【編者按】

2018年1月20日，美國總統唐納德·特朗普已就任滿一年。一年來，美國的國內政治、經濟與社會出現了哪些值得關注的變化？美國的外交政策經歷了怎樣的重要調整？“特朗普現象”又對美國及其與外部世界的關系構成了何種沖擊？復旦大學中美新型大國關系協同創新中心在特朗普執政滿一年之際，發布了《解讀“特朗普元年”》研究報告，對特朗普執政首年的美國進行了全方位、多角度、有深度的總結、分析和研判。澎湃新聞“外交學人”獲授權選刊其中部分文章，以饗讀者。

2018年1月20日，美國總統唐納德·特朗普的白宮之旅整整走完了第一個一年。也就是這一天，美國聯邦政府非核心部門暫時停擺，時隔將近五年再次陷入所謂“關門危機”。如此令人矚目的時間節點卻撞上了尷尬時刻，不禁令世人再次駐足、好好打量一下如此跌宕起伏而又呼嘯而過的特朗普首年執政。繞開承諾是否兌現與承諾本身效果如何之間的矛盾，我們或許可以從另外一些角度來審視過去的365天，這里選擇的切入點即所謂的“三個特朗普”：“特朗普候選人”（Trump Candidacy）、“特朗普政府”（Trump Government）以及“特朗普總統”（Trump Presidency）。

永續的“特朗普候選人”

所謂“特朗普候選人”是一切的開始，但至今卻仍未終結。具體而言，這個維度的內涵不僅僅是特朗普以反建制身份、憑借“美國優先”、“讓美國再強大”等口號的成功當選，還反映了特朗普上臺以來延續“競選”風格、持續鞏固自身支持度的總體態勢。

一方面，特朗普的競選成功不但是兩個極度不受歡迎候選人比較之下民意的低質量的無奈選擇，更是初選制度和大選制度“雙重扭曲”所實現的僅有少數選民支持的偏差結果。這就注定了特朗普不得不面對民調歷史以來最低且最為負面的新當選總統開局。

另一方面，特朗普在首年執政中成功地保持了穩定的低民意滿意度。如此“低端穩定”集中顯現為共和黨黨內基本盤和關鍵選民群體所提供的穩固支持。共和黨黨內的支持雖然有所松動，但仍給予特朗普超過共和黨建制派的更大支撐；關鍵選民盤即藍領中下層白人群體的青睞度尚未遭遇逆轉。

按照2017年8月底的民調顯示，在藍領中下層群體密集、對2016年大選結果至關重要的密歇根、威斯康星以及賓夕法尼亞三州中，特朗普的不滿意度雖已為滿意度的兩倍，但大概三成的滿意度（34%、32%、35%）與2016年選舉日出口民調的水平（39%、35%、42%）并不存在統計上的差距。這一關鍵選民盤的相對穩定說明藍領中下層群體依然對特朗普政府抱有期待，進而對其保持穩定滿意度提供了關鍵賦能。

“特朗普候選人”的有條件成功，得益于其通過社交媒體實現的別樣“永續競選”。與以往各屆總統的相關實踐不同，特朗普“永續”的核心并非以往的從“謀求當選”轉換為“政策落地”，而是徹底地延續了競選戰備狀態，即為自身辯護、抨擊對手的負面競選，造勢動員并最大化地鞏固著有限的民意支點。此外，特朗普“永續”的手段即嫻熟地應用所謂“推特治國”，沖破主流媒體的圍追堵截，點對點地時時直接動員、鞏固基本盤。

與奧巴馬政府更多積極期待跨黨合作、努力推動民眾整合不同，特朗普政府傾向于適應并強化當前民意的負面現實、鞏固有限但有效的民意支撐來最大效率地維持其執政局面。在如此狀態下，所謂民意“新低”的說法或視角可能與對特朗普政府穩定度的判斷存在不小距離。目前的關鍵并不在于是簡單的“新低”，而在于其黨內基本盤與關鍵群體的滿意度在短時間內會否急速塌陷。但至少從特朗普執政首年的情況觀察，仍無類似民意拐點的跡象。

內斗的“特朗普政府”

所謂“特朗普政府”是當前美國政治中的一個重要基本面，也一直是主要的爭議策源地。具體而言，這個維度重點聚焦在特朗普當選、上臺以來核心團隊和聯邦政府的構成與運作狀況，這也被認為是評價新當選總統首年執政的重要指標。不可否認，“特朗普政府”在首年執政中的具體實踐難言理想。

一方面，特朗普的核心決策圈長期處于內斗整合狀態，呈現出多輪因重要職位人事變動而引發的權力結構重組的戲劇性變化。在執政首年當中，以2017年8月18日為白宮首席戰略師史蒂夫·班農（Steve Bannon）的離任作為關鍵節點，白宮核心決策圈的內斗主題從共和黨黨內的路線或派系之爭逐漸過渡到具有特朗普個人化標簽的不同群體，即商人、軍人及家庭成員之間的混戰。而在特朗普執政首年后期，隨著軍人群體在白宮日常運行管理以及對外事務決策中逐漸獲得更大話語權，特朗普核心決策圈的內斗態勢與不穩定生態得到了較好的控制。但必須承認的是，由于家庭成員深度而穩定的存在，“一仆多主”式的多中心困境仍左右著白宮決策生態的前景。

另一方面，聯邦政府需要總統提名的重要職位在特朗普執政首年出現了前所未有的空缺、空轉局面。提名數量和批準就位數量創造了歷史同期新低，等候批準的耗時之長也刷新了歷史紀錄。比如，外界普遍關注的分管東亞與太平洋事務的助理國務卿一職竟然長期無法得到正式提名，直到12月19日代理該職位九個月的董云裳（Susan Thornton）終獲提名，這是該職位自設置以來在新總統新政府組建中最晚確定正式提名人選的一次。究其原因，顯然與特朗普從競選伊始就與建制派、與政策專才關系劍拔弩張有關。其結果是特朗普只能更多依賴于專業度相對有限的核心決策圈，而核心決策圈又進一步遏制了專才的進入空間。政策專才的缺位反過來又導致了特朗普及其核心決策圈無法獲得相對專業的政策建議，其決策產出更具不確定性。

值得關注的是，經歷了首年執政磨合的特朗普政府近期也呈現出向某些政策專才開放的趨勢。比如，董云裳的被提名，2018年1月8日已就任分管亞洲與太平洋事務的助理防長的小布什政府官員薛瑞福（Randall Schriver），這些安排基本上可以理解為是將逐漸接納一些共和黨或者至少是無黨派色彩的專才的明確信號。但更多專才的進入，仍可能出現兩種局面。其一，由于特朗普本人的反建制傾向以及核心決策圈的主導性塑造，專才的進入僅限于是一種姿態，但不會產生實質性的決策影響；其二，面對特朗普對其政策議程的堅持，掌握關鍵職位的專業政策精英也完全可能在可以自由裁量或操作的空間內作出不同于白宮的決策產出、發出不同聲音，進而加劇了特朗普政府內外政策的不確定性、不連貫性與自相矛盾。

“特朗普政府”所暴露出來的內斗，顯然是其首年執政的重大問題，但事實證明這種頻繁變動與更迭也存在促使特朗普政府核心圈與聯邦政府逐步走向穩定與專業化的另一種可能。

磨合中的“特朗普總統”

所謂“特朗普總統”是特朗普（被期待）應該達到的目標狀態，這個狀態的關鍵在于是否主動融入并引領美國政治體系，而不是是否坐進了橢圓辦公室。這個維度主要是指，特朗普作為總統的履職狀況或績效能為，也可以理解為是作為總統的特朗普在美國政治框架內與其他政治要素的互動關系。

從總統政治的歷史比較而言，特朗普在首年執政中還算投入了相當多的精力與時間完成總統職責，但其簽署立法的數量（117項）的確明顯低于往屆總統，且其在所謂“百日執政”中也歷史罕見地高強度使用行政令等單邊方式落實政策議程。這些現實凸顯了特朗普急于盡快、至少在執政首年兌現內外政策承諾的明確動機，同時也表現出其與國會、特別是與占據國會兩院多數的共和黨建制派之間關系的難以理順。

一方面，由于在黨內穩固了足夠且優于國會建制派的民意基礎，特朗普在與國會共和黨建制派的互動中明顯占據上風。按照2017年9月份的民調顯示，有將近85%的共和黨選民對特朗普表示滿意，而其中的四分之一表示了對共和黨的不滿；同時，79%的共和黨選民認為特朗普的方向正確，而認為國會共和黨領導層方向正確者只有52%。

也正是由于堅定的民意支持，特朗普在與國會共和黨建制派的互動中延續了明顯的反建制傾向。這種傾向不僅僅表現在傾向于行政令而非國會立法來盡快兌現競選承諾的行為偏好上，也反映在特朗普在社交媒體等公開平臺上公然蔑視、抨擊國會兩院本黨領袖與資深議員的做法上，更體現在支持反建制派參選人在共和黨初選中挑戰那些與特朗普政策相左的在任者的公開表態上。概括而言，實現所謂黨內“獨大”卻又因反建制傾向無法與黨內精英合作，構成了特朗普政府首年執政中政策完成度不佳的重要根源。

另一方面，特朗普與共和黨建制派的互動中也表現出政治經驗欠缺的問題與推卸責任的傾向。在某些必須通過國會兩院立法才能得以兌現承諾的政策議程上，特朗普作為總統并未有效扮演關鍵引領者的角色，進而拖累了立法進程。最為典型的例子即國會眾議院共和黨計劃在2017年3月21日通過推翻與代替奧巴馬醫改的相關法案的努力。在這個過程中，特朗普的確通過打電話等方式來試圖說服那些因堅持要徹底推翻奧巴馬醫改而反對該法案的共和黨人，特別是所謂的“自由連線”（House Freedom Caucus）成員。但由于在政治經驗和政策專業度上的欠缺，特朗普不清楚持反對立場議員的政治或政策訴求、難以實現有效的交易，最終并未阻止該立法的不了了之。

相比之下，減稅立法的成功落地似乎顯現出了特朗普和國會共和黨人逐漸合作、逐漸形成共同目標的傾向。但必須強調的是，一方面，在減稅議題上，特朗普與國會共和黨人同時具有較強的兌現承諾的壓力和動力；另一方面，特朗普在減稅議題上的成功引領很大程度上基于他本人對稅收和稅制的熟悉度，這就意味著這種源自個人經歷的專業經驗幾乎是不可能在其他議題上得以復制的。

關于執政周年就遭遇2018財年“關門危機”的情況，的確存在一些時間節奏上的偶然，但特朗普在2017年9月對“童年入境暫緩遣返計劃”和“兒童醫療保險項目”等議題上的極端表達以及在與國會互動中的立場游移也極化了兩黨的分歧，最終導致原本以分肥為基礎的撥款立法還原為一場黨爭極化的對峙，而在共和黨占據國會參議院“最小多數”情況下，立法受阻顯然不可避免。而本應發揮協調、引領作用的總統，卻忙不迭地參與到國會兩黨的“指責競賽”之中，盡可能撇清自己的責任。

當然，共和黨建制派也在發揮對特朗普政府的塑造作用。所謂“通俄門”調查雖然對民主黨而言更具黨爭性質，但對共和黨建制派而言，則是發揮塑造作用的重要途徑。截至目前，所謂“通俄門”調查在內容和效果上已分別經歷了一次轉折。

從調查內容上看，2017年6月8日聯邦調查局前局長詹姆斯·科米（James Comey）參與國會參議院情報委員會聽證是一個轉折點。這就意味著所謂“通俄門”調查的重點從所謂“通俄”的事實性調查轉為針對“作偽證”、“妨礙司法”以及“金融犯罪”等嫌疑的程序性調查。從調查效果上看，2017年8月2日《以制裁對抗美國敵對勢力法》的簽署生效基本上實現了所謂“通俄門”調查作為勒住特朗普政府與俄羅斯緩和的“韁繩”效果，其后續調查、尤其是針對庫什納等人的可能發展，基本上發揮著塑造特朗普執政生態、特別是削弱家庭成員在核心決策圈中權勢的效果。

“特朗普總統”意義上的表現不佳無疑是特朗普首年執政中的最大不足。不過，基于黨爭極化以及特朗普黨內“獨大”的現實，“特朗普總統”雖然無法在“政策績效”意義上獲得建樹，但在“政治空間”意義上卻正在形成更大權勢。

“三個特朗普”在過去一年中的輪番登臺，演出了美國政壇上一出罕見大戲。或悲或喜，或拍案驚奇，最終鑄就的“特朗普遺產”也注定不同尋常。至少從目前看，特朗普似乎從一開始就只代表少數，但在碎片化的民怨情緒中、在沒有人能代表多數的情況下，特朗普通過社交媒體維持了自身“獨大”態勢。與此同時，特朗普似乎從一開始就是極化的產物，并充分利用了進入政黨政治重組中的碎片極化，實現了自身“政治空間”的最大化。這樣看來，少數而極化的特朗普更像是當前美國政治困境的必然結果，而作為結果的他當然不能被指望拿出解決原因的有效方案。

有趣的是，在如今的輿論場中，已經有人迫不及待地肯定特朗普2020年連任的勝算。執政看績效，選舉看對手。如果民主黨再無法提出直抵選民心底的人選和理念，特朗普豈不是真要舍我其誰了？再多追一句，即便是換上一個民主黨人，他或她又對如今的內外困境如何下手？恐怕還是會推特不離手地不停煽動選民吧。所以，美國政治的折騰大戲開鑼容易，消停難，還要且慢邊走邊看啦。

（作者系中國人民大學國際關系學院副教授、中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員。本文經作者修訂，原標題為《特朗普首年執政的美國政治生態》）