當前上海面臨城市快速發展和資源環境緊約束的現實矛盾，盤活存量工業用地資源是積極推進城市更新的重要手段，對城市轉型發展的重要性日增。為了有序推進轉型地區的規劃編制工作，2014年上海市規土局制定了《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》，2016年市政府正式批準轉發了《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》【滬府辦〔2016〕22號】（以下簡稱《辦法》），作為規范存量工業用地的轉型的政策依據。

自2014年政策試行以來，工業用地轉型仍然艱難，尤其是零星工業用地的自主轉型積極性不高。本文結合實際工作中的轉型規劃案例，試圖理清規劃審批部門、規劃組織編制部門和土地權利人三方的博弈過程，并理解不同角色在決策過程中獲得的利益及風險。通過對這一過程的梳理，分析政策本身是否存在問題，并為上海將來推動城市更新提供新的思路。

本次課題研究對象主要是上海市中心城范圍內的零星工業用地，并結合中心城的實際轉型案例。零星工業用地是指地塊地籍信息為工業，且通過招牌掛獲得房地產權產證，土地權利人單一的工業用地。

上海中心城的零星工業用地轉型情況

在2014年《辦法（試行）》出臺后，徐匯區便編制了《徐匯區工業用地轉型規劃》。規劃按照《辦法》的要求，將全區的工業用地分整體轉型和零星轉型兩種方式。整體轉型分為漕河涇、濱江和華涇3個片區，零星轉型則在篩選過后，最終確定了91個地塊，共86 hm2工業用地，作為未來轉型的重點項目。

截止到2017年9月，徐匯區零星工業用地轉型僅有2016年啟動的199B-7地塊，項目于2017年底獲得規劃調整的批文。值得注意的是，這個零星工業用地轉型的案例不在當初規劃的91個地塊中，而是有意愿的開發商主動向區級政府上報，最終列入了2017年徐匯區工業用地年度轉型計劃。

《徐匯區工業用地轉型規劃》確定的零星轉型工業用地。  作者 繪

中心城區域內除徐匯區外，靜安區和浦東新區各有1塊型工業用地轉型，分別是市北工業園區的02-16-A地塊和金橋經濟技術開發區的3-7地塊。

2014-2017年中心城轉型零星工業用地。  作者 繪

中心城區域內正在轉型或已經完成轉型的三塊工業用地在轉型之前均為現狀地籍信息為工業的用地，但是并沒有進行工業生產，而是作為汽車4S店、賓館和底商等功能使用，并且他們的轉型方向全部是從工業轉為商業辦公混合用地。

中心城三塊轉型工業用地現狀情況。  作者 攝

可以看出，自《辦法》實施后，中心城零星工業用地轉型的數量較少、規模較小，與新一輪上海總規推動工業用地轉型的規劃要求差距較大。

工業用地轉型政策解讀

《辦法》作為一份上海市規劃和土地管理局出臺的政策性文件，主要目的是為了適應資源環境緊約束下的城市發展新常態，提高存量工業用地的利用質量和綜合效益，促進創新驅動發展、經濟轉型升級，推進產城融合發展和城市有機更新，支持具有全球影響力的科技創新中心建設，建立規范、有序、共享的存量工業用地盤活機制。

可以看出，《辦法》的主要目的是為了盤活現有的存量工業用地資源，同時還提到了要在中心城貫徹“雙增雙減”要求，著力增加公共綠地、公共空間和公共服務設施。也就是說政策鼓勵存量工業用地轉型過程為城市空間的公共屬性做出貢獻。

《辦法》提供了區域整體轉型和零星轉型兩種存量工業用地轉型方式，兩種轉型方式除了轉型規模的不同，其他轉型路徑基本一致。由于區域整體轉型涉及的利益主體較為復雜，本文主要研究零星工業用地轉型。

對于零星工業用地，只要滿足一定條件，經區縣政府常務會議集體決策同意后，可由原土地權利人采取存量補地價的方式，按照規劃用途自行開發：

（1）規劃用途為非住宅類的經營性用地。

（2）未納入舊城改造范圍內的。

（3）權利主體單一且周邊無規劃開發建設用地，具備獨立開發條件的。

（4）擬轉型發展的項目，經區縣政府相關部門評估，具有明確的產業和功能，并滿足投入、產出、節能、環保、本地就業等相關準入標準。

零星工業用地自行開發的，應向政府無償提供不少于10%比例的建設用地用于公益性設施、公共綠地等建設，具體空間由各區縣政府按照規劃確定。如無法提供公益性建設用地的，應將不少于15%的地上經營性物業產權無償提供給區縣政府相關部門，定向用于公共用途，以及區域內土地房屋征收、建設用地減量化等工作的經營性物業補償。同時，對轉型為商業、辦公用地的，開發單位須在出讓年期內長期持有60%以上的物業產權。

土地權利人應按照新土地使用條件下土地使用權市場價格與原土地使用條件下剩余年期土地使用權市場價格的差額，補繳出讓價款，并按照規劃用途取得新的建設用地使用權。

總體來看，《辦法》為上海市零星工業用地的更新提供了一條新的路徑。在當前的時代背景下，隨著上海市新一輪總體規劃的編制，逐漸明確了服務業是上海市主城片區，尤其是中心城的核心功能。近年來政府積極鼓勵中心城的工業用地轉型，其目的是為了將工業用地轉變為商業、辦公等經營性用地，實現城市化的改造。

傳統的更新方式是通過政府統一收儲工業用地，然后再通過土地市場進行招拍掛出讓。《辦法》則給原土地權利人提供了一條綠色通道，讓其在滿足政府對公益性設施要求的前提下，通過補繳土地出讓金的方式，自行變更土地使用方式。這種方式在一定程度上降低了轉型過程中的交易成本，同時還可以緩解中心城公共設施、公共空間缺乏的問題，是政府在更新規劃制度上的一次嘗試。

零星工業用地轉型參與主體

1）規劃審批部門

存量工業用地轉型指的是地籍信息為工業的土地改變土地使用性質，而這一改變首先要符合控制性詳細規劃。對于控詳規劃中已經規劃為非工業性質的用地，轉型過程主要牽扯到規劃實施；對于依然規劃為工業的用地（這種情況較為多見），則需要調整控制性詳細規劃。而規劃調整規程中對于轉型后開發強度、高度和設施配置等規劃指標的裁量權，則成為了規劃審批部門（上海市人民政府、上海市規土局）用以博弈的主要手段。

2）規劃組織編制部門

根據《辦法》，存量工業用地轉型應根據年度計劃，經區縣政府常務會議集體決策同意后，方可執行。因此區縣人民政府作為制定年度轉型計劃和組織控制性詳細規劃調整的主體，擁有決定工業用地轉型是否能發起并執行的權利。對于上海來說，各區實際上是經濟獨立的經濟實體，并且是土地轉型過程中實際的成本支出者和利益獲得者，相比較于市級政府，各區級政府的考慮角度更偏向于實際。

3）土地權利人

作為零星工業用地轉型的實際的操作者，土地權利人是較為弱勢的。整個轉型過程中，只有在最開始的轉型項目上報階段，土地權利人可以決定是否走自主轉型這條通道，之后便沒有更多有效的手段參與到博弈過程中。

零星工業用地的土地權利人可以分為國企和私企兩種，兩者的區別在于國企一般規模較大，資金較為充足，而私企一般規模較小，承擔風險的能力較低。對于上海來說，國企還可以分為國家級（如張江、漕河涇）、市級（如市北園區）和區級（區管的國企開發商）3種。

零星工業用地轉型參與主體示意。  作者 繪

零星工業用地轉型博弈過程

零星工業用地有兩種轉型方式。一種是收儲后轉型。工業用地收儲后轉型是指區級人民政府依照法定程序通過收購的方式取得現狀工業用地的土地使用權，進行儲存或前期開發整理后，通過招拍掛的方式向社會提供其他各類經營性用地的行為。通常這種轉型方式應先通過區規土局列入到土地儲備計劃中，然后再通過較為復雜的流程才能完成工業用地的更新。

另一種是自主轉型。工業用地自主轉型是指滿足政策要求的情況下，原土地權利人采取存量補地價的方式，按照規劃用途自行開發工業用地。這種轉型方式應先通過區規土局制定年度轉型計劃，然后通過組織規劃調整的方式盡量滿足土地權利人訴求，最終使土地權利人可以在依然持有土地使用權的基礎上改變土地使用方式。

兩種工業用地轉型方式示意。  作者 繪

零星工業用地在轉型過程中涉及規劃審批部門、規劃組織編制部門及土地權利人3個主體，通過分析收儲后轉型和自主轉型兩種模式下不同開發主體的利益與風險，可以嘗試得出零星工業用地轉型推進不力的原因，如下表。

不同轉型方式下參與主體的利益與風險。  作者 制圖

199B-7地塊是位于徐匯區WS5單元內的現狀工業用地，用地面積8968 m2。土地權利人為上海住建創意企業管理有限公司（私企），使用年限為2011年6月10日—2056年1月25日。如果業主沒有意愿的話，政府在未來近50年內很難通過收儲的方式更新這塊工業用地。土地現狀作為汽車4S店、汽車配件維修點使用。

199B-7地塊原規劃用地性質為環衛市政設施用地（U14），業主的意愿是調整為商業辦公混合用地（C2C8），并且將地塊的容積率調整為3.0，建筑高度控制調整為60 m。按照《辦法》，業主愿意提供10%的土地作為公共綠地（圖6）。

199B-7地塊轉型前后規劃調整情況。  作者 繪

結合案例來看，規劃審批部門在轉型過程中更傾向于壓低土地開發強度，增加公益性貢獻，而土地權利人則正好相反，最終的規劃調整方案則是兩方博弈妥協的結果。而審批部門與業主之所以能夠形成穩定的博弈狀態則是因為他們都沒有足夠的動力加快推動轉型，只有規劃組織編制部門在整個過程中較為積極。

轉型過程中的問題及原因探討

從《辦法》退出后的實施情況來看，可以用“雷聲大，雨點小”來形容，例如徐匯區4年來僅有一個地塊采取了零星工業用地轉型的方式，且審批過程較慢。這一情況非常典型的反映了在實際情況中，最優空間的選擇只要涉及到產權的交易，成本就不會為零。只要交易的成本大于“好”的空間布局帶來的效益，最優的空間布局就不會出現（或者說，技術上最優的空間布局方案就不是真正最優的空間布局）。

從前面的博弈過程分析，可以看出問題主要體現在兩個方面，土地權利人在轉型過程中是否交易成本過高，以及工業用地轉型是否可以帶來足夠多的空間效益。而這兩個問題分別可以解釋土地權利人轉型積極性不高和規劃審批部門政策推行意愿不強的現象。

1）工業用地轉型是否是最優的空間布局方案

自上而下地看，工業用地減量化是上海近年來堅持推行的規劃政策。上海新一輪總規也明確提出了要積極推存量工業用地轉型。從各種上海市產業研究的專題的研究成果來看，目前全市的工業用地占建設用地比重過高，需要轉型，但是轉型的方向卻并不明確。從《辦法》的要求和實際轉型案例來看，工業用地最主要的轉型方向就是商辦類用地。而根據《上海市商業發展規劃》、《上海市商務集聚區發展專項規劃》的研究成果，商業、辦公設施的規模已經供大于求。規劃審批部門從全市整體情況分析，對待工業用地轉型為商辦用地的規劃調整較為謹慎，也就不難理解了。

2）土地權利人的交易成本是否過高

自下而上地看，土地權利人在繼續持有土地的情況下，改變土地使用性質，即便要補繳一定的出讓金和提供一部分的公共利益，應該還是有動力自主轉型。而目前土地權利人轉型積極性不高的主要原因在于大量存在的工業用地違法使用情況。根據2014年的上海市工業用地實際使用情況調查，在全市753 km2工業用地中，實際仍從事工業生產的602 km2，占總量的80%；而在中心城86.4 km2工業用地中，實際仍從事工業生產的53.6 km2，占總量的62%。在大量工業用地違法使用的情況被默認的情況下，自主轉型的方式很難吸引到零星工業用地的土地權利人。與其說轉型過程中的土地交易成本過高，更加嚴重的問題是工業用地違法使用成本過低。

結論

綜上，《辦法》頒布以來，推行并不順利的原因恐怕并不在政策本身。工業用地違法使用的成本過低導致土地權利人的自發轉型積極性不高；工業用地的轉型缺乏合適的方向導致規劃審批部門對于零星轉型方式持保留態度。最終結果是工業用地轉型作為技術上的“最優方案”，在實際操作過程中，既無法把工業用地轉型的交易成本降到像業主違法使用工業用地那么低，也無法實現足夠的空間效益。

（感謝上海市城市規劃設計研究院駱悰副總工程師、熊魯霞顧問、規劃二所奚東帆總工程師指導。）

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