政府制定的政策需要得到民眾的服從、支持和配合，否則就難以達到預期的政策效果，甚至可能適得其反而有違政策初衷。因此，理解民眾為什么服從或不服從政府決策，就具有至關重要的現實意義。但是，對這個問題的已有研究分散在政治學、社會學、經濟學和法學等不同學科，學科之間的交叉融合不夠，使我們對此問題的理解也難以全面系統。

對民眾服從的研究主要集中在環境監管、政治抗爭和稅收等領域，而很少聚焦征地拆遷和城市更新領域。過去二十年是中國城鎮化進程最快的時期，也是征地拆遷和城市更新項目推進最密集的階段。幾乎所有城市都在掀起造城運動，并推動中心區和郊區的征地拆遷和城市更新。在土地財政、巨額收益和政績工程等因素的綜合作用下，地方政府有很強的激勵去推進城市更新項目。一些地方政府采取了過激的強制拆遷舉措，導致民眾反彈和群體性事件頻頻爆發，并成為社會不穩定的核心因素之一。

為獲得民眾的服從和諒解，地方政府在征地拆遷過程中往往會采取提供安置住房、貨幣化補償等方式。以往在一些地區曾經接二連三地發生地方政府強拆強占的違法現象，但是隨著國家政策的不斷強化，地方政府越來越難以通過威懾和強制的方式開展類似項目。獲得民眾的理解和支持，就成為推動棚戶區改造等城市更新項目的關鍵所在。那么，民眾為什么愿意服從或不服從地方政府的拆遷補償政策？

就征地拆遷過程中民眾為什么決定服從地方政府的相關要求，不同理論的解釋大異其趣。政治學和經濟學的工具論觀點是，民眾會綜合考慮成本和收益并做出決定。法學的程序論則指出，民眾更加在意的是程序正義，因此政策過程的程序問題是決定服從與否的關鍵因素。社會學的集體論提出，人們服從的動機同社區其他人的互惠關系密切相關。

上海交通大學國際與公共事務學院教授吳建南、國土資源部煤炭資源勘查與綜合利用重點實驗室研究人員楊宇謙、上海交通大學國際與公共事務學院講師張攀和中國人民大學公共管理學院副教授馬亮合作完成的一項研究，通過對西安市某小區居民進行的調查和訪談，揭示了民眾不服從背后的深層次原因。

一、理解民眾服從政府政策的三個視角

民眾在征地拆遷過程中是否服從地方政府的相關政策，可以從如下三個理論視角加以研究。

工具論是政治學者和經濟學者最青睞的一種理論觀點，主要從經濟激勵和物質利益的角度去解釋民眾對政府相關政策的不服從乃至抗爭。從工具論的觀點來看，民眾會綜合考慮政府政策對自身帶來的成本和收益，并據此做出計算和決定。以拆遷安置為例，如果民眾認為自己的切身利益得不到維護和保障，那么即便地方政府的宣傳天花亂墜，也很難打動他們維護自身利益的鐵石心腸。相對來說，住房面積較大和裝修成本較高的居民，如果拆遷補償的標準不合理，那么他們在拆遷安置過程中可能蒙受更大的損失，也更傾向于不服從政策。

程序論是法學學者最關注的一種理論觀點，主要認為程序與結果同等重要，甚至程序比結果更重要。從程序論的角度來看，民眾會更加在意程序的透明和正義，盡管結果也同樣重要。如果程序不合法或不被認同，那么即便結果合乎民眾自身利益主張，也可能未必獲得認同和服從。因此，該觀點指出程序的正當性和合法性以及相關過程的公開透明是決定民眾服從政府相關政策與否的關鍵因素。在拆遷安置過程中，民眾是否參與協商過程并對地方政府充滿信任，是影響程序公正的關鍵因素，也是決定民眾是否愿意服從政府政策的主要表現。

集體論是社會學視角的主流觀點，認為人是社會動物，在進行決策時不僅僅考慮自身的利益和觀念，而且會感同身受地受到其他社會成員的影響。集體論提出的核心思想是，人們服從政府相關政策的動機固然同個人秉性和利益訴求有關，但更同社區其他人的互惠互賴關系密切相關，甚至后者的影響更強烈和更持久。如果居民在社區更重要、地位更高，他們就有更強的集體動員能力，從而當政府相關政策未能充分滿足他們的要求時就更傾向于對政府的提議說“不”。與此同時，對社區其他居民較為依賴的民眾，也不希望打破既有的鄰里關系和社區格局，也更傾向于不服從拆遷安置政策。

由此可見，上述三種理論視角從不同的維度去解釋民眾是否會服從地方政府決策。當然，這三種理論解釋之間的關系既是競爭的，也是互補的，它們綜合解釋了民眾服從或者不服從政府的可能性。民眾在決定是否服從政府拆遷安置政策的時候，既會考慮切身利益，也會關注利益分配的過程或程序，并會顧及同社區其他人的社會關系。任何一種理論視角都無法單獨解釋復雜的民眾服從過程，而只有將三種理論視角加以綜合，才有可能全面解釋征地拆遷過程中民眾與政府的互動關系。

二、西安市的案例研究

為探究上述三種理論視角的解釋力，研究人員在2009年和2011年對西安市一處居民區進行了問卷調查和深度訪談。西安市政府早在2005年就啟動了對該城中村的改造計劃，這里沿街的許多居民都因該地區主干道需要拓寬而面臨搬遷問題。2008年底，該居民區所在區政府委托開發商建設了安置住房，但是因為選址不當、設計不合理和未充分考慮小區居民的一些特有習慣，該項目得不到居民的普遍認同。開發商的補償標準遠低于住房市場價格，而且并未考慮該地區高密度的商業住宅特征。雙方僵持不下，并使征地拆遷陷入僵局。

該小區共居住了上千人，研究人員的問卷調查得到了108份回復。為考察工具論的觀點，調查使用了兩個題項，分別是受訪者的住房面積和裝修成本。補償標準并未考慮裝修成本，因此民眾可能會認為得不償失。就程序正義的角度，調查也用了兩個題項，分別是居民的參政經歷和對地方政府的信任度。民眾是否參與征地拆遷的協調會，選舉協調委員會成員，可以反映他們對區政府的信任水平。調查使用了多項指標來反映民眾對社區的重要性，包括政治面貌、經商、擔任公職、學歷等。就居民對社區的依賴程度來說，調查詢問了民眾在遇到困難時從社區其他人得到的幫助，以及他們反過來對他人提供的幫助。將二者相減，就得到了居民對社區的“凈”依賴度。

研究人員還考慮了可能會影響民眾服從政府的其他因素，包括居民的性別、年齡、學歷等。研究顯示，多數居民不認同地方政府提出的征地拆遷和相應的補償方案。居住面積越大，居民越不愿意拆遷安置，因為他們為此而遭受的經濟損失會更大。未得到裝修補償并不明顯影響民眾是否服從拆遷安置，這主要是因為盡管他們希望得到補償，但也理解對此加以補償的難度較大。

如果居民參加選舉，則意味著他們對地方政府感到信任，并會更愿意服從拆遷安置。相反，如果居民不參加選舉，則反映了他們對程序正義的懷疑，并因此而不服從拆遷安置。一些受訪者認為協商過程有失公平和操縱民意，而且往往是毫無成效的拉鋸戰，所以在很大程度上影響了他們對拆遷安置的接受程度。

研究表明，居民對現所在社區的依賴程度越高，越不愿意服從拆遷安置。對他們而言，失去了社區氛圍會變得非常無助，甚至會根本改變他們的生活境遇，而這是他們所無法接受的。但是，居民對現所在社區的影響力則不影響其服從程度，這可能同他們作為社區精英的社會責任擔當有關，也同他們忌憚可能的“槍打出頭鳥”舉措有關。

三、如何破局城市更新計劃？

本研究顯示，民眾之所以不愿意服從地方政府的拆遷補償要求，同住房面積、政府的可信任度、鄰里互信是分不開的。住房面積越大，越不信任地方政府，對社區成員的依賴程度越高，這樣的居民越不愿意配合政府拆遷補償政策。

這三個影響民眾服從與否的關鍵因素，恰恰同成本收益、程序正義和集體互惠三個理論視角一一對應，說明需要從一個多學科的綜合理論視角對征地拆遷過程中民眾為什么服從或者不服從地方政府加以解釋。

不相關的其他公眾想當然地將征地拆遷簡化為貨幣補償和經濟糾紛，但是實際上民眾是否愿意配合地方政府的相關政策，除了單純的經濟考慮以外，還有程序正義和集體觀念的影響。民眾是否相信政府會秉公持平，是否珍惜鄰里感情和社區氛圍，也是影響拆遷補償是否得民心順民意的關鍵所在。

一些地方的政府希圖“一刀切”地推行征地拆遷，用較低的補償標準去贖買居民住宅，不僅難以為繼，而且會激化矛盾。住房面積較大的居民為了保持原來的居住條件，可能需要花費更多的資金去購買商品房，而這是他們所難以接受的境況。為此，地方政府相關部門在推動征地拆遷以及類似項目時，需要差別化地考慮不同民眾的接受能力，并制定有針對性的對策。

如果征地拆遷是為了長期的公共利益，并且能夠做到過程透明和程序公正，那么民眾是甘愿犧牲短期利益的。但是，如果地方政府出爾反爾，把征地拆遷視為搖錢樹和開發商品房的幌子，那么這種愚弄民眾的做法不僅不得民心，而且會使民眾因為地方政府失信而徹底放棄合作的可能。建立政府與民眾的互信關系，特別是通過社區自治組織去加強政府與民眾的溝通和諒解，是開展征地拆遷及類似項目時需要特別考慮的問題。

征地拆遷意味著打破過去的鄰里關系和居住格局，即便是就地安置或集中安置，也仍然無法回避社區氛圍遭破壞和鄰里關系受到沖擊的命運。特別是對一些非常依賴社區鄰里關系的居民而言，征地拆遷意味著情感網絡的“連根拔起”，這是他們很難接受的現實。因此，在征地拆遷期間和前后，地方政府相關部門要充分維護他們的鄰里情感紐帶，否則就難以取得他們的配合和諒解。

（本文根據如下論文，由馬亮改寫而成：Jiannan Wu, Yuqian Yang, Pan Zhang & Liang Ma (2017): Households’ Noncompliance with Resettlement Compensation In Urban China: Toward An Integrated Approach,International Public Management Journal, forthcoming.）