達15.9萬億元，成為世界第二大經濟體和財政大國。特別是近些年的財政公共化、民生化運動，財政作用領域已由單純的“體制內”(城市、國企)擴大到“體制內外”，由“小口徑”供給群體拓展至“大口徑”的全體公民，初步實現了取之于民、用之于民。但長期以來我國財稅體制配置模式，由于受傳統“統治”思想和計劃經濟“控制”慣性的制約，大都采取以行政手段為主、自上而下的方式，命令主義特色鮮明，法治民主透明程度不夠，常常帶來“城管式困境”，令方方面面不滿意。

第三，期待著從分“稅”主導向“分事”為重點的根本轉變。顧名思義，分“稅”是分稅制的一個最為重要的特征，即按照不同稅種的屬性等，通過多種形式在政府間進行劃分，進行政府財力資源的初次分配。但分稅制作為政府間財政關系的有效實現形式，則是一系列制度安排和運行機制的組合。通常，事權、財權的合理劃分、轉移支付制度的合理構建，以及三者間的協調配合狀況，成為檢驗財稅體制是否科學有效的重要標尺。

事權劃分是體制設計的邏輯起點，轉移支付制度構建則是彌補收入劃分“失靈”的重要補充和作用機制。1994年分稅制改革及其調整，主要在政府間收入劃分上做文章，從而提高中央財政的集中度和控制力，同時相應逐步建立和完善了財政轉移支付制度，形成了現行的以分稅為主導、轉移支付為輔的財稅體制框架。以2015年為例，中央財政收入集中度為45.5%，而支出比重為14.5%，而地方財政這一比例分別是54.5%和85.5%，收支離差高達30個百分點。這一體制模式，對中央財政而言是“大馬拉小車”，對地方則是“小馬拉大車”，與制度設計所追求的“事權與財權、財力”相匹配的原則，產生了較大的背離，相應也降低了分稅制體制功效。針對這一問題，業界普遍認同的一個解釋，就是政府間事權劃分改革的相對滯后性。1994年制度設計之初，就忽略了事權合理劃分這一關鍵環節，其后零星可見的存量事權改革，也都體現出“抓好放壞”的邏輯，如上收石油公司等“好”的事項，下放高校、煤炭、地勘、有色等“壞”的事項。而新增事權，基本采取上下“共事”的形式。這一現象在2000年之后表現的尤為突出，如義務教育、社會保障、“三農”問題、生態環境等，在公共財政思想指引下，一些長期政府作用領域缺位的“事權”逐漸得以重視。這些新增事權的制度設計，大都采取自上而下的命令形式，并以“上級決策，下級執行，經費分區域分級分比例分擔”的原則加以維系，形成了從中央到地方的相同事權。這樣做，表面上看較好實現了改革目標，但這種不加區別的事權劃分，背離了分稅制的初衷，是“條條”干預“塊塊”的另一種表現，較難充分體現千差萬別的公共產品需求，不利于長遠的公共財政制度建設及其可持續運行。

第四，期待著從財政領域向綜合配套改革的有效推進。改革開放以來，財稅體制改革一直扮演著“急先鋒”的角色，并在不同歷史時期發揮著重要作用。

政府間財政關系，并非簡單的財政收支劃分和轉移支付，而是與經濟社會發展、資源配置效率、歷史文化背景、政治民主進程以及國家統一等目標和依賴條件高度相關。財政一半是“財”，另一半是“政”，如果說以往的改革，主要涉及“財”，也觸及“政”，那么下一步“政”是繞不過去的。而長期模糊的政府、市場與社會邊界需要理清，政府間職能同構、“上下一般粗”的問題需要區分，政府級次與財政級次的有效銜接需要回答，價、稅、財改革聯動需要提速，財稅體制法治化、民主化、公開化的進程需要推進，事權與支出責任的劃分需要加快，財稅體制改革與司法體制、社保體系改革需要相互銜接，財稅體制與金融體制、計劃體制改革需要合理搭配等。所有這些，僅靠以往的財政“單邊主義”方式，明顯出現了“越位”的問題。為此，新一輪財稅體制改革要著眼于全局和長遠，亟須摒棄部門利益、地方利益思維，有效達成改革共識，務必有序均衡推進。

第五，期待著從美式分稅制向多國經驗模式的較好借鑒。他山之石，可以攻玉。我國1994年的財稅體制改革，幾乎全盤照搬美國的分稅制模式，為短期內擯棄財政承包制弊端，迅速引入新型政府間財政關系發揮了重要作用。

在20多年財稅體制運行過程中，美國的分稅制簡單“拿來”模式在中國出現了一定程度的水土不服，某些效仿性改革效果也不盡如人意。有的甚至將經濟社會運行中的一些矛盾問題，都責怪到分稅制上，甚至出現了懷疑、詆毀甚至否定分稅制的非理性傾向。

除了美國的市場經濟國家分權型分稅制模式外，還有法國的集權型財稅體制、日本的集權與分權相結合型財稅體制，以及德國的橫向轉移支付制度、德國和巴西中央對保障基層政府財政利益的“命令模式”等，都較好經過多年的實踐檢驗，也是人類文明的寶貴財富。為此，新一輪財稅體制改革要立足中國國情省情，理性借鑒成熟市場經濟國家政府間財政關系的一般規則及轉型國家的經驗，不斷推進財稅體制現代化建設。

第六，期待著從概念到實踐的具體轉換。一般而言，一項制度或改革從概念到實踐，往往需要一個較長時期的適應、調整、修正過程，不可能一蹴而就。

近三年多來，從國家層面出臺了十幾個財稅體制改革文件，明顯存在著改革加快的態勢。但從改革總體進展情況看，由于受改革復雜性、固化利益集團阻隔、經濟上“三期疊加”等因素的影響，一些財稅改革尚處于技術操作層面，個別改革僅處于總體思路和基本原則探索過程中，甚至有的改革還出現了“反復”（如清理稅收優惠政策）、“滯后”(如房產稅改革)和“打折扣”(事權與支出責任相適應的改革局限于“財政”范疇)等情況。

一分部署，九分落實。當下財稅體制改革已成為全面深化改革中最難啃的硬骨頭。諸多財稅體制改革相關文件的出臺只是一個好的開端，而整個改革的系統平穩落地還需一個長期的過程。為此，從有效解決兩個“一公里”的弊端出發（編注：兩個“一公里”，改革的“最先一公里”是指改革的頂層設計，重點是改革方案的設計，要解決改革藍圖的質量問題。改革的“最后一公里”是指改革方案的執行落地環節，也是改革的收獲階段。），謹防已出臺文件“空轉”，加快其有效落地實施，是當前深化財稅體制改革的最終落腳點和歸屬。

（本文根據主辦方提供速記整理）