自2013年12月習近平總書記在中央城鎮化工作會議上提出要建設“海綿城市”，將以低影響開發為核心理念的海綿城市建設模式作為未來城鎮化的發展模式始，全國各大城市廣泛開展海綿城市建設，進行了一系列試點建設和探索。

上海作為全國第二批海綿城市試點建設城市，在全市范圍內積極推進海綿城市建設。目前，《上海市海綿城市專項規劃（2017-2035）》基本編制完成，處于上報市政府審批過程中。全市范圍內的海綿城市建設尚處于起步階段，規劃實施和建設管理體系尚處于探索期。作為《上海市海綿城市專項規劃（2017-2035）》中的重要內容，按照《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》（國辦發[2015]75號）中提出的到2020年城市建成區20%以上，2030年80%以上的面積達到海綿城市建設要求，并基于需求導向性、可操作性、多樣化示范、集中連片等原則，選定了64片，總面積約350km2的近期試點區域，并提出其中的200km2將于2020年完成。

隨著全市海綿城市建設的逐步推進，目前在部分海綿城市先行試點區，已逐步有海綿城市項目建設完成。本研究以上海市內3個已建或在建、具備一定典型性的海綿城市建設項目為研究對象，通過實地調研以及與相關建設管理部門、建設方、設計方訪談等形式，對海綿城市建設推進模式、資金來源、建設成本、本地設施選型等方面的信息進行收集整理和分析研究。

案例一：A小區海綿城市改建項目

案例一位于某海綿城市試點區內，屬于老舊小區海綿化改造項目，于2016年10月開工建設，目前已完工。在方案設計過程中，存在的問題主要包括雨污混接、雨天積水、綠地過高等。最終確定該區域的海綿改造相關指標如下表所示。

A小區項目海綿城市規劃指標

在已經完成的海綿改造中，主要采用的海綿設施包括海綿停車場、雨水花園、雨水管斷接等。

已建主要海綿設施現狀圖（左：雨水花園，中：海綿停車場，右：高位花壇）

其中，雨水花園主要建造在小區的公共區域，其主要功能包括消納自身及周邊雨水，凈化水質，同時營造景觀環境。生態停車場則取代了原先的硬質停車區域，主要由透水鋪裝及植草區組成，由于停車地區一般污染物較多，雨天經過雨水沖刷容易產生較多污染，而生態停車場的建設可以顯著減輕進入管道的污染物。雨水管斷接主要將管道中的雨水斷接至高位花壇（雨水花園），從而進行消納、凈化。此外，配合海綿化改造，小區內還進行了雨污混接改造、積水點改造等工程，力求全面、系統地解決小區的水問題。

截止調研期間，海綿城市建設已完成且已運營約2個月時間，期間設施運行效果良好。但監測系統尚未建成，年徑流總量控制率和污染控制率等具體指標是否達標尚待監測結果檢驗。

案例一的老舊小區海綿化改造項目，屬于試點區內的樣板工程，起著示范、試點作用，建設標準高。據統計，項目總投資達約740萬，即220元/平方米。資金由政府財政投入。

作為試點項目，海綿設施的運營維護目前仍由項目方負責，后續是否由政府繼續承擔運營維護的責任，抑或是逐漸移交給小區物業，目前尚在探索中。后期運營維護的責任主體及維護資金來源等，尚無定論。

案例二：B海綿城市新建項目

案例二位于《上海市海綿城市專項規劃（2017-2035）》中劃定的近期建設區內，是整體規劃開發的新建區域。目前已完成整個區域的海綿城市規劃，已基本建成其中一塊街頭綠地的海綿城市建設。

建設區域內，現狀基底條件良好，基本無內澇，且區域內水系眾多，水資源豐富，存在的主要海綿城市問題以水環境、水生態問題為主。尤其是水環境問題，鎮管河道多為劣V類，骨干河道水質相對較好。基于此，建設制定的主要目標和指標主要包括4個方面，如下表所示：

B新建項目的建設主要目標及指標

除以上主要目標，該項目還提出緩解熱島效應、生態保護、景觀提升等多目標，且注重體現居民的利益和認同感，以期通過雨水回用和微觀氣候的改善，降低居民的水電和物業費用。

該項目的海綿城市規劃提出具體的指標體系，包括年徑流總量控制率、內澇防治、城市面源污染控制、水資源指標、水生態指標和雨水回用指標6類定量約束性指標和水環境質量1類定量指導性指標。且針對每一個控規地塊，將年徑流總量控制率進行分解。根據分解到的指標，進行了海綿設施規模配置。

目前，該項目已基本建設完成其中一塊街頭綠地的海綿城市建設。按照地塊年徑流總量控制率85%設計，主要采用下凹式綠地、雨水花園、滲透渠等海綿設施。并且結合景觀設計，將噴泉的集水區改建成為雨水調蓄設施，雨水收集調蓄規模為35平方米。

已建海綿設施（街頭綠地）現狀圖（左：滲透渠，中：結合噴泉集水區的雨水調蓄設施，右： 微下凹式綠地）

該項目中，已建的街頭綠地面積約5700平方米，海綿城市建設投入在原有投入（214萬）上增加約70萬，增加約25%。按照現有設計方案，整個海綿城市建設工程費用估算為35901.42萬元，即每平方米167.6元。

海綿城市建設項目的增加投入由區域一級開發商承擔，未來有望通過寫入工可預算的方式由政府財政投入。區域內公建地塊由一級開發商負責開發建設，后期海綿設施的運營維護同樣由一級開發商負責。而居住、商業等地塊將由二級開發商負責開發建設及后期運營，海綿城市規劃的關建設目標及建設要求擬通過寫入土地出讓條件的方式進行管控落實。

案例三：C住宅小區項目

案例三是試點區外的海綿城市新建項目，目前已完成部分樣板房的建設。該項目為新建小區，海綿城市規劃以目標導向為主，基于《上海市海綿城市建設技術導則（試行）》等已出臺的技術文件及規范要求，最終確定相關指標如下。

海綿城市規劃指標（*注：單面硬化面積蓄水量，指單位硬化面積所需要配置的調蓄容積。）

該項目選取了垂直綠化、屋頂綠化、雨水桶設置等作為鼓勵性指標以加強海綿城市建設效果。目前，金地世家住宅小區僅在樣板房區域建成了海綿城市設施，已建的主要海綿設施包有：植草溝、透水鋪裝、雨水調蓄回用系統、綠色屋頂等。

這些海綿設施結合小區的景觀綠化設計。住宅小區內的海綿城市以雨水收集回用設施為建設重點和亮點：利用高低位花壇作為雨水儲存、凈化設施，并將收集到的雨水作為小區內綠化澆灌用水，節約回用雨水資源的同時，產生一定的經濟效益。

已建主要海綿設施現狀圖（左：植草溝，中：綠色屋頂，右：結合雨水調蓄功能的高位花壇）

案例三是試點區外，由企業自發建設的海綿城市項目。在項目立項之初即決定將海綿城市理念融入到項目的規劃設計中，為公司同類項目進行試點的同時，也充分體現企業社會承擔，提升企業公眾形象和品牌價值。

該項目的海綿城市建設投資由開發商自行承擔，投入約800萬元，即130元/平方米，占項目總投資遠不足1%。此外，雨水回用設施可產生一定的經濟收益，根據已建區域的經驗數據，在豐水期（5-9月），回用雨水可充分滿足澆灌要求，其他月份最低可替代澆灌用水30%，每年可節省綠化澆灌費用4-5萬元。對于海綿設施的后期運營維護，在小區維護期內，建設公司將協同物業共同對海綿設施進行管理，包括建立監測體系，撰寫《物業管理手冊》等內容，后期則會逐步交給物業管理。

案例小結

對以上三個調研案例的概況、主要問題及特點進行分析梳理，提煉如下：

調研案例概況、特點及問題總結表

從對全市海綿城市建設整體情況的初步調查以及對以上三個建設案例的詳細調研可以看到，目前上海市海綿城市建設已經得到了各層面較為廣泛的響應，已經牽動了各類開發、建設、管理的單位，已開始在各類城市建設中嘗試引入低影響開發等新的理念。

規劃管控以及項目建設的內在驅動力，都會作用于海綿城市的建設推進。本次調研的三個案例，分別代表三種不同的海綿城市建設推進方式，其推進方式梳理如下圖所示。

本次調研案例的海綿城市建設推進方式梳理

（1）由政府主導，財政投入、政府管理

本地調研案例中，案例一為此種推進方式。建成小區的海綿化改造是由政府主導推動，且有專項試點經費支撐。其海綿城市建設的驅動力是推動試點區海綿城市建設、進行先行示范。在規劃管控上，臨港地區的海綿城市專項規劃已經獲批，這些區域的海綿城市改造或建設的規劃管控力度較強。

（2）由土地一級開發商主導

本次調研中案例二的街頭綠地，即為此種推進方式。其建設的驅動力是希望在區域的整體開發中融入海綿城市等先進理念，來提升區域的整體環境和品質，從而提升整個區域的吸引力。在規劃管控上，雖然它已經編制了整個區域的海綿城市建設規劃，但這個規劃并沒有法定效力，更多的是起到技術引導的作用，管控力度較弱。

目前，在《上海市海綿城市專項規劃（2017-2035）》中所劃定的近期建設區，擁有統一的開發管理主體的新建區域，土地一級開發單位正在積極推進區域海綿城市建設規劃、實施方案的編制，部分區域已開始進行各類綠色基礎設施的建設。

（3）由土地二級開發商自發建設

本次調研中案例三為此種推進方式。土地二級開發商海綿城市建設的驅動力，在于通過小區內海綿城市的建設，提升小區的環境品質，打造小區亮點，同時起到一定體現企業社會責任，提升企業品牌價值的作用。本案例中，上位規劃中尚沒有海綿城市相關內容，進行海綿城市建設暫無法定規劃管控約束，主要通過后期方案設計來指導海綿城市的建設。

目前，在部分區域的海綿城市建設推進中，也已有在土地出讓條件中寫入海綿城市相關內容，要求二級開發商按照土地出讓條件履行海綿城市建設義務的實踐。

結論與思考

（1）全市海綿城市建設總體推進尚很緩慢。

本次調研過程中的三個案例均已是開展海綿城市建設較快的區域，但從調研結果來看，即便是案例區也多只完成了示范性工程，并未開展全面建設，未來整體的實施情況還未可知。總體推進速度的緩慢和規劃實施與建管體制的不完善、資金與運營保障的模式尚在探索之中有著直接的關系，讓空有技術的上海海綿城市建設目前仍處于摸著石頭過河的階段。

為了推進全市海綿城市的建設，應當秉承“規劃先行”的原則，加快推進海綿城市規劃的編制。尤其是各個近期建設區，應當對接全市海綿城市專項規劃，加快開展規劃編制。其次，需要推進海綿城市規劃控制指標的落實與建設管理體系的建設，且需推進規劃管控與建設管理的銜接，理順海綿城市自規劃到建設落實的實施路徑。最后，針對本研究中總結的三類不同的海綿城市推進方式，需深化研究其具體的規劃形式和規劃方法，以不同的方式共同推進全市海綿城市的建設。

（2）城市更新中需加強對老舊小區海綿化改造規劃考慮。

按照國家規定的2030年全市80%建成區達到海綿化的建設目標，未來老舊小區的改造必然是上海海綿城市的關注重點，也是面臨的主要問題。

目前，除案例一，全市范圍內基本沒有其他老舊小區的海綿化改造案例。該項目雖然從技術上論證了老舊小區海綿化改造的可行性，但其改造建設的驅動力、單位面積的海綿投入，以及管理模式上，都有明顯的試點區、示范工程的特征，很難在其他區域推廣復制。造成老舊小區海綿化改造推進難的原因，不僅是規劃的缺位（目前城市更新相關規劃中還沒有海綿城市的內容），且存在老舊小區海綿化改造本身內在驅動力不足、公共公益屬性較強、市場利益驅動力弱的因素。資金、權責、管理維護甚至是施工期社會影響等問題，都是舊區海綿化改造推進的難點。

針對這些問題，本研究認為老舊小區的海綿城市改造需加強規劃介入。路徑一是將海綿城市內容加入現有的城市更新規劃中。基于問題導向，在現有的城市更新規劃中增加海綿城市改造規劃目標、改造策略和規劃引導等內容，并銜接城市更新規劃的深度，增加雨污混接改造率、年徑流總量控制率等海綿城市相關指標。路徑二是以專業規劃或建設規劃的形式，在有條件的區域編制海綿城市專業規劃，作為城市更新規劃的專業技術支撐，來指導老舊小區的海綿城市改造。此外，需突出規劃目標的問題導向，推動多元化目標、考核、驗收、評價體系的建立，不以年徑流總量控制率論，確定合理的海綿城市建設目標，加強老舊小區海綿化改造的可實施性。

（3）海綿城市建設應推進目標及綜合型評價系統的建立。

本次調研的三個案例，對于年徑流總量控制率這一定量目標均在規劃階段進行了嚴格的分配計算。案例二中將這一指標分配到了各個地塊，且基于年徑流總量控制率配置了每個地塊的設施規模。從設施選型上看，實際建設中雨水收集回用設施的重視程度高。一方面，雨水回用設施可產生一定的經濟回報，如金地世家案例中，回用雨水作為澆灌用水，可抵消部分物業費用。另一方面，這與現在75～80%這一年徑流總量控制率指標較高有關。部分區域為達到這一目標，不得不配置一定的雨水調蓄規模，從而導致部分地塊不盡合理的設施配置。這也是造成本次調研的三個案例投資均超出全國其他地區海綿單位投資的平均水平（約100-120元/平方米）的原因之一。

目前全國及上海對海綿城市建設效果的評價仍然施行以年徑流總量控制率作為絕對核心的體系，盡管該指標對海綿城市的建設具有重要的意義及作用，但唯“年徑流總量控制率”論會驅使在實際操作中誕生一些不合理的設計以強行達到該目標的要求。為了促進海綿城市建設持續健康的發展，推進海綿規劃控制目標的多元化以使設計、建設回歸理性勢在必行。

通過建立目標評價體系，對不同區域、不同類型的海綿城市建設進行不同的規劃管控和引導。除了年徑流總量控制率，評價內容還應當包括基于監測的實際建設效果、設施類型的豐富程度、單位面積經濟投入、后期運營維護保障等多方面。其次，按照規劃管控和引導的內容不同，各個指標可分為剛性控制和彈性要求。最后，規劃管控和引導的內容應當與多目標評價體系相對應。對不同區域、不同類型的海綿城市規劃，不同的規劃導向，主要體現在規劃評價體系中不同內容權重的大小。如年徑流總量控制率這一目標，其權重應當是新建區大于改建區，試點區大于非試點區。甚至對于部分老舊小區的改造區域，或以排水系統改造為主的項目，年徑流總量可作為彈性控制的鼓勵性指標。

希望通過推進海綿城市多目標評價體系的建立，使海綿城市的建設避免單一指標的考核評價標準，推進海綿城市持續有效的開展。

（感謝上海市城市規劃設計研究院王洵副總工程師、駱悰副總工程師、市政分院徐國強院長指導。）