【編者按】

本文基于韓國由威權主義向自由民主轉型的歷史，探討了創新驅動中的政府角色。

1960年初，韓國在日殖民期遺留的工業基礎被內戰破壞殆盡，技術、資本基礎為零，政府首次制定經濟、科技發展規劃，開啟對發達國家的全面趕超。至20世紀80年代，韓國向重化工業轉型，并開始大規模的技術反求。 威權制度下，政府憑借國家力量主導市場，通過干預企業與銀行來主導產業與資本的方向，保障了政策的實施。

1987年向民主制度轉型后，韓國試圖建立市場增進型政府與自由主義發展模式，創新政策愈發包容、開放。

自由民主化制度下，政府試圖承擔市場增進者角色，制定去規制、促競爭、多元參與的新自由主義政策，形成了極高的研發投入與經濟產出。但政府的自利考量與操作慣性制約了市場經濟的快速發展。政府主導的去行政化歷程與威權制度的路徑依賴，使市場仍受主導型政府干擾；市場增進型政府尚未很好形成，政府主導仍內嵌于創新體系的市場建構，使創新政策內容難以充分實現，這都為持續自主創新帶來潛在困擾。

數據顯示，作為創新國家的韓國，其風投資本交易量占GDP比僅在全球排名第38位，以中小企業為主要支撐的創新產業聚集度全球僅排第29位。韓國創新發展存在孕育環境弱、多元參與弱、產業聚集弱、擴散效果差等諸多問題。

中山大學政治與公共事務管理學院講師蔣絢于文本中認為，以上韓國制度轉型中的經驗教訓對具相似制度背景的中國具有重要啟示。期待進一步的討論。

韓國以世界最快速度實現了從模仿到創新的技術飛躍，形成三星、LG等極具國際影響力的創新型企業。圖為2014年5月，韓國首都首爾，一男子經過三星手機的巨幅廣告牌。視覺中國 資料

一、導言:問題的提出

經濟增長的驅動因素是學界探討的核心問題。古典經濟學認為增長源于資本積累與專業分工的相互影響，新古典經濟學認為投資、儲蓄與勞動力要素是關鍵變量，并初步談及技術進步的重要作用。

1912年，經濟學家熊彼特（Joseph A. Sehumpeter，1883—1950）提出創新理論后，創新被視為提高全要素生產率與經濟增長的根本動力。此后，經濟學家從技術進步的經濟增長貢獻度、技術創新過程、創新的經濟演化作用，即經濟系統中的創新和由此導致的結構轉變等角度，對技術創新進行深入研究，認為經濟發展的實質，并非提高資本積累，而是獲得動態變化的技術并將其轉化為產品的過程。紐約大學斯特恩商學院教授鮑莫爾（William J. Baumol，1922—2017）甚至認為18世紀后的經濟增長皆應歸因創新。

全球化背景下，創新議題再次興起。世界經濟論壇（WEF）2009年9月發布的《2009—2010年全球競爭力報告》（The Global Competitiveness Report 2009—2010）指出，制度改善、基礎設施建設、宏觀經濟穩定、人力資本提升、市場完善皆有助于持續增長，但其邊際效益均逐步遞減，唯創新使經濟水平呈擴展性提高。因而，創新驅動問題備受關切。

創新，是指一定規則下，主體選擇技術、使用知識、形成產出、實現創新的過程，包含作為規則制定者的政府與創新參與者的互動關系，涉及政府角色的重要內容。創新驅動究竟如何實現?政府可扮演何種角色?對這些問題的探討，可深入對創新理論的理解，也可對創新實踐形成有效參考。

近年，中國低廉勞動力基本吸納完畢，經濟下行壓力增大，原先高流動性和規模經濟下掩蓋的低效率問題日益突出。國際競爭、技術變革和知識產權加強，也加速瓦解出口驅動型發展與技術模仿戰略。技術革新成為中國提高經濟水平的關鍵方式。中央政府2006年提出自主創新戰略，2013年強調科技創新是國家發展全局核心，2014年明確技術創新是轉變經濟發展方式的關鍵，2015年提出“2020年進入創新型國家行列”。

中國致力于創新驅動發展之際，對創新型國家的研究與借鑒非常必要。由威權制度發展而來的東亞創新國家韓國，其創新驅動發展的路徑、特征乃至問題、挑戰，特別是其中的政府角色，是具相似背景的中國實現創新驅動的極佳參考。

韓國，世界第十三大經濟體，全球創新首位之國。20世紀60年代，其技術、經濟尚極度匾乏，如今已有多項技術的市場占有率全球前五，成為全球技術、經濟的主導國家。美國經濟學家克魯格曼（Paul Krugman，1953—）曾斷言，其高速增長是源于資本投入而非技術變革。但韓國卻以世界最快速度實現了從模仿到創新的技術飛躍，形成三星、LG等極具國際影響力的創新型企業，是罕有實現創新驅動的新興國家，并至今保持創新領導能力。

由威權制度向民主制度轉型是韓國顯著制度特征；同時，韓國創新發展之初，適合其威權制度背景的發展中國家創新理論十分薄弱，使其創新道路極具挑戰。因而，韓國如何發展為創新強國?政府從中扮演何種角色，形成哪些優勢，又面臨哪些挑戰?這些問題值得學界與政界共同深入思考。

韓國的創新驅動吸引了一定的學界關注。學者對其創新政策供給、創新的趕超作用與發展階段以及創新的市場結構需求進行過一定探討，也通過韓國與別國的比較研究，指出制度對創新的至關重要。一些學者專門研究了韓國創新驅動的具體方面，包括企業的技術發展能力、創新中小企業發展、創新合作網絡、技術獲得等方面。

然而，已有研究大多聚焦21世紀前的韓國科技創新，對其后的進展情況關注不足；同時，已有研究較為零散，缺乏一定理論框架下對韓國科技創新的系統梳理與探究，特別對其中政府角色的理論探討頗為缺少，難以在相關政策與制度間形成參照，從而難以回應創新驅動的政府角色這一理論問題并提出實踐參考。因此，在系統的理論框架內對創新國家韓國進行系統分析十分必要。

本研究采用政府視角，對韓國創新驅動與其政府作用進行系統研究，這既是對相關理論的必要回應，也將為中國提供一定指導。

二、文獻回顧與研究框架建立

自創新理論誕生以來，創新驅動發展中的政府功能問題，便形成不同流派的思考。從公共管理學科出發，相關研究可歸為政府創新政策的制定和政府對創新體系的完善兩大方面，為本文研究框架的建立奠定了很好的基礎。

（一）政府與創新政策

對產業活動中政府角色的研究，最早可追溯到18世紀的漢密爾頓（Alexander Hamilton）、斯密（Adam Smith）和19世紀的李斯特（Friedrich List）、李嘉圖（David Ricardo）的有關爭鳴，而后于20世紀80年代成為學界焦點。2016年北京大學國家發展研究院林毅夫和張維迎兩位教授的相關爭論，引發學界對新自由主義或新發展主義的再度思考。

創新產業是通過研發與技術革新開拓市場并實現增長的相關產業，其投入的高風險性與過程的高不確定性，使政府角色更顯微妙，政府對創新產業的政策干預，是公共管理學、經濟學乃至政治學的共同前沿思考。

新自由主義者反對產業政策，認為政府信息缺乏、調整滯后，其產業干預效果也因制度和非制度因素制約而難以確定或無法遞增。對依靠市場機制激勵企業家發明、創造從而實現創新利潤的創新產業，政府也無法事先挑出創新者給予扶持、激勵。

以政府積極干預為核心的新發展主義者則認可公權力為促進國家發展而制定計劃與安排措施，并促使私人部門加以實施執行的做法。諸多學者意識到，國家貧富差距源于知識水平差異，知識的生產、傳播、擴散是新興產業發展與已有產業創新的關鍵前提，而新知識具公共品性質與正面溢出效應，其不確定性與風險性也使創新經濟單靠市場機制無法達成社會最優，導致市場投資不足，社會學習低效，難以促進知識與技術所驅動的新產品的生產、新經濟的形成以及產業結構的轉型。

產業結構改變涉及對新產業的巨大投資，但因無跡可尋，從而為投資帶來很大風險，同時有待升級的人力資源與“干中學”產生的溢出效應，使增長性投資的社會回報無法充分獲取，促使政府發揮除守夜人外的更多作用。因此，結構轉變需積極的公共部門，需政府通過產業政策下的激勵機制引導資源流向戰略領域以改變經濟結構。特別在技術、經濟、信息、市場皆匱乏的發展早期，政府更能組織考察、提供設備、引進技術、發展科研，并協調大規模創新投入，以促進知識溢出，彌補技術不足，協調投資，協助企業減低成本，協助信息共享與技術學習，避免發展中地區僵化于要素驅動型產業結構。

政府的作用并非挑選與辨別贏家，而是基于一定范圍制定政策、鼓勵創新，促進知識社會的快速成長。哈佛大學教授羅德里克（Dani Rodrik，1957—）甚至認為，產業政策即使挑選了錯誤贏家，若有能力及時止損并追溯成本，選擇錯誤與調節修正也是有效產業政策的一個組成。此外，新古典主義信奉的市場制度的建設核心，正是依靠政府行政作用的去行政化過程，而行政力量的施政重點是維持穩定，因而“去行政化悖論”極易形成。

因此，信息不對稱、人力資源瓶頸、投資高風險、知識技術外溢等問題在創新產業中普遍存在，使政策干預與否成為偽假問題。如何干預、何種條件下以何種方式干預等問題引發的干預模式選擇，政策工具與制度約束組合，才是一個關注的實質所在。

羅德里克認為產業政策應具有嵌入性、獎懲性與透明性，認為產權、法治、市場型激勵、可持續公共財政是通用的需要，并強調建立公私合作的制度安排，使目標產業與其有效工具更加明確。

一些學者針對政府的直接投資、補貼、稅收優惠等政策工具進行了實證檢驗，大致認為，研發補貼會激勵企業特別是有政治關聯的企業的研發投資，但無政治關聯企業有更高的投資效率；產業政策不能提高企業的市場競爭力和創新投入效率，特別是在政府資源集中于少數企業的情況下；沒有良好的制度條件，政府的研發補貼不能促進有效的研發合作。因而，除政策工具的準確選擇外，政府還需建立善治制度，以保障創新政策的有效實施。缺乏包容、參與、公開、公正、透明的善治背景，權力誘惑難免產生暗箱操作、腐敗尋租。

發展主義學者也強調政策干預通過制度管道向市場與社會的嵌入和滲透，創新產業的政策工具和制度背景的合理確定，應基于政策干預與制度設計能否順應甚至增進市場，能否為市場提供投入從而扶持結構轉型并驅動經濟增長。

（二）政府與創新體系建構

創新體系的相關研究，可追溯到1841年李斯特提出的“政治經濟的國家體系”，技術學習與采納被視為國家經濟增長的主要考量。20世紀初熊彼特對技術與經濟關系的揭示是另一思想根源，認為技術變遷是經濟發展的動力關鍵。

20世紀80年代，丹麥學者倫德瓦爾（Bengt-Aake Lundvall，1941—）、英國學者弗里曼（Christopher Freeman， 1921—2010）、美國學者尼爾森（Richard R. Nelson，1930—）等不滿于主流經濟學對技術變遷的忽視，替代性構建了技術變遷在宏觀經濟行為、結構變遷過程和經濟制度轉型中的角色的理論。倫德瓦爾和弗里曼繼而提出國家創新體系概念，尼爾森等將其詮釋為創新活動參與者的相互作用整體，體系規則影響創新主體選擇技術、使用知識、形成產出、實現創新，強調政府規則對創新主體的互動影響。

學者們從不同角度對國家創新體系進行了研究，均涉及政府在其中的角色作用。弗里曼從經濟周期角度出發，認為技術革新呼喚新的制度規范。哈佛大學商學院教授波特（Michael E. Porter，1947—）從企業發展角度，認為創新因素包括要素條件、需求條件、產業條件，以及創新過程中的政府影響。尼爾森與其合作者、賓夕法尼亞大學沃頓商學院教授溫特（Sidney G. Winter，1935—）將企業、大學和國家技術政策的相互作用置于核心，認為創新與研發、教育、勞工關系、金融制度密切相關。演化經濟學者從發展演變角度，認為創新主體關系的動態演化再塑造著主體的行為、能力、新問題、新對策乃至最終演進方向，政府作為資源和規制供給者，其干預成效取決于干預行為的系統性和響應性，其創新政策需從系統角度加以衡量。

近年，創新體系研究分為測度與制度兩方面，共同體現了政府在創新發展的制度建設中的重要作用。測度研究關注變量提取，主要以創新主體網絡和制度環境為基礎，關注資源投入、市場需求、企業服務與制度支撐，強調企業的核心地位，以及政府對市場環境與制度背景的有效塑造。制度研究直接透過制度設計考察創新運行的機制、過程，認為制度安排影響資源分配與創新成本，對企業要素整合和市場運行機制有根本影響，改善制度可使創新從風險主導轉向收益主導，從而促進創新的動力形成與能力提高。具特定情境與脈絡的制度背景，作為創新的結構性因素，將塑造特定的創新主體行為和創新模式特征。

（三）研究框架建構

產業政策角度的研究，強調了創新的政策工具與制度約束的合理結合；體系建構角度的研究，揭示了制度設計的重要影響。然而，兩者均未具體闡明，政府如何通過制度結構及其承載的政策工具，對創新運行、結果形成影響。系統、清晰的分析框架也同樣缺乏。

意大利經濟學家雷奧奇尼（Riccardo Leoncini）的創新子系統理論可一定程度回應本文需求，但仍待擴展。該理論將創新系統分解為知識、技術產品、市場與制度四個子系統。（1）知識子系統由科學知識和技術知識組成。科學有一般、基礎性原則，技術具針對、應用性特征，兩者具共同演化潛能。大學、公共研發機構和私人實驗室是主要主體（2）技術產品子系統旨在產生可售產品，以企業為主要主體，以知識為投入，產出特定技術產品。（3）市場子系統中，消費者購買創新產品，實現商業轉化。家庭消費是市場系統主要構成，有時政府也通過公共購買發揮作用。（4）制度子系統，通過制定規則，促進或鎖定子系統的發展、交流。創新是子系統共同發展的結果，譬如:知識子系統為技術產品子系統提供知識；技術產品子系統為市場子系統提供商品；市場子系統為技術產品子系統、甚至知識子系統反饋需求，促進產品創新與科技變革。

該理論從創新活動角度，明確了制度影響創新運行的具體結構，但仍存在一定不足:一是對子系統關系的理解較為線性；二是將制度弱化為子系統之一以及子系統間的互動橋梁；三是除制度外，未顯現政府其他的職能作用。

本文結合產業政策與體系研究的主要特征，認為政府通過政策設計與其制度約束影響體系建構，并針對上述研究不足，將創新子系統理論做如下擴展:（1）將制度作為系統載體，根本性影響子系統運行；（2）將受制度約束的創新政策，作為政府影響子系統的媒介，探索政府如何塑造各子系統的主體活動與交流互動；（3）多元理解子系統的交集互動:知識與產品子系統交集是創新知識作為資本進入產品生產，產品與市場子系統交集是技術產品商業轉化，知識與市場子系統交集是知識以商業形式滿足市場需求。見圖1。

調整后的創新子系統理論，理論探討更具層次，實證分析更可操作，能綜合、清晰、系統地分析創新驅動的政府角色。在此框架下，本文對韓國制度轉型前后的創新發展進行研究，著重分析政府如何通過不同的制度安排與政策制定，促進創新系統發展。本文是單案例研究，但韓國的創新驅動起步于威權體制，而后經歷民主改革，獨特的制度背景賦予此案例豐富的研究細節與重要的研究意義。

以下將首先呈現韓國創新的制度基礎與政策選擇，繼而利用所建研究框架分析政策、制度對創新驅動的具體影響，從而揭示韓國創新驅動的政府角色與模式特征，最后在呈現案例意義的基礎上，探索對中國的啟示與參考。

三、制度與政策:政府對創新驅動的干預途徑

政府往往通過制度安排與政策設計發揮作用。制度作為人為型塑互動關系的約束，常被用來解釋經濟增長和技術變遷。無論國家規定的正式制度或是社會認可的非正式制度，對政策的制定與效能皆有影響。

本文探討推動韓國經濟增長的正式政治經濟制度即決定政府與社會各部門關系的根本性制度下的正式與非正式經濟組織關系，包括政企關系、政銀關系與企業內部治理結構等長期形成的制度安排。這些制度安排決定了經濟政策的走向與效能，對創新的成本、能力、機制、結果具極大影響，決定技術的發展速度與變革方向，體現一國創新的格局特征。

受制度支撐與約束的創新政策，從系統角度看，須有動態演化特征，以回應創新發展中動態變化的政策需求。因而，對韓國的制度安排與創新政策演變的簡要梳理十分必要。

（一）制度基礎:從威權統治到民主改革

韓國于1940年從日本殖民統治下獨立，其后至1987年，采用中央命令型威權制度。軍政府下的首任總統自獨立伊始便開始培養財團，即在共同財務和管理制度控制下保持長期信任、忠誠、合作關系的大型跨行業企業，將沒收的日本殖民企業以極低價格賣給財團，并實施保護政策，開啟裙帶資本主義發展。財團迅速壯大，成為國家經濟的堅實基礎。

20世紀60年代，樸正熙政府確立鐵腕政府主導的國家發展模式。與前政府有裙帶關系的企業財團在新政府壓力下，積極配合產業政策，投身國家產業發展。威權政府主導下的發展模式有這樣一些特點:

（1）政企關系方面:國家采用私有化制度，但國家與市場高度融合，政府對經濟的干預直接、猛烈，政府而非市場是企業的約束力量。政府根據掌握的選擇權，自主選擇產業與企業進行扶持。政府是企業主要監督代理人，對企業的投資決策與控制權變更等事務實施強大影響。

（2）政銀關系方面:金融機構被收歸國有，運作于中央財經部門之下，政府因此控制信貸，將信貸配置到政府意愿的行業與企業。大企業財團是指令性貸款的主要接受者，獲得幾乎所有的國有信貸，銀行監管與風險管理體系均十分欠缺。

（3）企業內部治理結構方面:韓國大部分大公司是家族企業，采用代理制管理方式，代理人員即經理向股東負責，大股東對企業有絕對控制權。在政企密切關系下，企業法人治理結構缺乏外部監督和內部審查，企業主要由內部而非外部投資人作為大股東控制，財團內部企業間通過大股東的直接股權、相互持股與交叉擔保，形成財團子公司和附屬公司之間、集團主席和領導人之間的資本相互交織的控制網絡與復雜體系。

綜合而言，威權制度下，政府與內部交織盤錯的財團以高度集中化的金融為核心，共同致力于產業發展，形成政府主導下的國家發展型經濟發展模式。

20世紀80年代末，在全球經濟自由化與政治民主化浪潮沖擊下，前蘇聯、東歐等威權國家經歷了規模空前的政治經濟體制轉型。隨著中產階級的不斷壯大和勞工階級的力量增長，國民對經濟自由化逐漸有所訴求，期望擺脫高度控制市場的政府主導力量。諸多因素促使韓國當局于1987年實施了民主化改革。1997年亞洲金融危機爆發后，國際貨幣基金組織（IMF）和美國也向韓國施加了經濟自由改革的壓力，特別是韓國政府在銀行體系瀕臨破產之際，以停止傳統經濟功能并實行新自由主義改革為條件，從IMF獲得570億美元的援助以應付危機。

國內外環境的雙重驅動下，韓國政府既主動又被動地實施自由化改革，試圖淡化管制者角色，對企業與銀行放松控制，促進經濟開放和自由民主。原則上，新制度強調規制完善與對政府嵌入的制約，政府干預形態向新自由主義轉變，干預模式向市場增進轉型。

（1）政企關系方面:政府通過法律和監管維護企業運行的市場機制，加強市場紀律，收緊對企業的直接扶持條件，取消對大企業的優待與保護，政策資源分配由政府裁量向績效競爭傾斜，干預工具由政治性租金向條件性（Contingent）租金傾斜。

（2）政銀關系方面:政府實行金融私有，開放國內金融市場，取消金融部門的進入壁壘和資產限制，解除對信貸分配的直接干預和任命銀行高層的特殊權力，放松對金融的規制、對銀行及其貸款的監督。政府建立獨立的金融監管體系，成立銀行監督委員會，評估與限制不良企業獲得金融資本。

（3）企業內部治理方面:政府加強企業內部約束，促進大企業重組以精簡業務并消除內部企業間相互的信貸擔保、資本獲得與交叉持股，促進內部企業互換關鍵子公司以加強經營專門化。為此，政府采取獎懲雙重手段促進企業改革:既對企業切斷信貸并實施稅收審查；又為其提供減稅優惠，增加內部人所有權。

然而，制度改革依靠的是政府自上而下的行政力量帶來的深度干預甚至強制，政府并未真正退出市場。官僚改革，政客猶在，傳統裙帶資本內嵌于自由民主制度，形成裙帶民主政治經濟，市場增進型發展模式實現困難。政商間利益輸送依然存在，政府對銀行的影響依然很強，財團改革的進程亦十分緩慢。

（二）創新政策演變歷程

制度是政策的支持與制約，因而本文對韓國的創新政策梳理以制度改革為轉折，回顧從創新伊始到制度改革階段與改革之后至今階段的創新政策簡要內容（見表1）。

其一，威權制下的引進與趕超創新。

1960年初，韓國在日殖民期遺留的工業基礎被內戰破壞殆盡，技術、資本基礎為零，政府首次制定經濟、科技發展規劃，開啟對發達國家的全面趕超。政府引進國外技術，特別是輕紡、電力、交通等出口加工與社會基礎性技術。政府采用本土工業保護主義，實行貿易進出口替代；引進外商直接投資，但控制外資進入比例；降低技術轉讓門檻，采取采購交鑰匙工程。私人部門沒有研發的迫切需要與足夠的人力支持，因而政府成立科技研究院與科技部，專門研究科技產業。工業振興廳、國家研究院等多個政府研究機構陸續成立，吸引了海外韓國技術人才。基礎科學培訓計劃開啟，但未受到足夠重視。20世紀70年代末，僅占GDP0.3%的科技預算中，90%以上劃撥公共研究機構。輕工業逐步具備出口能力，但企業缺乏研發需要，與研究機構無甚交流。

20世紀80年代，韓國向重化工業轉型，并開始大規模的技術反求。重化工業的復雜技術依賴資本的集中投入，因而政府的科技預算顯著增加，支出對象由公共研究轉向企業研發。政府通過《發明特許實驗補助》、《研究用品特別消費稅免除》等條例為企業提供費稅與貸款優惠，降低金融準入，鼓勵風險資本，鼓勵企業間與產學研間的研發競爭與合作。政府放寬外資進入，對國內外企業一視同仁；限定關鍵技術引進，協助企業參與引進技術的學習反求。大企業獲得大部分政策資源，研發投資顯著提升，重化工業的技術競爭力逐漸加強，科技論文發表數位居世界第29位。同時，后發優勢逐漸用盡，隨后面臨的國際競爭，對自主創新形成迫切需求。

其二，民主制下的自主與持續創新。

1990年后，發達國家的技術保護使核心技術引進困難，通過自主創新，形成內生型技術進步是韓國經濟的迫切需要，半導體、電子、通信是重點的產業聚焦領域。同時，民主制度改革使政府對私人部門的直接干預逐漸減弱。政府職能部門參與研發，由總理級科技委員會進行協調；強調大學的基礎研究，為韓國排名前五的大學提供50億韓元撥款；減弱對公共研究機構的資助，管控其項目的預算、績效。政府激勵企業研發，加強官產合作研發；針對中小企業進行公共采購，保護中小企業創新和個人的知識產權。韓國技術引進逐漸減少，獨立研發能力逐漸增強，半導體、電子、通信類產品成為出口主導；但基礎研究依然薄弱，專利開發水平不高。

21世紀后，發達國家的高科技發展使韓國反思對短期、大規模技術開發的追求，政府開始聚焦信息、納米、航空航天、智能機器等科技領域，提高研發經費至GDP的5%，加強基礎科研與人才培養，并深化市場改革。

一方面，政府精簡職能，將創新部整合為教育科技部和知識經濟部，并將部分職能交給民間。譬如政府將其主導的風險評定轉交民間風險機構執行；發行高科技國債，吸引民資；宏觀經濟低迷時，積極投入以彌補市場。2009年，受全球金融危機影響，韓國20%的民企縮減研發，政府為此增加11. 4%的研發投入，為研發、技術轉讓與風投發展減免稅負，鼓勵企業預留技術開發金，激發成果快速轉化。另一方面，政府大力資助基礎研究，2012年，將研發預算的50%投入基礎研究，成立獨立基礎科學院，鼓勵在國內外設立機構，鼓勵國外學者廣泛參加；政府擴張大學，聯合研究型理工大學和公共研究機構建設國家研發中心，支持企業教學，開發青少年潛力，儲備研發人才；加強產學間與國際間的科研人才流動，提高本國人才待遇。

近年，政府認可高校與公共研究機構對公共研究成果的產權獨立所有，激發了這些機構的研發熱情，以及企業對公共研發的投資動力。此外，政府加強對中小企業的公共購買，保障購買份額，增強買方信息，減少采購管理負擔。韓國創新競爭力逐漸增加，近年躍居世界之首。

四、制度、政策與創新體系建構

在威權制度向民主制度的轉型過程中，韓國的創新政策也歷經六十年的動態演進。政府的制度安排和政策工具如何影響創新運行?政府具體發揮何種職能?通過政府視角下的創新子系統擴展框架，可探求政府如何通過制度約束與政策工具，促進知識子系統、技術產品子系統與市場子系統的發展與互動，從而在體系建構中發揮特定作用。

（一）創新趕超與國家發展型政府

持續軍事競爭下生存的國家，需政府培育生產，其政策制定者也常有強烈民族情緒，因而以家庭為紐帶、結合國內財富與權力的財團才能應對已在世界經濟中站穩腳跟的外國企業。財團就是在經濟部門獲得寡頭地位，且對政治領袖感激涕零的企業家階層，是鞏固政權基礎的必須群體。這催生了威權制度下的國家發展型政府，這個政府扶持有生產主導權的階層，向企業提供優惠稅率、基礎設施等以換取持續財政收入，新興財閥和工業金融體系由此形成。國家獨立后，處于技術、經濟趕超階段的韓國正反映這種情形，發展型政府通過政策設計主導創新發展。

在創新政策上，發展型政府主導著知識子系統中的技術發展與技術產品子系統的發展。韓國創新發展初期，知識子系統基礎薄弱，無法提供足夠的科學知識或技術知識，完全由政府從國外引進。政府降低技術引進門檻，并以其研究機構作為唯一研發主體，吸收與學習引進技術，初步發展了知識子系統中的技術知識。同時，政府控制進口和外資，保護國內企業，促進技術產品子系統的發育。技術、經濟有所積累后，為實現技術反求，政府控制技術引進，并保障企業對引進技術的學習反求，也通過稅收減免等激勵企業研發，促進知識子系統中的技術知識發展。同時，政府提供國有信貸，開放商品與資本的國際市場競爭，促進技術產品子系統發展。然而，政府對創新政策的關注范圍較窄，對知識子系統中的科學知識、市場子系統以及系統間互動也頗為疏忽。

威權制度下，政府憑借國家力量主導市場，通過干預企業與銀行來主導產業與資本的方向，保障了政策的實施。

（1）政企關系上:政策資源嚴重傾向大企業。發展早期，私人資本積累低、金融中介不發達，僅企業財團有能力投資研發、實現收益，從而貢獻公共財政，承擔社會福利與就業，因此，政府熱衷向大企業財團輸送政策利益，為其降低經營風險，提高市場份額，快速強化知識子系統中的技術知識并發展技術產品子系統。

（2）政銀關系上:政府以行政命令壓制消費，鼓勵儲蓄與投資，采取金融國有等措施，將社會資源通過信貸轉到高風險、高投入的技術相關企業、人力與基礎設施，避免了當時條件下由市場配置帶來的低儲蓄、低投資式經濟運行，以及低端要素驅動型產業結構。譬如1974年，韓國財政赤字已達20億美元，并逢全球石油危機與經濟短缺，但政府仍冒風險，高額貸款引進技術，由此促進了知識系統發展，間接促進了技術產品系統發展，顯著提升了重化工業的競爭實力。

（3）企業內部治理結構上:復雜的技術需要各部門有效配合，有著龐大、靈活、多投資渠道、高度行業分化與協作的內部組織的大企業財團具有很強優越性。財團在中央集中控制下，一方面可使技術經驗在不同領域互通，帶來技術的快速擴散，另一方面使企業低風險地進入高風險、高投入的新領域，使財團在高速增長、深化的研發中走在前面，由此促進技術知識子系統與產品生產子系統的快速發展。

因此，趕超時期，國家發展型政府以行政手段集中資源，并向創新主體分配。創新政策由純保護主義轉向保護與競爭并重的國家發展主義，聚焦知識子系統中的技術知識發展與技術產品子系統發展，體系主體由政府公共研究機構為主，轉變為大企業為主、政府公共研究機構為輔。

然而，國家發展型政府雖迅速實現了技術趕超，也為創新驅動帶來阻礙。克魯格曼早在1983年就曾提出，無論是面向成熟產業還是新興高科技產業，政府通過指導贏家來干預資源配置的行動，難免受政治因素左右。不僅產業的高風險性給予利益集團獲取額外政策資源的理由，政策的落實也使受惠企業形成依賴，嚴重影響效率的提高。

韓國的經濟官僚在制定政策時也受政治干涉，經濟干預主要是為少數商業和政治精英輸送利益，政府動員的政策資源大量流向與政府有關系的而非最具競爭力的企業。韓國的早期問題在于，后發展國家往往強調結果而非法治，因襲威權制度下的發展型政府選擇官僚而非市場來約束企業。

（1）政企關系方面:官員掌握的選擇權帶來的尋租機會無法抵御，賢能政治文化維持困難。推動韓國經濟增長的政治經濟制度帶來裙帶資本主義，政府取代市場，保護既得利益。通過實施創新發展政策，名義公平的政策資源，被政府以“挑選贏家”方式輸送給特定企業，極易引發嚴重的機構性腐敗。例如，20世紀70年代至80年代，韓國軍方曾將370億美元的國防采購計劃作為技術轉移工具交給當地公司，部分利潤被國防部管理產業政策的官員捕獲。此外，作為創新載體的企業，易因政府優待而重規模、輕利潤，導致高負債問題頻發，從而更加依賴政策優待而非利潤增加，使負債問題不斷加劇。

（2）政銀關系方面:政府為引導經濟和部門動向，控制以信貸為基礎的產業融資系統。國有銀行按照政府意愿向政府偏好的企業或行業提供直接、保護性便宜信貸。創新經濟的寡頭市場中，銀行將指令性貸款投向風險高的科技項目，由于信貸提供基于政府意愿而非銀行利潤，且金融被政府控制后一般不會加強責任制度，從而極易產生投資浪費。這不僅妨礙金融部門成熟，也造成不良資產積累。數據表明，20世紀70年代至90年代，不良資產占GDP的20%，貸款規模和產業平均利潤率之間存在負面關系；1986年，五大商業銀行的不良資產占貸款總額11%，高于凈權益三倍之多。

（3）企業內部治理結構方面:財團內部企業的相互控股，使財團內最無效的企業也因內部企業間的復雜融資安排而繼續經營，使企業負債問題累積。內部企業的互相扶持機制，外加政府、高負債銀行部門、高負債企業部門的捆綁，形成高負債經濟，連鎖性導致銀行負債或壞賬的持續發生。因此，韓國相互依賴的政企關系、贏弱的金融監管、缺乏條理的財團內部治理，使金融系統幾近崩潰，宏觀經濟嚴重受損，創新驅動無以保障，失去了孕育環境和可持續發展前景。

（二）自主創新持續與市場增進型政府?

舊制度和新生產潛力間的矛盾，催生制度變革的到來，使產業發展得以持續。技術、經濟發展后，多樣難測的社會需求和全球競爭下自主創新的必要，使政府主導下的發展主義逐漸不合時宜，競爭性市場格局與包容性政策制度才能提高創新福利，利于自主創新的有效持續。1987年民主制度轉型后，韓國試圖建立市場增進型政府與自由主義發展模式，創新政策愈發包容、開放。

轉型后，創新政策制定方面的變化在于，政策對創新體系形成相對更為全面的考量。知識子系統中，科學知識以基礎研究為根基，是自主創新的重要根源，因而20世紀90年代起，政府開始資助基礎研究，資助對象從大學主體擴展到大學、公共研究機構、國外學者等多元主體；應用研究支撐的技術知識方面，政府由親自參與并激勵企業，淡出為政府退出而僅激勵企業，并在宏觀經濟動蕩時投資補充市場；同時，政府通過人才培育、激勵和交流，為知識系統提供持續力量。技術產品子系統方面，政府由資助企業，發展為多元激勵民資、風投。市場子系統方面，政府針對中小企業進行公共采購。子系統互動方面，政府資助產學研跨界人才培養以形成研發、技術產品生產和市場激勵三者之間的相互了解，鼓勵技術轉讓使研發成果更好地走進產品開發與生產領域，協助商業轉化以通過市場營銷激勵技術產品生產。

因此，自由民主制度下，政府試圖向市場增進型轉型，努力淡化管制者角色，一定程度改善了宏觀經濟環境。企業自由度提高，資本流動自由度增強，政府激勵的財團公司改革也一定程度減少了企業間的資本交錯關系，財團資本結構改善很多。

在以新自由主義為方向，全面關注子系統發展、互動的創新政策作用下，韓國自主創新取得很大發展，并形成以企業為主的主體格局。國內企業研發支出占GDP之比與國內企業資助的研發支出占GDP之比，均排名全球前二，中高以上科技制造業產出占總制造業產出比高居世界第五。然而，韓國的自由民主制度轉型與政府職能轉變，一方面來自政府渴望在經濟趕超后實現持續發展和自主創新的內在需求，另一方面來自亞洲金融危機后國際組織與發達經濟體施加的新自由主義經濟改革的外在壓力。國內需求與國際壓力的雙重驅動下，韓國政府的轉型是一種主動性改革與被動性選擇相互交織的復雜過程。

威權制度的長期存在，使政府干預在市場經濟轉型中持續帶來干擾。主觀上，政府未打算從市場退出，技術統治論者試圖保持政府權威地位，以政府聲望為后盾對自由民主化改革進行頂層設計。政府一方面倡導政企分開和經濟自由，另一方面依靠自上而下的行政主導，依靠官僚機構深度干預市場，形成“去行政化悖論”。客觀上，政府干預模式呈現路徑依賴特征，在透明開放與自由經濟的承諾下，過去的威權主義制度對市場制度至今有很大影響。

（1）政企關系方面:政府將政策資源分配由主觀決定改以客觀績效為本，但曾有制度偏向大企業與大股東，有強烈的既得利益色彩，抵制權利公平分配，因而實施新制度以保護其他投資者的難度很大，政客和財團間的利益關系猶在，裙帶資本依然縈繞，極大阻礙了法治的實施和企業透明度的增加。

（2）金融機構方面:國有銀行雖已實施私有化改革，直接信貸條件也開始收緊，但政府對銀行的影響依然很強，包括決定銀行主席任命，銀行也依然對一些企業提供指令性貸款。同時，政府取消了對金融機構的進入壁壘和資產限制，但因監管機制并未很好建立，一些金融機構成為受財團控制的內部資本市場。

（3）企業內部治理方面:政府采取強制手段促進企業改革。為解決財團內部公司的交叉控股問題，政府以切斷對財團的信貸為手段，直接介入財團內部的精簡改革。同時，政府為激勵財團應對改革，增加了企業內部人的股東權益，使內部人對企業有更大控制權，進一步弱化小股東權益。

因此，自由民主化制度下，政府試圖承擔市場增進者角色，制定去規制、促競爭、多元參與的新自由主義政策，全面關注子系統的發展與互動，形成了極高的研發投入與經濟產出。但政府的自利考量與操作慣性制約了市場經濟的快速發展。政府主導的去行政化歷程與威權制度的路徑依賴，使市場仍受主導型政府干擾；市場增進型政府尚未很好形成，政府主導仍內嵌于創新體系的市場建構，使創新政策內容難以充分實現，這都為持續自主創新帶來潛在困擾。

首先，創新政策資源的配置，造成大企業主導型創新體系的依舊維系，對國家創新的獨立自主形成阻礙。雖然新制度下，創新政策資源的分配以企業客觀績效為本，但由于政、銀、企關系依然密切，導致創新政策資源仍被與政府關系緊密的企業財團捕獲，維持了大企業壟斷型創新市場結構。由此，創新政策中，針對中小企業發展的公共采購和商業轉化的政策，效果并不顯著。

數據顯示，韓國技術競爭力集中于少數有政治影響的大企業，2014年，韓國在美授權專利數的55. 8%集中于三星集團與LG電子。高度集中的創新市場結構使小企業創新發展弱，技術創新嚴重不足，也難對創新大企業形成供給，因此大企業生產所需的價值鏈過程產品，仍靠國外進口而非本土科技小企業提供，其創新生產既受國外制約又缺乏本國環境。雖然韓國的企業研發支出高居世界前位，但企業行為受政府較大干預，從而創新體系實質并非市場機制下的企業主導，且創新經濟難以自主獨立。

其次，內部人為大股東的企業治理結構，導致創新投資多元的嚴重不足。韓國大公司以家族企業為多，內部人為大股東，占絕對控制權，代理人即經理人主要對大股東負責，同時金融機構因大多被政府或大企業控制，一般不會加強責任制度或主動表達和保護小股東聲的音與權利。該治理結構避免了外部監督和內部審查，不僅妨礙金融廣化，也制約了多元投入，限制了創新的多元參與和投資保障，對創新政策中的民資吸引形成很大阻礙。

最后，政府影響下形成的創新壟斷結構，導致社會信任低、知識傳播慢，從而造成創新的擴散與孕育不足。信任基于有規則、誠實的行為所指向的社會期望，缺少信任的社會必須實施一套規則、制度、甚至強制手段來促進合作。信任度低下限制了很多自發性的社會交往，社會因而很難有效組織與實現創新，導致政策上對吸引民資與風險投資以及鼓勵科技中小企業發展的努力收效甚小。

數據顯示，作為創新國家的韓國，其風投資本交易量占GDP之比僅在全球排名第38位，以中小企業為主要支撐的創新產業聚集度全球僅排第29位。韓國創新發展存在孕育環境弱、多元參與弱、產業聚集弱、擴散效果差等諸多問題。

總結與啟示

韓國利用半世紀時間，實現了由模仿創新向自主創新的動態演變。在制度由威權主義向自由民主的轉型中，創新政策也不斷調整。由于韓國的制度變遷具有政府的主動性改革與被動性選擇的雙重驅動，因而其創新發展道路呈現長期而復雜的歷程。

一方面，政策逐漸深入，由僅關注技術產品子系統和知識子系統中的技術知識，到全面關注知識子系統、技術產品子系統以及市場子系統的發展、互動；另一方面，政策逐漸包容，由聚焦政府研發機構的發展主義模式，過渡到關注廣泛多元參與的市場增進模式。

韓國的制度安排及其支撐與約束的創新政策，大體適合了各創新階段的不同需求。趕超階段，威權主義的國家發展型政府利用行政手段集中與分配資源、引進技術、促進生產，快速實現了技術趕超，并形成大企業壟斷的創新結構。自主創新階段，自由民主制度下的政府，努力向市場增進型角色轉變，通過以企業為核心的全面、包容性的新自由主義創新政策，促進自主創新的實現。

然而，威權制度的路徑依賴與自上而下的自由化改革，使政府主導對市場的干擾依然徘徊，市場增進型政府的建設充滿阻礙，大企業集中型格局仍是韓國創新體系的結構特征，這種低參與性和低擴散性的創新格局很難令人樂觀看待韓國自主創新的前景。

中國政府對創新驅動的有意識推動始于1978年“科技是第一生產力”的著名論斷。此后，1985年，中央《關于科學技術體制改革的決定》啟動了科技創新體系改革；1995年，“科教興國”曾為國家首要任務。近年，后發優勢的耗盡，催生了政府2006年做出自主創新決定。中國是政府主導型市場經濟，與韓國的制度背景有一定相似性。征諸韓國的經驗教訓，有必要進一步反思中國創新驅動的制度背景與政策制定。

制度上，政府主導是中國創新驅動的結構性障礙。

第一，政、企、銀關系的政府主導依然存在，國有企業是政策資源主要受益客體。國企在無需創新即可取得壟斷利潤的條件下，缺乏技術進步壓力，其全要素生產率年平均增長率不足非國有部門的三分之一，反映了科技部門資金分配與創新績效的嚴重脫節，體現了全社會創新資源配置結構的低下效率。制度環境也對私人部門的投資動力形成阻礙，導致市場競爭環境缺失，資本市場難以發展，創新參與結構集中，創新擴散速度緩慢。

第二，政府主導模式使中國在監管質量、法治和政府有效性方面十分落后。在企業對創新政策的資源占有方面，政企關系仍是主要因素，企業的政府公關能力比技術創新能力依然更顯重要。只有完善的市場機制才能使企業家關注創新而非借機尋租。因此，政府治理結構上，需淡化政府對市場的過強干預，但建立保護市場競爭的制度環境；資本組織方式上，為開放資本市場與加強金融監管，應建立有效、透明的回應性政府，完善法治和監管環境。

中國具備一定的技術積累，但自主創新能力不足，建立企業主導的自主創新體系是當務之急。需對政策做出如下調整:（1）為發展知識子系統，應加強基礎研究與應用研究，加強對研究單位的公共知識產權保護，加強科技人才的廣泛儲備；（2）為發展技術產品子系統，應減免企業的行政阻礙與財政負擔，開放資本市場，加強金融監督；（3）為發展市場子系統，應加強針對創新中小企業的公共采購；（4）為促進子系統互動，應扶持技術轉讓與商業轉化，加強跨界人才培養。

（本文原刊于《公共行政評論》2017年第6期，原題：“制度、政策與創新體系建構:韓國政府主導型發展模式與啟示”。略去參考文獻，正文略有簡化，經重新編輯，并由作者審定。經授權刊用。）