印度是世界第五大經濟體、南亞“霸主”，同時也是一只長袖善舞的“白象”，以玩轉大國關系、搞平衡著稱。今 年2月俄烏沖突爆發后，從聯合國就俄烏沖突相關提案投棄權票，到購買俄羅斯石油。印度的“中立”立場一度遭到美歐國家數落，后者施壓要印度“站在歷史正確的一邊”。不過數落歸數落，印度還是迎來俄羅斯、美國、歐盟等主要國際行為體的高級官員競相到訪，并簽署了一系列大單。本來可能陷入大國博弈的角力場，結果這只“白象”偏偏成為國際外交舞臺上的“團寵”，其在俄烏沖突中“擺爛”的立場仿佛正在成為新的國際潮流。對于印度的這種立場，印度學者常常用“走鋼絲外交(Walking a tightropze on foreign policy)”來形容[①]，實則是一種兼具高風險與高收益性質的外交政策。

現在，“白象”又開始在另外一樁局里“走鋼絲”了。緬甸7月底處決數名反對派人士后，印度一方面和西方保持一致，伸張“人權正義”、譴責絞刑，另一方面則開始遣返原印度國內庇護的緬甸反對派人員、部分羅興亞難民。8月初，印度加強了和緬甸軍人看守政府的合作，包括打擊跨境犯罪、新冠疫情防控及聯合捉拿武裝分子等。8月18日，印度外長蘇杰生專門為印度與緬甸看守政府的關系做辯護，稱印度對緬甸的立場一如既往，緬甸是印度的友邦。自2021年緬甸軍方接管國家政權并成立看守政府以來，印方反對美西對軍方加大制裁，到向軍方出售軍事武器。印度的行為表面“中立”，實則明顯“偏向”緬甸軍方，西方媒體痛斥印度又在“走鋼絲”。那么，在美國拋出“印太戰略”的橄欖枝之時，印度為何未“隨美起舞”？

本文通過回顧印度對緬政策的歷史，分析印度對緬政策現實內外博弈，發掘印度對緬外交的特征，以解釋其對緬外交“走鋼絲”背后的獨立性傳統和根源。優雅的“白象”并不想被某“白頭鷹”牽著鼻子走，卻要從“制衡之國”（Balancing Power）到“引領之國”（Leading Power），最終實現其“有聲有色的大國”的戰略目標。

友好、痛苦并獨立：從“殖民同胞”說起

 1886年，英國人經過三次慘痛的侵緬戰爭，將緬甸正式并入“日不落”帝國的殖民版圖。從地理板塊上看，緬甸并不屬于印度次大陸的一部分，但為了便于管理，1897年至1937年英國將緬甸作為印度的一個省。此后雖然經歷了“印緬分治”，兩個同病相憐的殖民地國家卻一直保持著密切往來。在日不落帝國離開的那一刻，曾經并肩戰斗的兩兄弟攜手共進，實現了國家從跪著到站起來。從緬甸獨立至2022年，印度與緬甸的關系經歷了74個春夏秋冬，偶有“冷”，但時?！盁帷薄?/p>

1948-1962年是蜜月期，印度對緬政策扮演著兄長般的“引領者”角色。1947年和1948年，印度和緬甸相繼獨立，印度總理尼赫魯和緬甸總理吳努有非常親切的私人關系，據說兩個國家獨立的時間都是“商量著來的”。印度表示：“緬甸的獨立對印度和整個亞洲都是一個偉大而莊嚴的日子”。[②]緬方也積極回應：“困難時的朋友才是真正的朋友，印度已被證明是緬甸真正的朋友”。[③]獨立后，為了平息國內動亂，緬甸曾向英美等國求助，但英美口惠而實不至。只有印度出面召集英聯邦國家會議商討并給予緬甸援助，幫助岌岌可危的吳努政府度過了難關。1951年，兩國簽署《友好條約》后，印緬高層互訪熱絡，印度支持吳努實施積極中立外交，緬甸則稱頌印度是“亞洲的明燈”。

1963-1992年是冷凍期，印度對緬政策經歷陣痛并陷入低潮。1962年緬甸將軍奈溫發動政變，接管國家政權并頒布了一系列國有化改革的政策，引發國內“排印”事件，嚴重損害了在緬印度人的利益。印度政府派代表與緬甸當局談判，印度政府認為緬甸國有化政策雖然侵害了印度人的利益卻是緬甸的自己內部事務，印度無權干涉，也未采取任何實質性的對抗措施。印度英迪拉·甘地（Indira Gandhi）政府上臺后，積極解決印緬邊界問題，并于1967年3月10日與緬甸簽署了邊界條約，解決了兩國之間存在的部分領土爭端。此后，兩國在軍事、經濟、政治等多領域開展合作，并取得了一定的建設性成果。但好景不長，1988年緬甸軍方政變并拒絕交權給1990年大選獲勝的全國民主聯盟。自詡為世界上“最大的民主國家”的印度迅速與緬甸“完全脫離接觸”，跟隨西方國家譴責緬甸，將緬甸定義“政變前哨”，采取“孤立”緬甸軍政府的外交政策。

1993-2013年是緩和期，印度基于“鄰國優先”重新重視對緬政策的獨立性。冷戰結束后，印度內部經濟發展陷入困境，外部失去了蘇聯這一重要依托，周邊地緣政治環境也發生了不利于印度的變化。1992 年，印度決定打破僵局，對內強調外交獨立自主，退出美西制裁與孤立緬甸的圈子，對緬甸強調不干涉內政原則，正式提出“建設性接觸”政策。從1993年開始，印度采取“向東看”行動，從“譴責”和“孤立”政策正式轉向“建設性接觸”政策，從強調民主人權議題轉移到重視現實國家利益，承認緬甸軍政府在緬甸的合法執政地位。在此后的20年里，歷屆印度政府都延續了“向東看（Look East）”的政策，將緬甸作為東向政策的“前哨”，加強與緬甸的關系 。

莫迪2014年執政以來，印度實行“東向行動（Act East）”和“鄰國優先”（Neighbour First）政策以希望維持與亞太國家交往，進一步提高印度在國際上的影響力。當西方借羅興亞人問題問責緬甸之際，印度對緬軍驅趕羅興亞人的行為未加批評，并向緬甸表達了理解與支持。2021年軍方再度接權后，美歐譴責軍方“政變”，再度重拾制裁大棒并將緬甸外交降為代辦級。印度反對美歐制裁并繼續保持與軍政府來往，盡管印度不可能向“鄰國輸出民主制度”。但印度尊重“緬甸人民的希望和愿望”，曾多次要求緬甸軍政府釋放昂山素季等政治犯，敦促軍方和平解決危機。

“走鋼絲”：印度對緬獨立政策的延續

2021年緬甸軍方再度接權后，東盟積極召開特別峰會，達成“五點共識”來解決緬甸危機。但敏昂萊未完全履行“五點共識”，東盟領導人們一度被認為“顏面掃地”。為挽回其聲譽與信譽，東盟各國決定不邀請緬甸軍方代表的緬甸出席2021年的東盟峰會，而是邀請一位“非政治人士”參加，致東盟峰會首次出現“東盟-1”的尷尬一幕。[④]隨即，緬甸成為諸多東盟首腦和外長相關會議的“門外客”。此外，美西一如既往譴責軍方“政變”，并對緬重拾制裁大棒，實施多輪定向制裁，“冷落”與“排斥”軍方，并加強與反對派“民族團結政府”（NUG）的接觸。

在緬甸成為西方國家的“棄兒”之際，印度繼續保持對緬獨立外交，這是一種傳統的延續。各方所謂的“走鋼絲”，實際與1993年后印度退出美歐制裁圈，對緬實施“建設性接觸”如出一轍。一方面，印度不排除與西方一致，對前政府被抓捕的人員保持關切，另一方面，印方保持與軍方的正常關系，重視對緬關系的獨立性。就算是“走鋼絲”，印度也是在馬戲團訓練有素的演員。不過，這次“表演”之所以備受關注，是因為這次印度的路子更野——既玩轉大國，又玩轉大國常玩轉的緬甸國內多利益相關方。

第一，印度既想作為“世界最大民主大國”追隨美歐對緬嚴正關切，又想充當緬甸軍人被孤立之后的避風港，在西方和被西方制裁的緬甸軍人之間“走鋼絲”。印度反對美歐對緬甸的制裁，認為制裁會將緬甸變為伊朗與朝鮮般的“賤民國家”。為了安撫西方國家，印度只邀請緬甸“非政治、非軍事”代表參加印度-東盟外長特別峰會。同時，一個經濟衰退、政局不穩的緬甸不符合印度的利益，因而印度對緬采取“接觸+合作”的態度。如表1所示，在西方國家孤立與降低緬甸外交級別之際，印度繼續保持與軍方在政治、軍事等多領域的正常關系。

表1：2021年至2022年6月緬甸軍方與印度互動情況

資料來源：筆者根據各個網站新聞自行整理。

第二，玩轉緬甸不同政治力量。印度既想表明對緬甸“恢復民主”的支持，同時又高調加強與緬甸軍人的合作，在緬甸本就焦灼的軍政矛盾間“走鋼絲”。印度希望繼續與軍政府保持正常關系，擴大在緬甸的影響力并獲取經濟上的收益，合作打擊印度東北部邊境地區的叛亂分子。但同時，印方又占據道德制高點，呼吁緬甸恢復民主并接觸民主人士。印度政府表示恢復緬甸民主持續是所有利益攸關方優先處理的事項，呼吁國際社會向緬甸國家人民提供“建設性支持”，敦促緬甸領導人共同努力以和平建設的方式解決分歧。印度“尊重緬甸人民的希望和愿望”，表示與有關共同支持緬甸民主的國家進行討論，密切關注緬甸的政治局勢。

由此看來，這次印度這頭“白象”不僅走的“鋼絲”更細了，手上還開始玩上小球了——真可謂是技藝日漸純熟。當然，“白象”讓人捏把汗的同時，也賺足了演出費用：印方保障了與緬甸軍人聯合行動、軍備合作與印緬經濟合作訂單，還與緬甸簽署了包括盧比-緬幣直接結算在內的諸多協議。同時，印方站在道德制高點，敦促緬甸恢復民主，并適度接觸民主人士——與美歐保持觀念統一，回應了美國“印太戰略”，成為西方拉攏的對象。同時，印方又站在新興發展中國家的立場，與中俄等反對域外國家干涉緬甸內政“攜手共進”。團寵，不愧是團寵！

印度在緬走鋼絲：多向結盟還是對沖？

印度高難度“演出”的背后，實際上呈現出來的是這個南亞地區大國的雄心壯志。曾在辛格政府任國家安全顧問的納拉亞南（Narayanan）2016年層撰文指出，印度開始由不結盟走向“多向結盟”。這里的“多向結盟”實際上是印度此前對外獨立自主政策的‘積極升級版”。雖然印度的國力相對這種“多向結盟”略顯笨拙，但國際政治缺的就是“笨拙之下的精巧”——印度“走鋼絲”的反差感，就是這樣的體現。其在強調戰略自主的同時，更多體現為有別于制衡、追隨或中立的靈活性對沖政策選擇。

對沖原指金融術語，意在通過方向相反、盈虧相抵的投資策略降低可能的投資風險。隨著國際關系學者對理念的借鑒與討論，對沖的內涵和外延得到了一定的發展。學術界認為對沖是介于制衡（balancing）與追隨（bandwagoning）之間的一種國家行為，是國家在面對權力變化時所采取的一種抵消性政策。因對沖在某種程度上是一種戰略模糊，避免在國際競爭中過早選邊站隊，獲取自身戰略選擇空間最大化。[⑤]

基于上述的分析，印度左右逢源、兩面下注的外交行為是一種典型的“方向相反、盈虧相抵”的對沖性政策。在國家外交層面，主要在美歐-緬間進行戰略對沖。印度反對美國制裁緬甸的同時，加強與美歐緬間的政治、經濟、軍事等關系。在緬甸國內多邊外交層面，印度在軍政府與民主人士間左右逢源，玩兩面平衡。印度以“民主國家”自居，敦促軍方釋放政治犯與恢復民主，同時保持與軍方的正常關系。這不僅讓莫迪政府可以應對不同勢力對緬政策的立場分歧，對于印度在緬海外利益來說，客觀上來說也是比較安全的狀態。實際上，印度這種兩面兼顧旨在多邊層面上打造一種對沖性合作格局，既是為了盡量維持戰略自主，也是保留進退自如的空間，防止與美國等完全綁定。有印度學者很早就指出，印度絕不會像英國和日本那樣甘愿成為美國的“小跟班”，也不會像法國那樣在正式的同盟框架內尋求技術性獨立。[⑥]

在世界風云變幻的“大亂斗”中，緬甸危機就像一個“珍瓏棋局”：內力深厚者如美國，強制裁卻弱收益，搞小圈子卻圍不進去；心懷執念者如英澳歐，嘗試以外交降級破局，但卻有公民人質陷入困局，難以妥處；旁窺不語者如日韓，坐待風云變幻來收拾殘局。相反，“白象”看似誤闖誤撞，卻可能是大智之人，殺出重圍后，可能開辟出更符合緬甸現狀的一種外交格局。從“白象”看似笨拙的影子中，我們似乎可以去理解印度獨立自主的對緬政策，其中蘊含的某種啟示，用更加多元化的視角，看待此刻和將來的印緬關系。

（作者：李忠艷，云南大學國際關系研究院碩士；張添，北京大學區域與國別研究院博士后、講師  本文僅代表作者個人觀點，與北京大學區域與國別研究院立場無關，文責自負。引用、轉載請標明作者信息及文章出處。）

[①] 相關資料可參閱：Modern Diplomacy，“Walking the tight rope: India’s Diplomatic Strategy in the Middle East,” https://moderndiplomacy.eu/2019/10/11/walking-the-tight-rope-indias-diplo matic-strategy-in-the-middle-east/ ，訪問時間：2022年8月17日；TOI，“India’tight-rope on russia is the can best it can do,”https://times ofindia.indiatimes. com/ world/indias-tight-rope-on-russia-is-the-best-it-can-do/articleshow/89873577.cms ，訪問時間：2022年8月17日；Yogendra Yadav, “Walking a tightrope on foreign policy,” tribuneindia，https:// www. tribuneindia. com/ news/comment/walking-a-tightrope-on-foreign-policy-226747， 訪問時間：2022年8月17日；

[②] A Zaw, D.Arnott ect,“Challenges to Democratization in Burma: Perspectives on Multilateral and Bilateral Responses,” Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance.2001,p.89.

[③] Thin Thin Aung& Soe Myint.“India-Burma Relations”Challenges to Democratization in Burma, International IDEA.2001.p.89.

[④] 孔鵬，《緬甸與東盟怎么啦？》，《世界知識》，2022年第22期，第73頁。

[⑤] 相關成果可參閱：Cheng-Chwee Kuik,“The Essence of Hedging: Malaysia and Singapore's Response to a Rising China,” Contemporary Southeast Asia,Vol.30,No.2,2008,p.163;Stephen M.Walt,The Origin of Alliances, Ithaca:Columbia University Press,1987,p.17;Randall L．Schweller, “Bandwagoning for Profit: Bringing the Revisionist State Back In,” International Security,Vol.19, No.1,1994,pp.88-99；Evelyn Goh,“Southeast Asian Perspectives on the China Challenge,” Journal of Strategic Studies,Vol.30,Issue 4,2007,pp.825.

[⑥] C.Raja Mohan,“India and the Balance of Power,”Foreign Affairs,Vol.85,Issue 4,2006, pp.17-32.