12月20日結束的中央經濟工作會議明確提出：解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題。前段時間媒體接連曝光了幾起虐童事件，幼托教育問題終于進入最高決策層的議事日程。

這些虐童行為之不堪，輿論嘩然，很多評論認為不合理的準入管制造成了資本難以進入這個行業，一方面使得供給短缺，入托難成為年青父母們的普遍遭遇，另一方面也使得經營者憑借稀缺的牌照而獲得壟斷利潤，而壟斷者從來就不會是以服務為中心，發生這種虐童悲劇自然就不可避免。

換句話說，如果國家不介入幼兒托管這個行業，幼兒托管行業此類問題會消失或改善嗎？ 從國內外的經驗看，問題沒有這么簡單。無論是國際上幼兒托管公認最好的國家——丹麥，還是市場化程度相對更高的美國，政府對幼兒托管的財政支持和質量監管缺一不可。更重要的是，幼兒撫養不只是家庭的責任，這可能是我們更該改變的意識。

幼兒撫養不只是家庭的責任。

托兒所不是幼兒園

幼兒園和托兒所都是對學齡前兒童的保育和教育，兩者并沒有清晰的楚河漢界。幼兒園，屬于學前教育，這是世界的共識。然而，幼兒托管，幼兒保育和學前教育兩項功能交織，其教育更多的是人之本能，說話、走路、吃飯、玩耍皆教育，而非規范的經驗知識傳授，性質上是否屬于教育，在國際上卻有不同的認知，幼兒托管或由社會福利部門，或由衛生部門，或由教育部門管理，或由多部門共同管理。

正是由于托兒所與幼兒園的界限模糊，發達國家一般在制定相關法律和標準時，都是將托兒所與幼兒園一并納入，整體上，托兒所與幼兒園監管標準差異并不大。

《教育法》、《民辦教育促進法》等法律都提到了學前教育，對托兒所性質為何沒有作出規定。1989年，中國教育部門制定的《幼兒園管理條例》第二條規定：本條例適用于招收三周歲以上學齡前幼兒，對其進行保育和教育的幼兒園。顯然，條例十分清晰地將為3歲以下服務的托兒所排除在外了。

2003年國務院辦公廳轉發教育部等部門（單位）關于幼兒教育改革與發展指導意見的通知中，使用了“幼兒教育”這個概念，但只是提到了“（教育部門）與衛生部門合作，共同開展0－6歲兒童家長的科學育兒指導”，沒有涉及托兒所的監管。而國務院2010年發布的《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》，仍然延續了學前教育特指幼兒園的傳統。

換句話說，在中國，幼兒園有非常明確的法律法規，或者說條條框框，但托兒所恰恰相反，不是法律法規管的太多，而是根本沒有法律規定。按照“法無禁止即可為”的原則，托兒所應該是一個自由進出的行業。也就是說，地方教育部門是否能夠將托兒所定性為學前教育并納入監管還存在很大的法律爭議。

民資青睞幼兒園

據教育部的統計，2016年全國在園幼童4414萬人，相比10年前，增長了差不多一倍（95%），適齡兒童入園率達到77.4%。可以比較的是，世界平均水平為48.5%(2015年)，OECD（經合組織，由發達國家組成）平均水平為83.8%(2011年)。考慮到很多發達國家的義務教育的入學年齡為5歲，并不完全具備可比性，可以說中國的幼兒園教育已經取得了很大成績，就入園率而言，相當接近發達國家的水平。

值得注意的是，民辦幼兒園服務的兒童占到了55.2%,更重要的是，民辦幼兒園是近10年幼兒教育發展的主力，近10年入園兒童增量的77.3%由民辦幼兒園完成。

即便上海政府支持學前教育的力度更大、基礎更好，其民辦幼兒園也有約32%，與北京差不多（35%），華南地區的廣州（67%）、深圳（96%）民資甚至占據絕對優勢。

相比之下，按照上海教育部門的統計，2016年上海地區獨立設置的托兒所只有區區21所，托管人數僅4342人（幼兒園為56萬），相比10年前反而減少了63%（幼兒園為增加86%，而民辦幼兒園更是巨增約298%）。即便考慮到教育部門只是統計了獲得許可的合法托兒所數據，統計存在較大的遺漏，這種對比也是令人唏噓。

按照上海地方教育部門制定的《上海市民辦早期教養服務機構管理規定》，在最受社會關注的場地標準方面，只是規定兒童活動室人均不少于5 平方米（建筑面積約7平方米，總使用面積不低于100平方米），其它輔助用房并沒有量化標準。但根據2005年版的上海市《普通幼兒園建設標準》，生均建筑面積最低也要達到14.13平方。即便是按照2017年1月1日開始實施的教育部新版《幼兒園建設標準》，最低標準可至9.26平方，幼兒園準入標準仍然高于托兒所。

顯然，幼兒園“門檻”更高，卻受到了資本的青睞，而托兒所這個更低“門檻”的行業，卻遭到了資本的冷落。準入門檻可能限制了一部分，甚至相當多的投資者，但并不一定是最重要的原因。只要是門檻，如果有足夠的利益，總是能跨過去的，托兒所恰恰就是不能為投資者帶來足夠的利益的行業。

丹麥童話

對于幼兒教育，究竟該是市場，還是應由政府來主導，在國際上事實上已經形成了兩種典型模式。一種是以丹麥等北歐國家為代表，幼兒教育作為公共服務主要由公共機構或非盈利機構提供服務，政府承擔絕大部分成本，費用按照家長的支付能力確定。另一種就是以英美等國家為代表，主要由私人組織提供服務，政府通過稅收返還等方式向雇主（雇主為員工提供企業托管服務）和家長提供補貼，家長按市場價格支付。

從入托率、托管費用的家長負擔、從業人員素質等指標來看，北歐模式更勝一籌。特別是丹麥這個童話王國，為本國兒童提供了世界上最好的幼兒教育服務。

從服務的普遍性看，丹麥3歲以下兒童的入托率達67%（其中1歲以下19.1%，1歲和2歲則分別高達89.3%和93.2%），3歲以上幼童入園率更是高達97%。相比之下，美國入托率不足40%，OECD國家平均約25%（據報道，中國可能低于4%），而美國60%左右的入園率甚至略低于OECD國家平均水平。

從家長負擔看，丹麥家長支付的托管費用最多不超過成本的25%，其余為地方政府支付。平均而言，家長支付的入托費用只占家庭收入的9%，低于美國衛生部制定的家長支付能力標準（托管支出不超過家庭收入的10%），如2歲以下的幼童日托年收費僅4400美元，低于中國不少城市（如上海攜程這種企業支持的內部親子園月收費都高達2500元）。

而美國很多家庭則是不堪重負，平均而言，家庭收入的27%要用于幼兒托管服務，高于OECD的平均水平（約16%），全美有31個州的托兒收費超過大學收費，首都華盛頓托管年收費雄踞全美第一，高達2.3萬美元，紐約州、加州也分別達1.4萬美元、1.2萬美元。即便是由雇主為員工提供的福利，收費也不菲，如著名科技公司Google員工托兒所年收費高達2.9萬美元。

在服務質量方面，員童比（幼兒與托管中心的員工之比）是一個比較重要的指標。丹麥3歲以下的托兒所的員童比低至3.3,而美國則是5以上。而據美國衛生部下屬的兒童健康發展研究院(NICHD)在2007年所做的研究，不到10%的幼托機構能夠提供較高質量的服務，而提供低質服務的幼托機構也差不多有10%，大部分屬于一般水平。

在影響服務質量的另一個重要指標——員工收入方面，丹麥保育員的平均時薪都有25美元，是美國員工的2倍以上（時薪僅10.2美元）。且丹麥的托兒所的員工全部享受社會保險等福利，而美國85%的同行只是零工，沒有能夠享受這些福利。

更有意思的一個指標是男性在幼托行業的就業，哥本哈根幼托行業有50%的男性，而美國95%以上是女性。丹麥男人更喜歡幼兒的解釋恐怕很蒼白，錢，或許才是最好的理由。

在政府財政支出方面，好的服務肯定也是貴的服務，丹麥的花費同樣是高居榜首。丹麥GDP的0.8%以上用在了托兒所服務上，而美國還不到0.1%。

市場離不開政府

托兒所服務的需求方與服務對象分離，簡單來說，就是幼兒的爸爸媽媽需要托兒所服務，但托兒所服務對象確是幼兒，更重要的是，幼兒并不能向爸爸媽媽描述服務體驗，即便是通過監控也難以解決。如很難監控到非語言的交流和感受，只能防阻明顯的虐童行為。

一個真實的案子也說明了這一點，吉林四平紅黃藍幼兒園在2015年11月發生的一個虐童案中，王某、宋某多次在教室、衛生間等監控死角處，用縫衣針等尖銳工具扎、刺多名幼兒，2016年法院判處兩人2年9個月有期徒刑。

這種不對稱性與兒童的年齡相關，年齡越小，表達能力越差，信息越不對稱，換句話說，幼兒園好于托兒所，小學好于幼兒園。且沒有外部評價標準（如學生考試評價），家長更難真實了解服務質量信息。硬件，如裝修檔次等容易識別的信息，反而會成為經營者顯示其服務能力的選擇。這種這種信息不對稱將嚴重影響服務的選擇，或者說市場優勝劣汰并不能很好地起作用。

此外，由于這種信息不對稱性存在，既然好的服務不能帶來更大的收益，作為趨利的經營者就有極大的動力使用更便宜的勞動力，也就是說，托兒所的員工在勞動力市場普遍存在劣幣驅逐良幣的現象。相比之下，幼兒園服務存在的信息不對稱性雖有所改善，但仍然很強，勞動力市場同樣存在失靈，這也是為什么幼兒園與托兒所虐童事件屢發的重要原因。

再加上，父母選擇服務在很大程度受空間約束（如家或者辦公場所附件），事實上使得位置具有一定壟斷性的作用，這也使得服務的競爭性大為削弱。

相比幼兒園，托兒所是一個價格彈性非常大的服務產品，簡單來講，幼兒園是一種剛需，幾乎所有的適齡兒童都有幼兒園服務的需求，幼兒園有更大的價格空間。而托兒所服務則存在很多選擇，如爺爺奶奶、親戚朋友、媽媽、保姆等，使得托兒所價格空間大大壓縮。從A股上市的公司公布的財務信息也可以看出，幼兒園的平均凈利潤率在35%以上。也正是因為如此，相比之下，托兒所才沒有得到資本的青睞。

更重要的是，事后的處罰和賠償，以及市場力量對差的幼托機構的淘汰，并不能補償幼童所受到的傷害，幼童的健康成長并不能用金錢來衡量。這就是市場力有不逮之所在。

也就是說，幼托是一種非常特殊的服務，市場這只看不見的手并不能完全發揮作用。如荷蘭在2005年對幼兒教育行業進行了放松管制改革，將行業標準交由市場主體協商確定，服務質量出現下降，按一些專家的研究，綜合服務水平得分從2005年的3.6降到3.0。評價為不滿意的幼托機構在2001年只有6%，而到了2008年則大幅度上升到49%。2011年，荷蘭政府迫于形勢，又重新恢復了強制質量標準。

即便是相對市場化的美國，各個州也都設定了質量標準,如員童比、場地、員工資質等，且聯邦政府、州政府和城市政府都有相應財政支持政策，以紐約市為例，聯邦政府最高可以退稅2000美元（特朗普新的減稅法案增加到4000美元），州政府最高可以退稅2310美元，市政府最高可以退稅1733美元，聯邦政府還有各種項目，為低收入者提供更多的支持。對于雇主為員工提供托管服務的，其開支同樣也可以抵稅，如有的州規定雇主托管服務支出的50%可以申請抵稅。

根據中國教育部發布的數據，2016年學前教育總投入2802億元，占全部教育投入的7.2%，相對于10年前，已經增長了20倍以上，但財政投入仍然低于GDP的0.2%，不到美國的一半，更遠低于丹麥（1.3%），更重要的是，這些投入幾乎全部到了幼兒園，托兒所的投入微乎其微。顯然，增加財政投入，特別是通過財政資金糾正幼托行業勞動力市場存在市場失靈，力爭投入盡快達到幼兒園的投入水平，設定幼托教育財政投入的目標（如占到GDP的0.4%）,是提高幼托服務水平至關重要的措施。

除了財政投入外，很多國家都相當重視雇主責任，如荷蘭要求雇主負責兒童托管和學前教育費用的1/3(如夫妻雙方分屬不同的公司，則各自負責1/6)，英國雇主以各種方式負擔了約27%的成本，而政府對雇主承擔的成本一般都給予稅收優惠或抵扣。

在財政投入不足的當下，政府更應該鼓勵雇主為員工提供幼兒托管服務，很多研究表明，雇主提供幼兒托管服務有利于提升員工工作效率和忠誠度，如美國最佳100雇主中的30%為員工提供此類服務，而美國全國平均還不到7%。由于雇主提供的服務靠近家長，且一般都不以贏利為目的，應降低門檻。以場地標準為例，特大城市由于土地資源緊張，不應該按照傳統的獨立幼兒園的建設標準來要求寫字樓。

如我國香港地區，托兒所包括輔助功能室在內的室內活動場所生均使用面積為3.3平方（活動室為2.8平方），沒有室外場地的，則要求在室內活動室標準基礎上再增加50%，也就是說生均使用總面積僅為4.7平方。日本東京標準甚至更低，1歲以下幼童使用的室內活動室面積標準為1.98平方，1-2歲為1.65平方。室外活動場所不作強制要求，只有推薦標準。OECD國家室內活動室的平均標準也只有3.6平方。

從業人員監管只能更嚴格

幼兒教育服務質量在很大程度上取決于從業人員，服務質量標準不能降低，從業人員的監管只能更加嚴格。降低場所成本后，更應該通過提高從業人員的收入，吸引更多更適合的人進入這個行業，讓從業人員更加珍惜崗位。畢竟，要求幼教人員提供充滿愛的服務只能是自我內心的力量，任何外部的監管都只能是防止明顯作惡，并不能減少冷漠。

然而，當下利用技術手段阻止或減少作惡是必要的，也是迫切的。幼童缺乏基本的識別能力（不能識別虐待行為）、對抗能力（不能拒絕或反抗）和表達能力（不能講出遭到的虐待），是虐童之所以頻頻發生的重要原因。此外，盡管有監控，對于經營者而言，監控也需要成本，監控在時間和空間上都有死角，簡單說，就是監控有看不到或難以看到的地方，并不總是有人或足夠的人在看監控。

幼童不具有基本的識別和表達能力，這使得托兒所或幼兒園更近似于從業人員的“私人空間”，如果把內部監控變成網絡監控（如家長可以憑密碼隨時查看，監管部門可以隨時抽查），“私人空間”將變成“公共空間”。“慎獨”是圣人的標準，“公共空間”對個人品質要求將低得多，那只需要基本的羞恥心。

不作惡并非父母們的期望值，讓孩子們在愛的環境里成長。然而，在勞動力市場上，不同的收入水平對應于不同的供給水平。換句話說，獲得與之相適應的收入水平是高質量的服務水平的基本條件，但從業人員收入的提高只能是通過提高專業素質，抬高專業門檻，專業門檻才能保護其價值，否則即使強制增加的收入也不可能真正屬于他們，如可能進入負責招聘人員的口袋，或者在其他環節被截取。從實踐來看，不論是幼兒園還是托兒所，中國的從業標準與國際標準差距并不算大，主要問題是有關從業資格的要求沒有實際落實，很多從業人員幾乎沒有獲得過規范的培訓認證。

如教育部《幼兒園管理條例》規定：幼兒園園長、教師應當具有幼兒師范學校（包括職業學校幼兒教育專業）畢業程度，或者經教育行政部門考核合格。保育員應當具有初中畢業程度，并受過幼兒保育職業培訓。

上海對托兒所從業人員資質規定：早期教養指導人員應具有高中以上的學歷，有育嬰師以上的職業資格或幼兒園教師的職業資格，對2歲以下兒童實施早期教養指導人員必須經過育嬰師職業資格培訓。

可以比較的是，紐約規定，托兒所負責1歲以下幼兒的老師必須具有幼教專業的大專學歷（Associate degree），或者取得紐約兒童教育認證(CDA),或者高中學歷。負責2-6歲的老師，必須獲得紐約州的教師資格或者已注冊獲得有關認證，并接受過早期教育培訓。

從業人員資質不只包括學歷，加強從業人員任職前的犯罪和虐童背景調查，把壞人擋在門外，也是國際通行做法。此外，所有從業人員需要注冊上崗（如香港），并建立全國從業人員從業及培訓記錄數據庫，才能真正落實從業人員資質要求，防止經營者為降低成本，在獲得許可后招用低素質不符合條件人員。這也可以使得從業人員不敢違法，一地違法，就會全國禁入。

幼兒教育，不光是家庭的撫育責任，還關系到社會勞動力利用效率（專業幼兒教育更有效率），也關系到人口繁衍，更是國家的希望和未來，社會有責任承擔相應的成本，國家必須拿出更多的錢來支持這個行業，必須鼓勵更多的雇主為員工提供服務，必須吸引更多的合適的人進入這個行業。2018年中央經濟工作會議將是幼托行業大改革一次重要契機。