政策產出與公共需求：對氣候政策總產出的實證研究

摘要:

在當代國家范式中，公共需求是政府決策的重要導向。然而，相關的實證研究顯示這一規范在現實中并不完全適用。本文通過對氣候變化政策制定的實證來探討這一政治議題。具體來說，本文專注于公眾對減緩氣候變化需求中可觀察到的變化是否有助于解釋其相關國家氣候政策的變化。為此，本文估算了 1995 年至 2010 年間6個經合組織國家的政策制定者對公共需求變化的反應。研究發現，政策制定者不是僅僅會關注氣候問題，而且確實會對公共需求中公眾意見的變化做出回應。

作者簡介:

Lena Maria Schaffer, 盧塞恩大學政治系

Bianca Oehl, 蘇黎世大學政治系

Thomas Bernauer,蘇黎世聯邦理工學院政治學系

編譯來源:

Schaffer, L. M., Oehl, B., & Bernauer, T. (2022). Are policymakers responsive to public demand in climate politics?. Journal of Public Policy, 42(1), 136-164.

從左至右：Lena Maria Schaffer, Bianca Oehl, Thomas Bernauer

引言

自20世紀90年代中期以來，公眾對全球變暖的認識，特別是對氣候變化的影響所需采取的措施已經穩步提高。氣候變化已經從公共議程上的一個小眾問題變成了一個核心問題。2019年的歐洲議會被稱為第一次氣候選舉，而在2020年的美國大選中，氣候變化相關問題也比以往都更加突出?？偟膩碚f，鑒于公眾對氣候變化政策的高度關注，以及各國仍然需要實施更嚴格的氣候政策以實現必要的減排，顯然我們需要更多關于公眾需求和政策產出關系的認識。

本文試圖通過關注公眾對減緩氣候變化的需求來解釋國家氣候變化政策產出的變化。任何政府關于減緩氣候變化政策的決定最終都是基于國內的政治決定，而這些決定是由國內的選舉偏好、特殊利益、國家話語和國內政治機構形成的。就民主國家而言，傳統觀念認為，政策選擇至少在某種程度上是由公眾想要的東西（即公眾需求）所驅動的。本文提供了混合的經驗證據，說明公眾需求是否事實上是各國和不同時期氣候政策變化的一個重要決定因素。

政策制定者的回應

傳統觀點認為，公共需求是公共政策選擇的重要決定因素。 羅伯特·達爾（Robert Dahl）認為，當代國家治理的關鍵特征是政府對人民偏好的持續響應。這一假設背后的邏輯是，面對公眾支持或反對特定政策的政治領導人，如果他們希望繼續執政，他們就有動力滿足這一需求。 然而，在西方國家，公民不僅在選舉日持有和表達他們的偏好，而且他們可以而且確實在整個選舉周期中觀察民選政府的政策選擇以及他們是否與自己的偏好保持一致。

政治學巨擘羅伯特·達爾（Robert Dahl）

本文認為，環境政策產出是決策者對氣候變化問題、相關公共需求及其運作的制度環境的關注程度綜合考量下的集合產物。因此，當政策制定者關注特定議題時，并且他們認為需要對其采取行動以響應公共需求時，往往會產出相關的公共政策。

什么是公共需求？

公共需求（Public Demand）是一個由公共利益和民意（本文中就是公眾對氣候變化問題的態度）所組合而成的概念。圖1顯示了本研究如何解構公共需求這一概念。

公共利益（Public interest）是從給定的社會單位（例如一個國家）的成員的角度捕捉給定問題的重要性的。民意(Public opinion)則反映了人們對特定社會問題的看法，更重要的是，他們認為應該怎么做，如果有的話，由誰來做。這兩個維度是不同的，因為個人可能對特定問題持有意見，而該問題對他們可能很重要也可能不重要。

同時，介于這兩個之間，公共辯論(Public debate)的綜合效應進一步增強了政策制定者的響應能力，或者更準確地說，更高的問題突出性增加了輿論對政策響應能力的影響。

黨派偏好

人們普遍認為左傾政府追求更環保的政策；即，他們更傾向于通過和實施環境立法，并且總體上更具響應性。相反，右傾政府，尤其是盎格魯-撒克遜國家的政府，與氣候懷疑論有關。

在許多國家，政治左翼政黨往往對環境話題擁有問題所有權，并且當問題突出時，問題所有權已被證明會產生重大影響。一般來說，政府在任期內有一定的立法能力，并且會努力專注于迎合其核心選民的立法，因為他們的目標是連任。

由于議會系統中的政府在制定政策制定過程中具有相當大的影響力，因此左傾政府應該引入更多的氣候變化立法。在總統制中，行政部門否決權的行使和政府的黨派關系與解釋政策選擇相關，例如，美國的行政部門可能否決應對氣候變化的進步行動。無論如何，政府的黨派偏見也是解釋氣候變化政策的輸出的一個重要變量。

選舉制度背景

雖然本文關注于公眾需求對氣候政策產出的影響上，但制度背景是一個供應側的重要因素。因此本文也對選舉制度類型的影響進行了簡要討論，

選舉制度的類型可能對政策的反應性有影響，但具體如何影響在學術研究中一直是一個爭論的問題。多數派制度更重視公眾輿論的起伏，因為在這種制度下，輿論的變化在選舉日會產生更大的影響。而比例制的政府對民意變化的反應較差。然而，就政府的言論而言，在丹麥（支持比例制）的政府比在英國（多數制）的政府更有響應力。

制度與響應性相關，因為它們改變了決策者實際響應公眾的動機。在多數選舉制中，政黨只需要在所有地區的一半中贏得多數票，因此可以通過他們提供的選舉綱領戰略性地關注人口的（區域）子集。相反，在比例制中，一個政黨必須以其綱領來迎合一半選民的偏好，以獲得多數。因此，在比例制下，與全體人民相關的問題應該得到政黨更多的關注。

數據和實證研究設計

本研究包括兩大部分的數據：衡量政策產出的因變量和衡量公共需求和媒體顯著性的自變量。

因變量：衡量政策產出

為了解釋各國和一段時間內氣候變化政策產出的差異，研究構建了一套對國家氣候政策產出的衡量標準，首先確定了氣候政策的決策過程中最重要的部門、目標和工具。研究確定了五種工具——稅收、稅收優惠、法規、標簽和補貼；和四個部門：能源供應、交通、建筑和電力，并收集了樣本中每個國家的數據。關于能源供應和運輸部門，研究進一步區分了政策是針對可再生能源還是化石燃料（能源供應），還是針對私人或公共交通（交通）。對于這六個目標（可再生能源供應、化石燃料供應、私人交通、公共交通、建筑物和電力），研究編碼了周期內每一年每個國家是否采用了一項使用特定工具并旨在實現目標的政策特定目標。

自變量：衡量公共需求

為了將本研究的理論建構，即公眾需求，轉化為可衡量的指標，我們需要將其三個方面，即公眾利益、公眾輿論和公眾辯論轉化為可衡量的指標。本研究的公共需求變量的數據是基于對6個經合組織國家（美國、加拿大、德國、瑞士、意大利和西班牙）的兩家報主流紙的媒體內容分析為基礎構建的。

自變量：媒體顯著性

媒體顯著性捕捉公眾需求的公共利益方面。與新聞中涵蓋的其他主題相比，它是氣候變化相對問題顯著性的指標。如上文理論部分所述，問題突出性與政策制定者的注意力相關，因此應影響政策響應能力。我們的媒體顯著性變量衡量媒體關于氣候變化的文章占給定報紙文章絕對數量的百分比。這可以被認為是媒體對氣候變化的關注。圖 2a 和圖 2b 分別表明了需求和媒體顯著性以及發表的意見之間的描述性變化。

研究結果

總體政策需求對氣候政策總產出的影響

表3評估了公眾需求以及黨派偏見和制度因素對氣候政策制定的影響。對氣候保護的更大規模的支持以及時間上的增加都會導致更多的氣候政策采用。當前一周期支持和反對氣候保護的輿論數量相同(opinion，t-1 = 0)而當前時期只有氣候保護的輿論（Δopinion = 1），這時研究預計將觀察到 4.5 項新政策的采用。因此，對于所有模型，正面（負面）關于氣候變化的主張的公眾輿論與更多（更少）政策產出的數量有關?？傮w而言，推動環境政策產出的似乎是民意，而不僅僅是問題的重要性。

在表4中的以下模型中，研究估算了理論部分討論的解釋因素的不同組合的影響。在這些控制變量中，只有黨派關系很重要：左翼黨員在內閣職位中所占比例較高，顯著地增加了采用的氣候保護政策的數量。

當我們考慮到樣本中兩個國家的情況明顯偏離假設的模式時，黨派偏見的強烈結果就更加有力了。在瑞士，政府的組成是預先確定和固定的（一個準永久性的聯邦），選舉后不會改變。此外，在德國，氣候政策已成為一個沒有任何一方明確問題歸屬的話題。事實上，來自該國主要保守黨的總理安格拉·默克爾經常被稱為Klimakanzlerin（氣候總理）。

針對特定目標的需求對氣候政策總產出的影響

表5展示了目標特定公共需求測量的模型。模型(1)-(3)顯示了基本模型，模型(4)-(6)則包括協變量?？梢栽俅慰吹侥繕颂囟ü残枨鬁y量的模型，尤其是我們對特定目標意見的測量- 離子與特定目標的政策輸出顯著相關。并且在所有模型中都與特定目標的政策輸出顯著且穩健地相關。因此，更多針對特定目標的氣候變化政策的主張提高了決策者的響應能力，即關于一個問題越突出，意見對政策響應能力的影響可能越大。

翻譯結

結論

本文發現，以整體媒體顯著性和支持或反對減緩氣候變化量的公眾需求與所采取的減緩氣候變化政策的總數有關。也就是說，本研究能夠證明，氣候變化領域的政策輸出受到已發表意見變化的相當一致的影響——即新聞媒體中提出的更直接的主張——而單純的問題顯著性的影響并不那么清楚確切。這證明了使用更全面的公眾對氣候變化政策需求的衡量標準的附加價值?？傮w而言，更積極的意見（要求采取更多氣候行動的意見）與政策的產出密切相關。

未來的研究需要更仔細地研究所采用的氣候變化減緩政策是否能有效減少溫室氣體排放。事實上，政策產出對公共需求變化的高度響應并不一定會帶來雄心勃勃的氣候政策，因為在這一領域，尤其是在西方國家，言行之間似乎存在差距。就響應性而言，高質量的西方制度不一定會導致溫室氣體排放量的進一步削減，而是意味著公民傾向于從政府那里得到他們想要的，也是他們應得的。

編譯｜汪浩東

審核｜Anders

終審｜Mono

?Political理論志

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ID: ThePoliticalReview

原標題：《頂刊編譯 | 政策產出與公共需求：對氣候政策總產出的實證研究》

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