一、何謂政府還貸周轉(zhuǎn)金

政府還貸周轉(zhuǎn)金，是指地方政府對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)正常，但資產(chǎn)負(fù)債率偏高、還貸壓力較大的企業(yè)，提供的用于還貸的過橋?qū)ｍ?xiàng)資金。銀行續(xù)貸到位后，企業(yè)再以貸款資金歸還政府。有的地方也叫應(yīng)急轉(zhuǎn)貸基金。政府還貸周轉(zhuǎn)金對(duì)緩解企業(yè)還貸困難、降低過橋融資成本、減少企業(yè)資金鏈斷裂和防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮了十分重要的作用。

據(jù)報(bào)道，山東16個(gè)地級(jí)市均設(shè)立政府應(yīng)急轉(zhuǎn)貸基金，僅東營(yíng)市就設(shè)立5億元市級(jí)應(yīng)急轉(zhuǎn)貸專項(xiàng)資金。初步估算，全國(guó)各級(jí)政府設(shè)立政府續(xù)貸周轉(zhuǎn)金在數(shù)百億至千億級(jí)別。

二、地方政府為何設(shè)立還貸周轉(zhuǎn)金

經(jīng)典金融教科書里，沒有政府還貸周轉(zhuǎn)金概念。普遍設(shè)立政府還貸周轉(zhuǎn)金是中國(guó)特色做法，在全世界范圍獨(dú)一無(wú)二。其原因要從金融供給側(cè)去探尋。

（一）銀行忽視了制造業(yè)最重要的定額流動(dòng)資金需求，貸款短期化。制造企業(yè)流動(dòng)資金需求的特點(diǎn)是，不僅有臨時(shí)性資金需求，更重要的是中長(zhǎng)期定額流動(dòng)資金需求。定額流動(dòng)資金是企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)最低需要、需長(zhǎng)期占用的流動(dòng)資金。例如鋼鐵行業(yè)平均每百元銷售收入約占用36元流動(dòng)資金等。

對(duì)企業(yè)定額流動(dòng)資金需求，銀行原則上應(yīng)當(dāng)提供中長(zhǎng)期貸款，根據(jù)企業(yè)每年盈利水平確定貸款期限；這樣才能保證企業(yè)最低限度的流動(dòng)資金不減少，保證正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)舉例說(shuō)明：假定一家企業(yè)定額流動(dòng)資金需要2000萬(wàn)元，企業(yè)自有流動(dòng)資金有1000萬(wàn)元，向銀行申請(qǐng)貸款1000萬(wàn)元。如果企業(yè)每年稅后利潤(rùn)200萬(wàn)元，則每年還款能力是200萬(wàn)元，銀行應(yīng)把貸款期限定為5年。正因如此，一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中小企業(yè)貸款一般7-10年。

反之，如果銀行對(duì)定額流動(dòng)資金發(fā)放短期貸款,就和多數(shù)企業(yè)的償還能力不匹配，人為造成企業(yè)還款困難。仍以前例說(shuō)明。銀行發(fā)放1000萬(wàn)元貸款后，大多數(shù)貸款資金很快轉(zhuǎn)化為原材料儲(chǔ)備、半成品、產(chǎn)成品和應(yīng)收款等，企業(yè)用于日常周轉(zhuǎn)的銀行存款一般只有一二百萬(wàn)元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以覆蓋全部貸款。如果銀行硬性收回1000萬(wàn)元貸款，企業(yè)只有兩個(gè)選項(xiàng)：要么壓縮原材料儲(chǔ)備、產(chǎn)成品等各種占用變現(xiàn)還貸——這樣勢(shì)必導(dǎo)致企業(yè)流動(dòng)資金“最低生活保障”嚴(yán)重不足,影響正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)甚至減產(chǎn)停產(chǎn)；要么拆借高息過橋資金還貸。

長(zhǎng)期以來(lái)，銀行業(yè)忽視了制造業(yè)定額流動(dòng)資金需求，對(duì)絕大多數(shù)企業(yè)只單一提供短期貸款，期限錯(cuò)配嚴(yán)重。筆者近年三次對(duì)近200戶制造企業(yè)調(diào)查，一年期短期貸款約占全部流動(dòng)資金貸款的95%。

（二）借新還舊和展期政策過嚴(yán)，先還后貸僵化。流動(dòng)資金貸款短期化脫離制造業(yè)實(shí)際，存在重大隱患和風(fēng)險(xiǎn)，但還可以通過展期或借新還舊化解，以延長(zhǎng)貸款期限，糾正期限錯(cuò)配問題。例如日本銀行業(yè)短期流動(dòng)資金貸款一般到期展期，不用先還后貸，實(shí)際上成為中長(zhǎng)期貸款。筆者曾與東南亞一家銀行董事長(zhǎng)交流，據(jù)該董事長(zhǎng)介紹，只要企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)正常、有發(fā)展前景，他們銀行展期沒有次數(shù)限制。還有的經(jīng)濟(jì)體借新還舊政策靈活寬松，銀行對(duì)基本面較好的企業(yè)提供借新還舊服務(wù)不列關(guān)注。

但是，我國(guó)展期和借新還舊政策相對(duì)較嚴(yán)，導(dǎo)致企業(yè)展期難和借新還舊難、先還后貸壓力大。例如《貸款風(fēng)險(xiǎn)分類指引》規(guī)定，借新還舊歸為關(guān)注類貸款。這一規(guī)定脫離了我國(guó)多數(shù)企業(yè)定額流動(dòng)資金主要來(lái)自短期貸款的國(guó)情。由于列關(guān)注會(huì)減少銀行利潤(rùn)和正常貸款，在這一政策下，銀行出于自身利益一般不愿辦理借新還舊，要求企業(yè)先還后貸。

（三）流動(dòng)資金貸款短期化疊加先還后貸，導(dǎo)致過橋成本高、誘發(fā)資金鏈斷裂等嚴(yán)重問題。流動(dòng)資金貸款短期化疊加先還后貸，使得企業(yè)貸款環(huán)境嚴(yán)重缺乏安全性，至少帶來(lái)兩大嚴(yán)重后果：

首先，過橋融資貴。短期貸款到期后，資金缺口大的企業(yè)不得不拆借高息過橋資金還貸，大大增加融資成本。據(jù)審計(jì)署報(bào)告，2018年393家企業(yè)過橋利率年息最低36%，最高108%。近年各地“兩會(huì)”上，逾百名全國(guó)和省市縣人大代表政協(xié)委員反映過橋難過橋貴，強(qiáng)烈呼吁盡快解決過橋融資難題。

其次，造成企業(yè)資金緊張甚至資金鏈斷裂。在短期貸款用于定額流動(dòng)資金情況下，銀行收回到期貸款，勢(shì)必造成企業(yè)定額流動(dòng)資金出現(xiàn)缺口，資金緊張。尤其是先還后貸有時(shí)間差，短則一周左右，長(zhǎng)則一兩個(gè)月；這期間銀行遇到風(fēng)吹草動(dòng)就可能停止續(xù)貸。而一旦續(xù)貸不及時(shí)，極易誘發(fā)資金鏈斷裂。例如華東某復(fù)合材料生產(chǎn)企業(yè)主要為宇通客車、徐工機(jī)械等上市公司配套產(chǎn)品，毛利率20%左右。2015年6月500萬(wàn)元貸款到期，企業(yè)通過過橋融資歸還了貸款。因銀行工作人員跳槽，原定一周左右的續(xù)貸沒有到位，企業(yè)背上了500萬(wàn)元高息債務(wù)。由于續(xù)貸遲遲不到位，無(wú)法歸還過橋資金，最終放貸人訴諸法律，法院查封廠房設(shè)備，企業(yè)資金鏈斷裂被重組接管。

鑒于上述嚴(yán)重后果，為避免中小企業(yè)、特別是重點(diǎn)制造企業(yè)資金鏈斷裂和出現(xiàn)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)降低企業(yè)融資成本，各級(jí)地方政府不得不動(dòng)用財(cái)政資源建立還貸周轉(zhuǎn)金，給企業(yè)提供“過橋”資金。這就是政府設(shè)立還貸周轉(zhuǎn)金的來(lái)龍去脈。2009年，浙江開化縣財(cái)政設(shè)立4000萬(wàn)元還貸周轉(zhuǎn)金，專門用于制造企業(yè) “還舊貸新”臨時(shí)性資金周轉(zhuǎn)。這是國(guó)內(nèi)比較早的關(guān)于政府還貸周轉(zhuǎn)金的報(bào)道。

從還貸周轉(zhuǎn)金的歷史沿革可以看出，政府設(shè)立還貸周轉(zhuǎn)金確實(shí)為企業(yè)解決了大難題，但也是無(wú)奈之舉，其背后則反映出金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)弱化和借新還舊與展期制度缺乏科學(xué)性問題。

三、完善金融服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)不再設(shè)立政府還貸周轉(zhuǎn)金

中央領(lǐng)導(dǎo)在民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)發(fā)表重要講話以來(lái)，各級(jí)金融部門在金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)上做了大量工作，出臺(tái)中長(zhǎng)期貸款、延期還本付息等一系列舉措，小微企業(yè)貸款連年大幅增長(zhǎng)，成績(jī)有目共睹。建議在此基礎(chǔ)上，向深水區(qū)推進(jìn)，針對(duì)政府還貸周轉(zhuǎn)金反映出來(lái)的問題，進(jìn)一步精準(zhǔn)施策，通過完善金融服務(wù)來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)不再設(shè)立政府還貸周轉(zhuǎn)金。

（一）大幅增加制造業(yè)中長(zhǎng)期流動(dòng)資金貸款，穩(wěn)定企業(yè)流動(dòng)資金基本盤。銀行業(yè)要落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于增加中長(zhǎng)期貸款的決策部署，大幅增加制造業(yè)中長(zhǎng)期流動(dòng)資金貸款。商業(yè)銀行在對(duì)企業(yè)發(fā)放流動(dòng)資金的貸款時(shí)，首先要區(qū)分貸款性質(zhì)，搞清貸款是用于定額流動(dòng)資金還是臨時(shí)性資金需求。對(duì)定額流動(dòng)資金需求，原則上發(fā)放中長(zhǎng)期流動(dòng)資金貸款。銀行要根據(jù)企業(yè)所屬行業(yè)平均每百元主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的流動(dòng)資金占用水平，測(cè)算企業(yè)定額流動(dòng)資金需求；根據(jù)企業(yè)年度稅后盈利水平科學(xué)確定貸款期限，使貸款期限與企業(yè)還款可能相匹配。建議有關(guān)部門出臺(tái)《制造業(yè)定額流動(dòng)資金貸款指引》，從制度上穩(wěn)定制造業(yè)流動(dòng)資金基本盤。力爭(zhēng)“十四五”期間，全國(guó)制造業(yè)中期流動(dòng)資金貸款占比超過30%以上。

增加制造業(yè)中長(zhǎng)期流動(dòng)資金貸款，特別要用好“看得見的手”，發(fā)揮政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)作用。各級(jí)政府融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)要大幅增加中期流動(dòng)資金周轉(zhuǎn)貸款擔(dān)保。建議國(guó)家融資擔(dān)?；鸷褪〖?jí)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)開辦制造業(yè)3-10年期中長(zhǎng)期流動(dòng)資金貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)，引導(dǎo)銀行增加中長(zhǎng)期流動(dòng)資金貸款。此外，在當(dāng)前疫情下，建議各級(jí)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)開辦疫情紓困中長(zhǎng)期流動(dòng)資金貸款專項(xiàng)擔(dān)保。目前紓困貸款多為一年期限，但許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)是3-5年。建議借鑒國(guó)外做法，對(duì)受疫情影響較大、有發(fā)展前景的中小制造企業(yè)，政府擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供3-5年紓困專項(xiàng)擔(dān)保，創(chuàng)造寬松的信貸環(huán)境，讓企業(yè)從容度過疫情，重振生機(jī)。

（二）完善借新還舊和展期政策，為制造企業(yè)提供無(wú)縫續(xù)貸服務(wù)。當(dāng)初制定借新還舊和展期政策出發(fā)點(diǎn)是好的，但這些政策是在中央領(lǐng)導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)重要講話之前、在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期制定的，受當(dāng)時(shí)大環(huán)境局限，難免存在“重銀行風(fēng)險(xiǎn)控制、輕服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)”、服務(wù)功能弱化和缺乏雙贏等問題，這需要根據(jù)中央關(guān)于金融為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)、強(qiáng)化金融服務(wù)功能和疫情防控的新要求對(duì)政策進(jìn)行完善。

一是盡快修改《貸款風(fēng)險(xiǎn)分類指引》，建議恢復(fù)2000年區(qū)別對(duì)待的做法，即只要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)正常，貸款用于定額流動(dòng)資金,借新還舊列入正常貸款。借新還舊一刀切列關(guān)注不符合金融業(yè)慣例。目前國(guó)家發(fā)改委、央行銀行間交易商協(xié)會(huì)和證監(jiān)會(huì)均對(duì)借新還舊實(shí)行區(qū)別對(duì)待政策。中短期票據(jù)、公司債券和企業(yè)債券，許多是用于借新還舊，歸還銀行貸款?，F(xiàn)在唯獨(dú)銀行業(yè)對(duì)借新還舊一刀切列關(guān)注，亟待解決。

二是根據(jù)期限錯(cuò)配問題突出實(shí)際，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建議出臺(tái)臨時(shí)展期政策，“十四五”期間允許短期貸款展期期限累計(jì)超過3年。

借新還舊和展期屬于無(wú)縫續(xù)貸，沒有資金“斷檔期”，企業(yè)沒有還貸壓力。只要借新還舊和展期政策區(qū)別對(duì)待、符合實(shí)際，商業(yè)銀行就會(huì)積極通過借新還舊和展期為企業(yè)提供無(wú)縫續(xù)貸服務(wù)，地方政府就完全不需設(shè)立還貸周轉(zhuǎn)金，節(jié)省巨額財(cái)政資金（國(guó)外和一些經(jīng)濟(jì)體就是因此沒有大面積設(shè)立政府還貸周轉(zhuǎn)金現(xiàn)象）。

疫情發(fā)生后，央行出臺(tái)了延期還本付息政策，即符合條件的中小企業(yè)無(wú)還本續(xù)貸（即借新還舊）和展期不列關(guān)注，此舉對(duì)幫助中小企業(yè)渡過難關(guān)、避免資金鏈斷裂、降低融資成本發(fā)揮了極其重要作用。但唯獨(dú)一點(diǎn)，延期還本付息還包括三天內(nèi)的先還后貸。只要先還后貸就存在資金“斷檔期”，企業(yè)還存在還貸壓力。建議優(yōu)化延期還本付息政策，將延期還本付息政策限于無(wú)還本續(xù)貸和展期這兩個(gè)無(wú)縫續(xù)貸產(chǎn)品。據(jù)報(bào)道，浙江、上海和山東德州等地，已經(jīng)按照國(guó)家、央行和監(jiān)管部門要求，開展無(wú)縫續(xù)貸業(yè)務(wù)。

（三）企業(yè)要建立定額流動(dòng)資金補(bǔ)充機(jī)制。制造企業(yè)要牢固樹立“做生意是要有本錢的”的理念，通過自身積累轉(zhuǎn)增、發(fā)行股票和債券等多種形式補(bǔ)充定額流動(dòng)資金，努力提高定額流動(dòng)資金的自給率，保持科學(xué)合理的負(fù)債水平。

（四）強(qiáng)化督導(dǎo)和監(jiān)管。建議監(jiān)管部門對(duì)中長(zhǎng)期流動(dòng)資金貸款和無(wú)縫續(xù)貸政策落實(shí)情況進(jìn)行督導(dǎo)，對(duì)工作推進(jìn)不到位的銀行機(jī)構(gòu)給予窗口指導(dǎo)；將中長(zhǎng)期流動(dòng)資金貸款、無(wú)縫續(xù)貸納入金融機(jī)構(gòu)年度考核評(píng)價(jià)。同時(shí)加大監(jiān)管力度，防止通過借新還舊和展期人為操縱貸款風(fēng)險(xiǎn)分類，掩蓋貸款真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)狀況。  

（作者趙小廣為中國(guó)中小企業(yè)協(xié)會(huì)普惠金融促進(jìn)會(huì)專家委成員，曾任山東省德州市中小企業(yè)局局長(zhǎng)）