2020年9月22日，中國政府在第七十五屆聯合國大會上提出，中國力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取 2060年前實現碳中和目標。在實現“雙碳”目標的發(fā)展過程中，我國面臨著各地區(qū)能源生產與消費差異大、綠色低碳技術轉化應用相對不平衡以及清潔能源的跨地區(qū)配置受阻等問題。為了從全局層面高效推進“雙碳”工作，區(qū)域內各省市要共同制定碳達峰實施方案，從實際出發(fā)推進本地區(qū)的綠色低碳發(fā)展。

基于上述考慮，作為產業(yè)政策的重要工具之一的財稅政策在促進產業(yè)結構轉型升級、綠色低碳技術轉化應用等方面均具有重要作用。因此，“十四五”時期我們要從區(qū)域協調的視角審視財稅政策在綠色低碳經濟發(fā)展中的重要功能，進一步推動區(qū)域協同低碳發(fā)展。

一、現階段我國碳治理亟需區(qū)域協同

首先，地區(qū)能源稟賦差異凸顯實現“雙碳”目標的緊迫性。近年來，我國致力于構建綠色低碳、循環(huán)發(fā)展的經濟體系，重點鼓勵發(fā)展清潔能源，這有助于我國擺脫對于進口石油的依賴，增強我國能源安全。

我國清潔能源呈現快速發(fā)展的態(tài)勢，天然氣占能源消費的比重由2012年的4.8%上升至2021年的8.9%，一次電力及其他能源占能源消費的比重由2012年的9.7%上升至2021年的16.6%。盡管如此，2021年煤炭占能源消費的比重依然高達56%，以煤炭為主體的能源消費結構在短期內難以改變，增加了低碳發(fā)展的難度。

更為突出的是，地區(qū)能源稟賦存在較大差異，煤炭資源主要分布在西部和華北地區(qū)，水力資源主要分布在西南地區(qū)，風能資源和光伏資源主要集中在西部地區(qū)，而全國主要的能源消費地是東部經濟發(fā)達地區(qū)。

從碳達峰到碳中和的過渡期，發(fā)達國家普遍要用大約50-70年，我國安排的過渡期僅用30年，這將促使我國在實現低碳發(fā)展過程中需要付出比發(fā)達國家更多的努力。

其次，區(qū)域間行政壁壘阻礙了清潔能源的跨地區(qū)協調。近年來，許多省份都在積極發(fā)展清潔能源，以核電和太陽能為代表的清潔能源投資規(guī)模增長迅速。根據中電聯的統計數據，2021年全國核電完成投資539億元，比上年增長42.0 %；太陽能發(fā)電完成投資861億元，比上年增長37.7%。 

盡管我國清潔能源行業(yè)發(fā)展迅猛，但清潔能源存在資源分布不均衡的問題，由此而引致了消納難題。風電和光電能源主要集中在我國西北地區(qū)，沿海地區(qū)更多的是海上風電，而我國的內陸省份嚴重缺乏風電和光電能源。

與我國西北和西南地區(qū)清潔能源快速發(fā)展形成鮮明對比的是，電力輸出嚴重受阻。目前清潔能源的跨省交易存在嚴重的行政壁壘，導致西北和西南的風電、光電和水電存在較大程度的消納難題。

2021年11月24日，中央全面深化改革委員會第二十二次會議審議通過了《關于加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》，對于打破跨省跨區(qū)的電力交易壁壘具有重要意義。未來，我國可以實施以清潔能源配額制為代表的市場策略進行電力資源的跨地區(qū)調配，實現清潔能源在全國范圍內的消納。

最后，綠色低碳技術創(chuàng)新滯后降低了區(qū)域碳排放效率。根據零壹智庫發(fā)布的《中國綠色技術創(chuàng)新指數報告（2021）》顯示，全國綠色技術創(chuàng)新在2008-2021年期間呈現高速增長態(tài)勢。2008-2021年綠色技術創(chuàng)新年度指數年復合增長率達11.84%。

但是，綠色低碳技術創(chuàng)新在空間上呈現高度不平衡的狀態(tài)。根據國家統計局發(fā)布的《中國綠色專利統計報告（2014-2017》顯示，綠色專利申請大省（市）大都在東南沿海地區(qū)。

煉油、乙烯、煤化工等代表的高耗能行業(yè)，主要集聚在中西部地區(qū)和中小城市，這些地區(qū)亟需通過引進綠色低碳技術以提升碳排放效率。但是，中西部地區(qū)又是綠色技術創(chuàng)新活力相對較弱的區(qū)域，嚴重制約了區(qū)域碳排放效率的提升。

二、財稅政策應用于碳減排的國際經驗

以歐盟、美國等為代表的世界主要經濟體分別在重點行業(yè)碳減排、綠色技術創(chuàng)新和財稅政策激勵等方面，建立了差異化的碳中和政策體系。在這里，我們重點關注財稅激勵政策的應用實踐。

首先，激勵企業(yè)從事綠色技術研發(fā)的稅收優(yōu)惠政策。2021年，美國財政部和國稅局發(fā)布針對 CCUS（碳捕獲、利用與封存）企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。歐盟出臺了《多年期財政框架（2021-2027年）》和《歐洲可持續(xù)投資計劃》等一系列政策，重點為能源、工業(yè)、交通運輸業(yè)等關鍵領域的支撐性技術提供財政金融支持。

其次，降低消費者消費綠色低碳產品成本的補貼政策。2022年8月，美國政府通過了《2022年通脹削減法案》，法案內容包括美國有史以來最大的一筆3690億美元的清潔能源投資。該投資計劃包括降低消費者能源成本、助力各領域脫碳實現經濟去碳化等，目標是到2030年將碳排放量較2005年減少40％。德國從 2019 年 11 月起對購買電動汽車的消費者給予最高 6000 歐元的補貼。

最后，發(fā)達經濟體圍繞碳關稅展開激烈博弈。2021年3月歐洲議會通過了“碳邊境調節(jié)機制”議案，目的是為了避免自身氣候政策的完整性及有效性因為碳泄漏而被破壞，因而針對歐盟進口的部分商品征收碳邊境稅。此議案提出后面臨眾多爭議。2022年3月15日，歐盟理事會就碳邊界調整機制（CBAM）相關規(guī)則達成協議。

三、財政政策助力區(qū)域協同低碳發(fā)展的政策建議

基于各地區(qū)在資源稟賦和綠色技術創(chuàng)新等領域存在較大差距的典型事實，我們應選擇從東部沿海發(fā)達地區(qū)向中西部地區(qū)逐步推進碳減排，將市場激勵與產業(yè)政策有機結合，穩(wěn)妥推動能源結構轉型與綠色技術產業(yè)化。

首先，加快建立全國統一的清潔能源交易市場。

在有效保障能源安全供應的前提下，推動各類能源管網設施互聯互通并向各類市場主體公平開放，穩(wěn)妥推進全國統一的清潔能源交易市場，加快建立統一的清潔能源能量計量計價體系。結合綠色能源補貼機制，構建全國差別化的能源定價交易體系。

其次，建立財政資金引導的區(qū)域綠色技術創(chuàng)新基金，聚焦于孵化高端綠色技術，建立全國性的綠色技術交易市場。

采取中央財政牽頭、地方財政配套的方式設立綠色低碳技術創(chuàng)新基金，用于支持綠色低碳領域的前沿基礎研究與關鍵核心技術攻關、科技成果轉化及創(chuàng)新平臺建設。

積極探索全產業(yè)鏈降碳機制，逐步解決發(fā)達地區(qū)的低碳產業(yè)采購欠發(fā)達地區(qū)高碳中間品的“形式化”降碳問題。鼓勵發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)圍繞綠色低碳產業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的關鍵環(huán)節(jié)，組建綠色低碳技術創(chuàng)新聯合體，開展產業(yè)鏈降碳合作，最終實現全產業(yè)鏈協同降碳。

構建市場導向的全國性綠色技術交易體系，包括鼓勵綠色低碳技術研發(fā)、加速科技成果轉化，及時發(fā)布綠色技術推廣目錄，加快先進成熟技術推廣應用。

加快整合現有的區(qū)域性綠色低碳技術交易中心，高質量的建設全國統一的綠色技術交易中心，充分發(fā)揮研發(fā)與轉化平臺功能，形成龍頭企業(yè)、科研機構、知識產權服務機構和金融機構的合力，加快綠色技術研發(fā)和轉化。

再次，積極建設共建綠色產業(yè)園，服務綠色技術的產業(yè)化。

在京津冀和長三角等重點區(qū)域加強區(qū)域財稅政策合作，推動綠色飛地、共建綠色產業(yè)園區(qū)建設工作，復制推廣典型經驗和做法以服務綠色技術產業(yè)化。

結合各地區(qū)的能源稟賦和產業(yè)結構等實際情況，通過打造綠色產業(yè)鏈形成各地區(qū)的協同聯動，最終實現綠色技術產業(yè)化項目共同投資和產業(yè)化的稅收收益分享的新局面。同時，全面提升營商環(huán)境，為推進更大范圍、更大規(guī)模的產業(yè)化營造良好的軟環(huán)境。

最后，創(chuàng)新財稅政策引導產業(yè)有序轉移，實現碳減排的局部突破。

對高耗能重點行業(yè)實施降碳財稅激勵，引導產業(yè)減排降碳。為防止高碳產業(yè)在東部地區(qū)和中西部地區(qū)間轉移的套利空間，財稅激勵政策應采用統一的行業(yè)控制標準，例如按行業(yè)能源效率標準提供財政補貼和稅收優(yōu)惠。

在東部沿海地區(qū)率先實現雙碳目標之后，鼓勵中西部地區(qū)和東北地區(qū)依據自身的資源稟賦優(yōu)勢在“雙碳”目標約束下積極吸引滿足地區(qū)環(huán)保和能效的東部企業(yè)遷移，努力實現與遷移產業(yè)配套的生產性服務業(yè)企業(yè)同步遷移，進而形成綠色低碳的新型產業(yè)體系。

（作者吳一平為上海財經大學教授，蔡丞為浙江財經大學講師）