1月9日，銀監(jiān)會印發(fā)了《關(guān)于開展投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2018〕3號），推出了投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點政策。

1月12日，銀監(jiān)會農(nóng)村中小金融機構(gòu)監(jiān)管部副主任馬曉光在“村鎮(zhèn)銀行有關(guān)政策”發(fā)布會上介紹，《通知》重申了老少邊窮地區(qū)視同西部地區(qū)，河北、遼寧、海南三省視同中西部省份，新疆所有縣市視同國定貧困縣等現(xiàn)有政策。為進一步貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強普惠金融服務(wù)、推進脫貧攻堅戰(zhàn)略及部署，同時考慮到不同省份的實際情況，《通知》增加了連片特困地區(qū)執(zhí)行與國定貧困縣相同的掛鉤政策以及青海所有縣市視同國定貧困縣等特殊傾斜政策。

從目前全國沒有組建村鎮(zhèn)銀行的縣市來看，還有588個縣市沒有設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，其中有88%分布在中西部地區(qū)，有58%屬于國定貧困縣和連片特困地區(qū)縣；全國村鎮(zhèn)銀行縣市覆蓋率低于50%的省份有7個，在中西部地區(qū)就有6個；從村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營及支農(nóng)支小情況看，資產(chǎn)總額已經(jīng)達到1.4萬億元，貸款余額 8000億元，農(nóng)戶和小微企業(yè)貸款合計占比92.3％，戶均貸款37萬元，戶均貸款連續(xù)多年都是持續(xù)下降的，從50多萬、40多萬到去年年底37萬；已累計為634萬客戶發(fā)放貸款1024萬筆，累計放款4.4萬億元。

從機構(gòu)組建的數(shù)量和機構(gòu)布局來看，全國共組建村鎮(zhèn)銀行1567家，其中有65%的村鎮(zhèn)銀行設(shè)在中西部地區(qū)，全國一共758個國定貧困縣和連片特困地區(qū)的縣市中有416個、占比55%的縣已經(jīng)設(shè)立或者正在籌備組建村鎮(zhèn)銀行（758不含西藏地區(qū)，只要當?shù)赜行枨螅强梢詥为氝M行申報的）；從縣市覆蓋推進情況看，目前村鎮(zhèn)銀行已經(jīng)覆蓋了全國31個省份的1248個縣市，縣市覆蓋率達到了67％，縣市全覆蓋的省份由2016年底的10個省市增至11個省市。

為落實國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，引導村鎮(zhèn)銀行重點布局中西部和欠發(fā)達地區(qū)，自村鎮(zhèn)銀行培育發(fā)展初期，銀監(jiān)會就提出了“東西掛鉤、城鄉(xiāng)掛鉤、發(fā)達與欠發(fā)達掛鉤”的“三掛鉤”政策。《通知》明確，已投資一定數(shù)量村鎮(zhèn)銀行且所設(shè)村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營管理服務(wù)良好的商業(yè)銀行，可以新設(shè)1家或者選擇1家已設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行作為村鎮(zhèn)銀行的投資管理行（簡稱投資管理型村鎮(zhèn)銀行）。投資管理型村鎮(zhèn)銀行受讓其主發(fā)起人已持有的全部村鎮(zhèn)銀行股權(quán)，可以繼續(xù)投資設(shè)立或者收購村鎮(zhèn)銀行，并對所投資的村鎮(zhèn)銀行履行主發(fā)起人職責；投資管理行在村鎮(zhèn)銀行現(xiàn)有業(yè)務(wù)范圍的基礎(chǔ)上，增加了投資和收購村鎮(zhèn)銀行，為村鎮(zhèn)銀行提供代理支付清算、政策咨詢、信息科技、產(chǎn)品研發(fā)、運營支持、培訓等中后臺服務(wù)，以及受村鎮(zhèn)銀行委托申請統(tǒng)一信用卡品牌等業(yè)務(wù)。

與現(xiàn)行管理模式相比，投資管理行作為獨立法人，能夠更好統(tǒng)籌集中優(yōu)勢資源，提高管理服務(wù)效率，解決中后臺服務(wù)短板；也有利于帶動社會資本投資入股。在商業(yè)銀行持股比例不低于15%的前提下，《通知》要求投資管理行優(yōu)先引進優(yōu)質(zhì)涉農(nóng)企業(yè)投資入股，從而擴大民間資本投資入股村鎮(zhèn)銀行的渠道，促進建立面向“三農(nóng)”和小微企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理架構(gòu)和服務(wù)機制。此外，投資管理行能夠針對村鎮(zhèn)銀行特點，建立專門的風險識別、監(jiān)測、處置以及流動性支持等制度安排，構(gòu)建“小法人、大平臺”機制，促進形成規(guī)模效應(yīng)，提升村鎮(zhèn)銀行管理能力和整體抗風險能力。

為平衡金融服務(wù)覆蓋和機構(gòu)商業(yè)可持續(xù)問題，銀監(jiān)會實施了“多縣一行”政策，總體思路是在同一省內(nèi)相鄰的的多個縣（市、旗）中，選擇1個縣（市、旗）設(shè)立1家村鎮(zhèn)銀行，并在其鄰近的縣（市、旗）設(shè)立支行。這一模式既能較好保障村鎮(zhèn)銀行健康持續(xù)發(fā)展，又有利于提高欠發(fā)達地區(qū)金融服務(wù)的覆蓋面和可得性，進一步加大金融扶貧力度，緩解欠發(fā)達地區(qū)尤其是貧困地區(qū)金融服務(wù)薄弱問題。投資管理行除受讓其主發(fā)起人已持有的全部村鎮(zhèn)銀行股權(quán)外，繼續(xù)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，重點布局中西部地區(qū)和老少邊窮地區(qū)。《通知》明確，中西部和老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟總量小、人口少、村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的相關(guān)區(qū)域，特別是國定貧困縣相對集中的地區(qū)和深度貧困地區(qū)，可以實施“多縣一行”。對符合“多縣一行”實施條件的省份，可先在省內(nèi)符合條件的區(qū)域選擇（或新設(shè)）1家村鎮(zhèn)銀行開展試點。待試點運行一段時間，銀監(jiān)會進行統(tǒng)籌評估后，再考慮擴大試點和推進常態(tài)化組建工作。

中國銀監(jiān)會關(guān)于開展投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點工作的通知

銀監(jiān)發(fā)〔2018〕3號

各銀監(jiān)局：

為貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和精準扶貧、精準脫貧基本方略，推動發(fā)展普惠金融，有效解決中西部金融服務(wù)薄弱地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低、金融服務(wù)供給不足問題，著力加強對“三農(nóng)”、偏遠地區(qū)和小微企業(yè)的金融服務(wù)，促進村鎮(zhèn)銀行持續(xù)健康發(fā)展，現(xiàn)就開展投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點，進一步做好村鎮(zhèn)銀行培育、監(jiān)管工作有關(guān)事項通知如下：

一、積極穩(wěn)妥組建村鎮(zhèn)銀行，擴大普惠金融服務(wù)覆蓋面

（一）各級銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)要站在服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高度，落實建設(shè)普惠金融體系和推進金融精準扶貧各項決策部署，在有效防控風險的前提下，積極穩(wěn)妥推進村鎮(zhèn)銀行培育發(fā)展工作，健全多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融服務(wù)體系。要立足縣域金融承載能力和實際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序地推進村鎮(zhèn)銀行組建工作。

（二）支持全國性銀行主要在中西部和老少邊窮地區(qū)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。支持資產(chǎn)規(guī)模較大、資本實力較強、管理水平較高、支農(nóng)或支小特色顯著的城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行等中小銀行在省外，特別是在東西部扶貧協(xié)作和對口支援地區(qū)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，擴大村鎮(zhèn)銀行縣市覆蓋面。外商獨資銀行、中外合資銀行發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行或受讓村鎮(zhèn)銀行股權(quán)，參照境外銀行發(fā)起設(shè)立或入股村鎮(zhèn)銀行相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

老少邊窮地區(qū)是指革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)。原中央蘇區(qū)參照革命老區(qū)執(zhí)行相關(guān)政策。

（三）繼續(xù)落實村鎮(zhèn)銀行組建“東西掛鉤、城鄉(xiāng)掛鉤、發(fā)達與欠發(fā)達掛鉤”政策，重點引導在中西部和老少邊窮地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。在執(zhí)行掛鉤以及相關(guān)村鎮(zhèn)銀行組建政策中，老少邊窮地區(qū)視同西部地區(qū)，河北、遼寧、海南三省視同中西部省份，新疆、青海所有縣市和連片特困地區(qū)縣視同國定貧困縣。鼓勵和優(yōu)先支持在深度貧困地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。對在欠發(fā)達地區(qū)集約化發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的商業(yè)銀行，在機構(gòu)準入和業(yè)務(wù)創(chuàng)新等方面給予支持。

連片特困地區(qū)是指六盤山區(qū)等11個集中連片特殊困難地區(qū)，以及西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，共14個片區(qū)、680個縣，詳見國務(wù)院扶貧辦公布的全國連片特困地區(qū)分縣名單。國定貧困縣是指國家重點扶持的貧困縣，共592個，詳見國務(wù)院扶貧辦公布的國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單。

二、完善投資管理模式，提高村鎮(zhèn)銀行集約化專業(yè)化發(fā)展水平

（四）支持村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起人根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略、組織架構(gòu)和管理需求，探索構(gòu)建與村鎮(zhèn)銀行設(shè)立數(shù)量和地域分布相匹配的管理模式，對村鎮(zhèn)銀行實施有效的股權(quán)管理和風險管控，提供中后臺運營服務(wù)，提升整體抵御風險能力。鼓勵投資設(shè)立村鎮(zhèn)銀行數(shù)量較多的主發(fā)起人采取投資管理行模式，對所投資的村鎮(zhèn)銀行實施集約化管理。主發(fā)起人也可以在現(xiàn)行政策范圍內(nèi)，選擇采取其他可行有效的管理模式。

（五）已投資一定數(shù)量村鎮(zhèn)銀行且所設(shè)村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營管理服務(wù)良好的商業(yè)銀行，可以新設(shè)1家或者選擇1家已設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行作為村鎮(zhèn)銀行的投資管理行（簡稱投資管理型村鎮(zhèn)銀行）。投資管理型村鎮(zhèn)銀行受讓其主發(fā)起人已持有的全部村鎮(zhèn)銀行股權(quán)，可以繼續(xù)投資設(shè)立或者收購村鎮(zhèn)銀行，并對所投資的村鎮(zhèn)銀行履行主發(fā)起人職責。

（六）投資管理型村鎮(zhèn)銀行要以促進村鎮(zhèn)銀行持續(xù)健康發(fā)展、提高集約化管理和專業(yè)化服務(wù)水平為宗旨。要著力提高對村鎮(zhèn)銀行的管理能力，建立有效的治理體系，健全風險、資本、審計、內(nèi)部交易和風險隔離等制度，全面強化村鎮(zhèn)銀行風險管理和并表管理，提高村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營管理水平。要著力強化村鎮(zhèn)銀行中后臺服務(wù)功能，建立標準化的服務(wù)體系，為村鎮(zhèn)銀行提供有力的系統(tǒng)支持和資金支持，降低村鎮(zhèn)銀行運營成本，提升服務(wù)能力和水平。

（七）投資管理型村鎮(zhèn)銀行要堅守支農(nóng)支小戰(zhàn)略定位，結(jié)合縣域“三農(nóng)”和小微企業(yè)的金融服務(wù)需求，制定整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。要優(yōu)先引進優(yōu)質(zhì)涉農(nóng)企業(yè)投資入股，建立面向“三農(nóng)”和小微企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)和服務(wù)機制，發(fā)揮商業(yè)銀行專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢和村鎮(zhèn)銀行社區(qū)型銀行特點，激活農(nóng)村金融服務(wù)市場。投資管理型村鎮(zhèn)銀行所籌集的資金，應(yīng)主要用于解決村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)支小資金需求和流動性資金缺口。

（八）投資管理型村鎮(zhèn)銀行應(yīng)按照《中華人民共和國公司法》和《商業(yè)銀行公司治理指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕34號）等規(guī)定，建立健全與業(yè)務(wù)規(guī)模和市場定位相適應(yīng)的公司治理架構(gòu)和運行機制。要提高公司治理主體履職能力和專業(yè)化水平，獨立董事中應(yīng)至少有1名具備農(nóng)村經(jīng)濟金融管理方面專業(yè)知識、經(jīng)驗和能力的人員。要督促指導村鎮(zhèn)銀行建立規(guī)范的股權(quán)管理制度，加強股東資質(zhì)和股東行為管理。要規(guī)范履行村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起人職責，尊重和維護村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營自主權(quán)。

（九）投資管理型村鎮(zhèn)銀行應(yīng)根據(jù)村鎮(zhèn)銀行組建政策和相關(guān)要求，發(fā)揮集約化和專業(yè)化優(yōu)勢，積極參與發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，重點布局中西部地區(qū)和老少邊窮地區(qū)，切實加大對欠發(fā)達地區(qū)的金融支持力度。鼓勵投資管理型村鎮(zhèn)銀行按照市場化原則，收購其他村鎮(zhèn)銀行股權(quán)。

（十）按照“先試點、后推開”的原則，優(yōu)先選擇設(shè)立村鎮(zhèn)銀行數(shù)量較多、經(jīng)營管理和服務(wù)良好、具有繼續(xù)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行意愿的主發(fā)起人開展試點。同時，根據(jù)主發(fā)起人類型，分類選擇具有代表性的銀行參與試點，取得經(jīng)驗后再逐步推開。

（十一）各級銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)要加強對商業(yè)銀行、投資管理型村鎮(zhèn)銀行及其所投資村鎮(zhèn)銀行的法人監(jiān)管和并表監(jiān)管，對試點運行情況和風險狀況進行持續(xù)監(jiān)測。各級派出機構(gòu)在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的重大情況應(yīng)及時報告銀監(jiān)會，投資管理型村鎮(zhèn)銀行所在地銀監(jiān)局應(yīng)每半年報告一次試點工作情況。

三、優(yōu)化設(shè)立方式，提高村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展能力

（十二）對中西部和老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟總量小、人口少、村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的相關(guān)區(qū)域，特別是國定貧困縣相對集中的地區(qū)和深度貧困地區(qū)，可以在省內(nèi)相鄰的多個縣（市、旗）中的1個縣（市、旗）新設(shè)1家或者選擇1家已設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行作為“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行，并在其鄰近的縣（市、旗）設(shè)立支行，在實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行商業(yè)可持續(xù)的前提下，擴大欠發(fā)達地區(qū)金融服務(wù)的覆蓋面，提升基礎(chǔ)金融服務(wù)的可得性和均等化水平。

（十三）“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行應(yīng)堅持立足當?shù)亍⒅мr(nóng)支小市場定位，建立縣域信貸投放承諾制度。法人機構(gòu)應(yīng)承諾在縣（市、旗）設(shè)立支行吸收的存款主要用于當?shù)兀⒔⒎种C構(gòu)資金運用監(jiān)測考核機制。

（十四）對積極在中西部和老少邊窮地區(qū)組建“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起人，在其機構(gòu)設(shè)立、對外投資和開辦新業(yè)務(wù)方面給予支持。在推進“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行成效顯著、條件成熟的情況下，探索對相關(guān)主發(fā)起人實施“一縣多行”激勵政策。

（十五）對符合“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行實施條件的省份，相關(guān)銀監(jiān)局要按照“先試點、后推開”的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄內(nèi)“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點工作，先在省內(nèi)符合條件的區(qū)域選擇（或新設(shè)）1家村鎮(zhèn)銀行開展試點。試點地區(qū)銀監(jiān)局要及時評估總結(jié)首批試點情況，并報告銀監(jiān)會。銀監(jiān)會對首批試點機構(gòu)進行統(tǒng)籌評估后，再考慮擴大試點及常態(tài)化推進組建工作。

（十六）在“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點組建過程中，銀監(jiān)會各級派出機構(gòu)要結(jié)合縣域?qū)嶋H，對擬設(shè)地點進行統(tǒng)籌研究、審慎評估，指導主發(fā)起人和村鎮(zhèn)銀行合理確定機構(gòu)的覆蓋范圍和設(shè)立步驟，加強監(jiān)管聯(lián)動和監(jiān)管協(xié)作，平穩(wěn)有序推進試點工作。銀監(jiān)會各級派出機構(gòu)要加強與地方政府溝通，積極為“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行爭取財稅政策等支持措施，及時協(xié)調(diào)解決機構(gòu)組建、發(fā)展中的困難和問題。

四、加強定位監(jiān)管，引領(lǐng)村鎮(zhèn)銀行提升支農(nóng)支小能力

（十七）銀監(jiān)會各級派出機構(gòu)要切實加強對村鎮(zhèn)銀行發(fā)展戰(zhàn)略和市場定位的持續(xù)監(jiān)管，通過有效的激勵約束機制，確保村鎮(zhèn)銀行堅持服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)的市場定位和社區(qū)銀行的基本特性，防止業(yè)務(wù)發(fā)展“離農(nóng)脫小”。

（十八）銀監(jiān)會各級派出機構(gòu)要督促村鎮(zhèn)銀行強化支農(nóng)支小戰(zhàn)略定力，堅持小微銀行特色發(fā)展方向。要加快完善多層次服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，積極向金融服務(wù)薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村延伸網(wǎng)點，擴大金融服務(wù)的覆蓋面，提高服務(wù)的可得性。要立足“三農(nóng)”和小微企業(yè)客戶需求，積極探索支農(nóng)支小商業(yè)模式，創(chuàng)新個性化、本地化的金融產(chǎn)品和服務(wù)，大力支持普惠金融發(fā)展，精準對接扶貧開發(fā)有效需求，加大貧困地區(qū)信貸投放。

（十九）在堅持村鎮(zhèn)銀行有限持牌經(jīng)營的總體原則下，支持村鎮(zhèn)銀行結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟特點、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和客戶服務(wù)需求，遵循依法合規(guī)、內(nèi)控有效和風險可控的原則，申請開辦新業(yè)務(wù)或者增加業(yè)務(wù)品種。支持符合條件的村鎮(zhèn)銀行發(fā)行“三農(nóng)”、小微企業(yè)專項金融債券以及其他債務(wù)、資本補充工具，支持市場定位清晰、公司治理完善、風險管控能力較強的村鎮(zhèn)銀行在全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌交易股份或在資本市場公開募集股份并上市交易，不斷拓寬支農(nóng)支小資金來源渠道，引導金融資源更多向農(nóng)村地區(qū)傾斜。

五、加強風險監(jiān)管，全面落實屬地監(jiān)管責任

（二十）銀監(jiān)會各級派出機構(gòu)要把防控村鎮(zhèn)銀行風險放到更加重要的位置，督促村鎮(zhèn)銀行強化風險管理，結(jié)合經(jīng)營環(huán)境和業(yè)務(wù)特點等情況，構(gòu)建科學合理、運行高效的風險控制體系，有效防范和控制各類風險。

（二十一）銀監(jiān)會各級派出機構(gòu)要切實落實村鎮(zhèn)銀行屬地監(jiān)管責任，健全多維度、前瞻性的風險監(jiān)測預(yù)警體系，提升監(jiān)管有效性。要持續(xù)防控信用風險、操作風險、流動性風險等傳統(tǒng)風險，加強對同業(yè)、票據(jù)和投資理財?shù)戎攸c領(lǐng)域風險的跟蹤監(jiān)測。要強化村鎮(zhèn)銀行合規(guī)監(jiān)管，對違法違規(guī)行為，加大監(jiān)管力度，依法從嚴處罰。

投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點有關(guān)市場準入事項，按照投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點市場準入操作規(guī)程（試行）執(zhí)行。投資管理型村鎮(zhèn)銀行有關(guān)審慎經(jīng)營規(guī)則，由銀監(jiān)會另行制定。

2018年1月9日