【編者按】

2018年1月20日，美國總統(tǒng)唐納德·特朗普已就任滿一年。一年來，美國的國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)出現(xiàn)了哪些值得關(guān)注的變化？美國的外交政策經(jīng)歷了怎樣的重要調(diào)整？“特朗普現(xiàn)象”又對(duì)美國及其與外部世界的關(guān)系構(gòu)成了何種沖擊？復(fù)旦大學(xué)中美新型大國關(guān)系協(xié)同創(chuàng)新中心在特朗普?qǐng)?zhí)政滿一年之際，發(fā)布了《解讀“特朗普元年”》研究報(bào)告，對(duì)特朗普?qǐng)?zhí)政首年的美國進(jìn)行了全方位、多角度、有深度的總結(jié)、分析和研判。澎湃新聞“外交學(xué)人”獲授權(quán)選刊其中部分文章，以饗讀者。

特朗普?qǐng)?zhí)政一年，其全球戰(zhàn)略顯示出某種較為明顯的重大變化。相比之下，特朗普政府的亞太戰(zhàn)略則是一個(gè)有爭(zhēng)議的問題。不少論者認(rèn)為，特朗普政府沒有清晰的亞太戰(zhàn)略，只有一些缺乏內(nèi)在戰(zhàn)略協(xié)調(diào)性的亞太政策；另一些論者則宣稱，特朗普政府不但有亞太戰(zhàn)略，而且與奧巴馬的“再平衡”戰(zhàn)略并無實(shí)質(zhì)差別，只不過不再使用前任的術(shù)語而已。本文認(rèn)為，特朗普政府在亞太地區(qū)確實(shí)缺乏系統(tǒng)的地區(qū)戰(zhàn)略，不過其在這一地區(qū)的戰(zhàn)略行為絕非雜亂無章的。特朗普政府的亞太政策取向與其全球戰(zhàn)略邏輯是一致的，均體現(xiàn)了一種較為粗糙的現(xiàn)實(shí)主義傾向。需要注意的是，在特朗普?qǐng)?zhí)政近一年之際，其政府內(nèi)部官僚機(jī)構(gòu)在對(duì)外戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和實(shí)施中的作用正在增強(qiáng)。這一趨勢(shì)或許將為特朗普政府在亞太地區(qū)帶來更強(qiáng)的“戰(zhàn)略感”。

從“體系領(lǐng)導(dǎo)者”到“利益捍衛(wèi)者”

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，以美國為首的戰(zhàn)勝國構(gòu)建了以聯(lián)合國體系和布雷頓森林體系為核心的一整套國際政治、經(jīng)濟(jì)和安全制度。這些國際組織與一系列國際法、國際規(guī)則以及國際安排構(gòu)成了二戰(zhàn)后世界秩序的基礎(chǔ)。無論是共和黨還是民主黨執(zhí)政，美國二戰(zhàn)后的全球戰(zhàn)略要義始終是通過建設(shè)、“領(lǐng)導(dǎo)”和維護(hù)這套國際制度來實(shí)現(xiàn)和維持其霸權(quán)地位。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，兩極格局的瓦解與全球化的空前擴(kuò)展進(jìn)一步將美國的全球霸權(quán)地位推至“前無古人”的高度。易言之，與歷史上其他霸權(quán)國不同的是，美國霸權(quán)具有鮮明的“制度霸權(quán)”特征，不僅通過硬實(shí)力的“船堅(jiān)炮利”，更是通過制度性權(quán)力獲得。從理論層面看，自由主義是支撐這套國際制度的基本思想。與現(xiàn)實(shí)主義相比，自由主義在美國外交思想中也占據(jù)著主流，是美國外交中的“美國特性”的體現(xiàn)之處。

然而，特朗普上臺(tái)一年以來，美國開始偏離過去七十余年的“基本國策”。 “退群”構(gòu)成了特朗普政府全球戰(zhàn)略的首要特征。2017年1月23日，特朗普簽署上任后的第一份行政命令，正式宣布美國退出“跨太平洋伙伴關(guān)系”協(xié)定（TPP）。6月1日，特朗普宣布美國將退出《巴黎氣候變化協(xié)定》。7月12日，美國宣布要求重新談判《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》。8月16-20日，美國、墨西哥、加拿大三國正式啟動(dòng)修訂《北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》（NAFTA）談判。10月12日，美國宣布退出聯(lián)合國教科文組織。12月3日，美國國務(wù)院宣布，美國不再參與聯(lián)合國主導(dǎo)的《移民問題全球契約》的制訂進(jìn)程。2018年1月5日，美國與韓國修訂《美韓美自貿(mào)協(xié)定》第一輪正式協(xié)商在華盛頓啟動(dòng)。美國這一系列舉動(dòng)，無不彰顯特朗普政府正在從美國長期“領(lǐng)導(dǎo)”的國際制度中后撤的趨勢(shì)。

在具體政策之下的觀念層次，特朗普政府表現(xiàn)出一種粗糙的現(xiàn)實(shí)主義傾向。2017年12月18日特朗普公布的《美國國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告是觀察特朗普政府世界觀的一個(gè)絕好文本。這種世界觀的突出表現(xiàn)包括：

（一）將民族國家看作國際體系首要單位。例如《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告開宗明義就宣布，“特朗普政府的戰(zhàn)略基于以下理念：和平、安全和繁榮來源于……主權(quán)國家。”

（二）對(duì)國家利益的認(rèn)知比較狹窄：高度重視對(duì)美國本土的安全威脅；高度重視物質(zhì)性經(jīng)濟(jì)實(shí)力在國家利益中的地位。即便是在《美國國家安全戰(zhàn)略》這種經(jīng)過多部門打磨的報(bào)告中，特朗普政府也表達(dá)出了一種選擇性接受國際制度的態(tài)度。“美國將把精力主要放在那些能為美國利益服務(wù)、支持美國及其盟友伙伴們的機(jī)構(gòu)活動(dòng)中。”美國財(cái)政部高官也公開表示，美國將減少對(duì)世界銀行、國際貨幣基金組織的支持力度。

（三）忽視觀念性權(quán)力。特朗普政府似乎認(rèn)為，國際關(guān)系是非道德的、非意識(shí)形態(tài)的。例如特朗普在訪華時(shí)就公開宣稱中國過去占了美國便宜，但是他不責(zé)怪中國，而是責(zé)怪他的前任，沒有很好地保護(hù)美國利益。特朗普對(duì)中國的指控固然是錯(cuò)誤的，但他這番話則表現(xiàn)出了“非道德”的世界觀特點(diǎn)。

（四）以競(jìng)爭(zhēng)的視角看待國際社會(huì)。《美國國家安全戰(zhàn)略》宣稱，世界已經(jīng)進(jìn)入了競(jìng)爭(zhēng)性的時(shí)代，美國正面臨著大國競(jìng)爭(zhēng)、不同發(fā)展模式的競(jìng)爭(zhēng)等。

亞太：從“結(jié)構(gòu)化戰(zhàn)略”到“危機(jī)導(dǎo)向政策”

或許由于奧巴馬政府的亞太“再平衡”戰(zhàn)略給人留下的印象太過深刻，人們對(duì)特朗普政府亞太戰(zhàn)略的討論常常基于與“再平衡”的對(duì)比。經(jīng)常拿來對(duì)比的問題之一是，特朗普政府是否仍然如奧巴馬政府般重視亞太。從數(shù)字來看，特朗普政府對(duì)亞太地區(qū)仍然是非常重視的。截至2017年10月，特朗普本人曾與“印太地區(qū)”國家領(lǐng)導(dǎo)人打過43個(gè)電話，與中國、日本、韓國、印度、澳大利亞、越南、馬來西亞、印度尼西亞、新加坡、泰國等十個(gè)國家領(lǐng)導(dǎo)人舉行過雙邊會(huì)談。與中日等國領(lǐng)導(dǎo)人的會(huì)晤次數(shù)還不止一次。11月3日至14日，特朗普對(duì)亞太地區(qū)進(jìn)行了為期12天的馬拉松式的訪問，并且在訪問中多次推銷“印太”概念。從這數(shù)字來看，特朗普政府還是高度重視亞太地區(qū)的。

然而，在對(duì)亞太地區(qū)持續(xù)保持關(guān)注的同時(shí)，特朗普政府的亞太政策還是有三個(gè)不同于其前任之處。

（一）亞太地區(qū)在美國全球戰(zhàn)略中的“普通化”。對(duì)于奧巴馬政府來說，其全球戰(zhàn)略重點(diǎn)和靈魂在亞太。奧巴馬政府是通過實(shí)施亞太再平衡戰(zhàn)略來成就其全球戰(zhàn)略的。奧巴馬政府強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略重心從傳統(tǒng)的中東和歐洲轉(zhuǎn)向亞太，代表著美國的全球戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向未來，轉(zhuǎn)向21世紀(jì)。因此，亞太戰(zhàn)略可謂是奧巴馬政府的全球戰(zhàn)略之“眼”。對(duì)特朗普政府而言，亞太地區(qū)當(dāng)然不可謂不重要，但是變成一個(gè)“普通的重要地區(qū)”，并不牽動(dòng)全球戰(zhàn)略。從這個(gè)意義上來說，特朗普政府雖然仍高度重視亞太，但是亞太地區(qū)在美國戰(zhàn)略棋局中的位置下降了。

（二）特朗普政府的亞太政策是破碎而非結(jié)構(gòu)化的。奧巴馬政府的“再平衡”覆蓋了外交、軍事、經(jīng)濟(jì)、盟友、大國、“問題國家”等領(lǐng)域，非常體系化。與之相比，特朗普政府在亞太地區(qū)確實(shí)缺乏戰(zhàn)略感。退出“跨太平洋伙伴關(guān)系”（TPP）協(xié)定后，特朗普政府在這一地區(qū)沒有了經(jīng)濟(jì)抓手；在外交層面，特朗普政府鮮少從地區(qū)層次討論其亞太戰(zhàn)略邏輯，也很少闡述東北亞或者東南亞這些次區(qū)域的地位與作用。在其亞太行程中，特朗普在出席了亞太經(jīng)合組織首腦峰會(huì)后，再次缺席東亞峰會(huì)，這難免讓人想起布什政府對(duì)東盟主導(dǎo)的多邊國際機(jī)制缺乏耐心的歷史。在軍事層面，特朗普政府雖然強(qiáng)調(diào)“通過實(shí)力求得和平”，但是迄今尚未看出系統(tǒng)的行動(dòng)。

（三）特朗普政府的亞太政策是問題導(dǎo)向型的。貿(mào)易平衡、朝核問題是特朗普在亞太地區(qū)關(guān)注的主要議題，幾乎吸干了特朗普亞太關(guān)注的全部“氧氣”。這兩大關(guān)注與特朗普政府在全球戰(zhàn)略上對(duì)美國國家利益的狹窄定義直接相關(guān)。在特朗普參加亞太經(jīng)合組織首腦峰會(huì)期間，地區(qū)國家本來都在等待其系統(tǒng)闡述“印太戰(zhàn)略”或者亞洲政策，但是特朗普卻向與會(huì)各國發(fā)出“不能再占美國便宜”、要重新平衡經(jīng)濟(jì)關(guān)系的信號(hào)。也正是在此背景下，特朗普政府對(duì)中美關(guān)系高度關(guān)注。這一方面源于美國認(rèn)為中國最能夠幫助其解決朝核問題，另一方面源于中國是美國最大的貿(mào)易逆差來源國。

印太：潛在戰(zhàn)略還是空洞概念？

在2017年10月特朗普亞太行之前，特朗普政府高官如國務(wù)卿蒂勒森、國家安全事務(wù)助理麥克馬斯特開始集中推銷“自由和開放的印太”。特朗普本人在其訪問行程中也多次提及這一關(guān)鍵詞。對(duì)于“印太”，目前可以做出幾點(diǎn)判斷：

首先，印太目前還停留在概念階段。特朗普政府迄今還沒有詳細(xì)闡述“印太戰(zhàn)略”的細(xì)節(jié)。這一戰(zhàn)略的基本戰(zhàn)略目標(biāo)是什么？在經(jīng)濟(jì)、外交、安全等幾方面將如何落實(shí)？中國與印太戰(zhàn)略的關(guān)系是怎樣的？這些都還很不清楚。特別是在美國退出TPP之后，“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟(jì)抓手是什么，還很不明晰；美國與日本、澳大利亞的兩個(gè)雙邊同盟與美日澳印合作是什么關(guān)系，也很不清楚。顯然，從抽象的概念到系統(tǒng)的戰(zhàn)略再到具體的政策，特朗普政府還有很長的路要走。

其次，如前所述，特朗普政府的在全球和地區(qū)層次也都在貫徹“美國優(yōu)先”的理念。其戰(zhàn)略思維的基本邏輯與“印太戰(zhàn)略”這種地區(qū)多邊框架從根本上是矛盾的。特朗普政府的主要精力還是在國內(nèi)問題上，其是否有意愿和能力在印太地區(qū)投入精力與資源，貫徹一個(gè)覆蓋從太平洋到印度洋廣闊地域的宏大戰(zhàn)略，讓人十分懷疑。

第三，“印太”熱背后可能有兩股力量在推動(dòng)。第一是特朗普政府內(nèi)的高官與官僚機(jī)構(gòu)，主要是國家安全委員會(huì)、國防部，在一定程度上也包括國務(wù)院。特朗普政府內(nèi)這些高官具有較強(qiáng)的戰(zhàn)略思維，官僚機(jī)構(gòu)也不愿看到美國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略呈現(xiàn)破碎的趨勢(shì)。隨著特朗普政府中高級(jí)官員逐漸到位，未來這股力量在特朗普政府內(nèi)的聲音可能還會(huì)上升。這樣的話，“印太戰(zhàn)略”逐步走向落實(shí)也是有可能的。第二是日本、印度和澳大利亞幾個(gè)地區(qū)國家。這些國家一方面對(duì)中國崛起存在持續(xù)的戰(zhàn)略焦慮，另一方面看到美國地區(qū)戰(zhàn)略始終不成體系，也十分焦慮。通過推動(dòng)“印太戰(zhàn)略”，可以起到將美國“拉住”的作用。從這個(gè)角度看，中國與美日澳印幾國的互動(dòng)對(duì)“印太戰(zhàn)略”的未來也有著重要作用。簡(jiǎn)單地說，這些國家與中國的關(guān)系越緊張，印太戰(zhàn)略越可能成型；反之，印太戰(zhàn)略形成的動(dòng)力就會(huì)顯得不足。

（作者系國際關(guān)系學(xué)院國際戰(zhàn)略與安全研究中心主任。本文經(jīng)作者修訂，原標(biāo)題為《特朗普政府有亞太戰(zhàn)略嗎？》。）