在城市人口增長的過程中實現科學的規劃和治理，面臨的一個問題是：如何能夠確定一個科學的人口規劃作為城市各項公共服務的基礎。之所以說是為城市各項公共服務的基礎，因為各項基礎設施和公共服務的配置，實際上都受到人口因素的影響，并相當大程度上依據人口數量和人均指標來加以配置。

因此如何對城市未來確定合理和科學的人口規劃，是城市管理和規劃者反復考慮的問題。確立合理的人口規劃，往往基于如下幾個主要的討論：一是人口向城市不斷集聚是否超過了城市的承載力；二是對于某個城市發展來說，是否存在一個理想的人口規模；三是對城市人口未來變動態勢的總體判斷。對于城市總體規劃的人口規劃來說，需要綜合衡量這些基本判斷，從而能夠得到一個“科學”的指導性的發展指南。

實際上對于具體城市而言，人口承載力基本上是沒有意義的。地球作為一個封閉體系存在承載力的問題。一個國家出于實現發展的安全，人口承載力一定程度上具有意義。城市本身就是開放性的系統，能源、糧食等要素資源可以通過貿易途徑得到解決。而且幾乎沒有一個城市是通過城市自身來承載其人口和發展。即使一些要素（如土地）是不能轉移的，但是考慮到城市本身在空間演化過程中具有動態性，而且城市的空間能夠從立體層面向上或向下發展，空間因素實際上也并不對城市的人口集聚帶來壓力。

對于城市的理想的人口規模來說，或者說是適度人口規模，一般的經濟學模型認為城市人口集聚的初期會帶來規模經濟，而當人口增長到一定程度會帶來累進的管理和技術成本，從而出現邊際效益為零的頂點，就構成城市最優規模的上限。這個理想的人口規模，是一種埃德溫·坎南（編注：英國經濟學家、適度人口論的奠基者）所提出的在靜態體系下的最大收益點的最優人口規模。而阿爾弗雷德·索維（編者注：法國人口學家、人類學家、歷史學家）所提出的理想人口規模，則包括財富、就業、國家實力、健康、教育、資源環境等人均福祉水平最大化的人口規模。但是，正如索維在“動態適度人口規模”的概念中提出的，理想的人口規模在一個長期尺度來看是不斷變化的。城市的物質環境在發生變化、要素供給水平本身在發生變化、技術水平的進步、社會運行能力的提高、城市社會生活形態的變化等將會擴展最優人口規模的約束條件，并提高城市人口規模邊際福利收益的上限。

也就是說，在靜態觀察下、在技術和要素約束下確實存在一個適度的規模，但是如果考慮到技術和管理能力的不斷進步，城市適度人口規模的上限是在不斷提升的。因此，如果我們能夠實現一個穩定持續的技術進步，如果能夠使城市運行的物質交換體系和運行系統得到持續提升，城市的遠期發展在理論上也不存在最優規模的上限。這也告訴我們在動態變化的過程中不存在一個僵化的理想的人口規模。

以上海為例來考慮城市的適度人口規模，到目前為止，人口增長帶來的邊際經濟產出和邊際福利進步仍然是正的。也就是意味著，城市人口在不斷增長，而各項人均福利指標仍然在進步，那么上海仍然具有對人口繼續吸納的內在需求，勞動力市場需求中的“民工荒”和“招工難”一定程度上可以表現出城市發展對于勞動力的需求。當然，不同的福利要素和人口數量增長的關系表現出不同的函數形態，但總體上看城市人口在增長，人口增長的邊際效用（或者說是邊際福利）仍然在增長，城市未來的理想人口規模數量還應該繼續增長。

城市的理想的人口規模具有動態特點，往往隨著技術進步不斷擴大。因此城市遠期規劃所判斷的理想人口規模，實際上也是一個參考性概念，并沒有多大的應用意義。正如桑德斯所說，人口有自發地實現適度人口規模的趨勢。或者說城市的人口會不斷增長，直到達到靜態的要素條件所規定的限度為止。這也意味著，城市的人口增長在帶來福利凈損失的同時，也會內生地產生出限制人口增長的機制。

需要強調的是，雖然從遠期來看城市的適度人口規模是不存在限制的。但是并不是說在某個具體時點上城市的人口規模就越大越好。因為城市雖然能夠不斷地突破自身約束條件的上限，但是在任何具體時點上，城市卻始終面臨技術、管理能力和城市生活方式的約束。城市的人口如果過度集聚，超越了其約束條件的上限，會真實地制約當前城市的發展運行。這自然要求城市在人口集聚過程中應該積極地促進管理和服務能力的提高。同時說明，在任何時期，如果靜態地來判斷城市理想的人口規模，都不會是無限的。需要結合具體情況來實施平衡人口集聚與城市發展和福利的關系的公共政策。

在城市總體發展規劃中確立合理的人口規劃，另一個需要考慮的重要因素是城市未來會達到多少人口。城市的總體規劃應該基于對未來人口動態的判斷，并以此來確定城市資源的規劃和配置。

對城市未來人口發展態勢進行預測具有很大的不確定性，人口的生育、死亡和遷移都受到綜合因素的影響，使得對于近期的人口變動預測相對比較有把握，而對較遠時期的人口動態變動是非常不可靠的。對于特大城市的人口規劃來說，應該具有更高的錨，而不是更低的錨，這才有利于增強城市對人口增長的應對能力，有利于提高城市民眾的福利。我國東部地區主要的特大城市仍然有吸納人口增長推動城市經濟社會發展的內在需求。

合理的人口規劃應該是在區域空間的人口承載、理想的人口規模和人口增長的未來態勢間尋找合理的平衡。對于一個開放性城市的人口規劃來說，人口承載力是并沒有意義的。如果我們看到中國城鎮化過程仍然在繼續推進，城市的經濟將繼續發展、資源利用效率將不斷提高、新的資源和能源將得到更好地應用，那么人口規劃需要在動態的適度人口規模和人口增長態勢中確定其發展的方位。過低的城市人口規劃可能不能適應人口繼續增長的發展態勢，并可能導致公共服務的低配、不利于城市人口和發展服務的協調性、不利于城市總體發展的最優化。

人口規劃、城市發展和公共服務配置的內在失衡，可能會破壞城市的內在機理，從而給土地利用、公共服務配置和相關移民政策帶來一系列不利的后果。

（本文節選自作者“特大城市的人口增長集聚和有效治理”的研究論文，該文發表于《城鄉規劃》雜志2017年第6期。）