今天，你還會到燃氣公司、電力企業或銀行柜臺去排隊繳費嗎？你需要專門跑一趟人社局去查詢醫保報銷額度嗎？或者，你是否要親自去公安部門更新港澳通行證？在有些城市，答案是肯定的。但是在越來越多的城市，答案則是否定的。

得益于政府部門自身的技術更新和管理創新，以及支付寶、微信等第三方平臺的“黑科技”支持，中國有越來越多的城市在通過移動終端和APP提供政務服務。交通違章查詢和繳費、社保公積金查詢和繳納、醫院掛號付費、各類證照辦理等等，越來越多的政務服務可以通過手機“掃一掃”、指尖“點一點”和臉龐“刷一刷”就輕松搞定。

中山大學政治與公共事務學院講師鄭躍平研究團隊2017年11月末發布的《移動政務服務報告（2017）——創新與挑戰》顯示，截至2017年11月，全國有364個市縣開通了“支付寶+城市服務”功能，居民可以通過支付寶辦理12大類100項政務服務。與此同時，“微信+城市服務”也在全國遍地開花，為人們通過手機辦理政務服務提供了便捷通道。

值得注意的是，各地在推動這種新型政務服務模式的進展方面千差萬別。在移動政務的合作提供方面，當某些城市的老百姓樂享其成時，還有許多城市的民眾則在翹首以盼。一些城市提供多達上百種服務事項，而另一些城市則不足20項。這種第三方搭載的政務服務同傳統模式有何不同？為什么各地政府的反應和表現如此不同？

移動政務合作的提供模式

支付寶和微信同各地政府部門合作推出的移動政務是一種混合模式，不同于政府線下政務大廳、線上政府網站和完全外包等方式。

傳統的政務服務是由政府部門直接向民眾提供的，無論是采取線下或線上的形式。與此同時，一些政府部門會把某些政務服務完全外包給企業或非營利組織，政府部門完全做“甩手掌柜”，由其獨立提供此類服務。介乎上述兩種模式的中間狀態，移動政務的合作提供是一種“企業搭臺，政府和企業共同唱戲”的多中心治理模式。在第三方平臺同政府合作的同時，政府部門的線上和線下渠道依然暢通，因此二者是一種多渠道并存的混合格局。

如圖1所示，在此模式下，政府部門依然通過線下和線上渠道向民眾提供政務服務。第三方平臺則獲得政府部門的授權與認證，以更加便捷高效的方式提供同類服務。第三方平臺發揮了媒介作用，銜接乃至重塑了政府與民眾之間的服務關系。由于第三方平臺是“一個入口，多種服務”，所以實現了政務服務的一體化和集成化，并為打破部門藩籬提供了潛能。

過去政府部門之間存在嚴重的“信息孤島”現象，很難共享信息并為民眾提供一個端口的集成化政務服務。這使許多人不得不奔波往返于各地和各部門，疲于應付各個部門提出的奇葩證明和循環證明（比如，“證明你是你”），整體服務體驗很差。企業與政府合作提供移動政務，則在很大程度上改變了這種碎片化的政務服務格局，使民眾可以享受“足不出戶”和全天候的優質政務服務。與此同時，政府部門依然保留自己的服務提供渠道，可以避免完全依賴企業而會發生的外包風險。

移動政務合作提供的理論框架

既然移動政務的合作提供同政府單方面提供和完全外包相比有許多優勢，那么各地政府的態度和進展為何差異如此之大？對地方政府而言，同第三方平臺合作是一個新鮮事，并存在數據泄露的失敗風險。從創新采用和政策擴散的角度來看，政府部門會綜合考慮許多因素，并做出是否及如何同第三方平臺合作的決策。我們結合相關理論，提出如下四個方面的影響因素，包括用戶需求、政府動機、政府能力和府際關系（如圖2所示）。

首先，民眾對移動政務的需求是推動政府合作提供的關鍵因素之一。在人口較多、移動互聯網普及率較高和經濟發展水平較高的地區，移動政務的用戶基礎和需求程度會較大，并會加速政府部門的創新。在用戶需求較強的地區推動移動政務，在得到廣泛使用和深度滲透的同時，也有利于最大化其投資價值。

其次，地方政府在同第三方平臺合作方面有不同的動機，這同地方政府是否關心民生、是否有創新精神及是否面臨財政壓力密切相關。如果地方政府特別關注民生議題，它就更有動力去創新移動政務，并提升民眾體驗。移動政務的合作提供也要求政府部門有很強的創新精神，愿意接納新鮮事物并嘗試創新。財政壓力可能同移動政務的合作提供存在U型曲線關系，即財政壓力大的地方政府會因為財力吃緊而愿意與第三方合作提供移動政務，從而低成本乃至免費提供政務服務；另一方面，財力充沛的地方政府往往有更大的創新空間，更愿意探索創新性的服務模式。

再次，移動政務的合作提供也同政府能力密切相關，特別是地方政府的信息技術能力和行政權限。在電子政務方面發展較好的城市，有較強的基礎去進一步升級；而電子政務發展較差的城市，在自身難以獨立發展的情況下會更愿意謀求第三方平臺的介入。因此，政府自身的技術能力可能同移動政務合作提供存在U型曲線關系。從政府的行政權限來看，行政級別越高的城市，政府同第三方平臺合作的自由裁量權更大，并更有可能“先行先試”。

最后，各地政府不是在“真空”在運行，而是會受到上級和同級政府的影響。從府際競爭和學習的角度而言，如果鄰近城市大力發展移動政務，那么本地城市政府會更有可能跟進發展。在“上行下效”的背景下，來自上級政府的推動和鼓勵，也會使本地城市政府更有動力去發展移動政務。

研究發現：移動政務合作提供的驅動因素

為驗證上述研究假設是否成立，我們使用中國近300個地級以上城市2015至2017年的數據進行實證分析。2017年3月全國兩會期間，新華社客戶端與支付寶聯合推出“查一查你的城市‘觸網’有多深”的互動活動，邀請人們曬一曬各地的“觸網指數”。我們據此查詢了各個城市通過支付寶可以辦理的移動政務服務項目數量（如下圖所示）。

我們通過《中國城市統計年鑒》和其他評估報告，搜集了上述各個變量的橫截面數據。通過多元回歸分析，我們發現移動政務的合作提供的確受到上述四個方面因素的影響。

首先，用戶需求的影響較為明顯，特別是人口規模越大和移動互聯網普及率越高的城市，移動政務合作提供的數量越多。以人均GDP來衡量的經濟發展水平不影響移動政務的合作提供，說明它不是一個主要因素。

其次，政府的動機和能力都對移動政務的發展產生重要影響。就政府動機來說，城市政府創新程度同移動政務高度正相關，但是民生導向和財政壓力則不顯著。我們使用教育支出占財政支出的比重來衡量民生導向，這可能還遠遠不夠。移動政務的合作提供近乎免費，政府在這方面對財政資源的依賴度也不高，所以財政壓力可能不是主要因素。

研究顯示，行政級別越高（如副省級城市），移動政務的合作提供項目數量越多。有趣的是，以政府網站績效評估結果衡量，城市電子政務發展水平同移動政務合作提供存在U型關系。這說明在同第三方平臺合作方面，政府自身的技術能力太強或太弱都有可能實現，盡管這是出于不同的原因。

最后，在府際關系方面，省內城市間的相互競爭是推動移動政務合作提供的關鍵因素，而省級政府的推動不是關鍵影響因素。如果同省其他城市同第三方平臺合作去大力發展移動政務，那么本地城市政府也會效仿和追趕。我們以各省級政府同支付寶簽訂戰略合作協議為衡量指標，但是城市本身可能有很強的自主性，所以上級推動的影響并不明顯。

上述研究表明，移動政務的發展同技術推動、市場拉動和政府促進等因素都有密不可分的聯系，而這些方面也是推進移動政務發展需要考慮的重點方向。

需要說明的是，我們這里關注的主要是民眾（需求方）和政府（合作方）的角色，而無法考慮供給方（支付寶）對各地政府的影響。毫無疑問，企業在戰略布局和市場營銷方面可能對不同城市采取不同政策。但是，企業決策也同樣受到用戶需求、政府動機和能力等因素的左右，因此我們的分析也同樣適用。比如，第三方平臺更傾向于在一線城市、用戶基礎大和政府積極有力的地區率先推進并示范引領。

值得注意的是，地方政府可能會與不同企業開展合作。比如，作為競爭方的微信也提供城市服務，那么它同支付寶是互補還是競爭關系？數據顯示，支付寶與微信的城市服務數量存在較強的正相關關系（相關系數大于0.7），說明地方政府在同二者合作時并沒有特別的偏好，同一家企業合作就更有可能同另一家合作。但是，對支付寶和微信的總部所在地（杭州和深圳）而言，本地政府支持的色彩可能會更強。比如，支付寶最新于2014年在杭州測試其城市服務功能，然后才在2015年以后向全國逐步推廣。

結語：“彎道超車”的無限可能

研究顯示，用戶規模較大、政府創新程度較強、行政級別較高和府際競爭程度較激烈的城市，移動政務的合作提供水平更高。這一發現解釋了為什么城市之間移動政務發展的差距較大，并為推進和深化“互聯網+政務服務”提供了經驗依據。

政府部門同第三方平臺合作，有可能使中國在數字政府服務領域趕超發達國家。隨著數字安全問題的日益凸顯，財力吃緊和技術匱乏的城市政府亟需外力支持。就此而言，中國的互聯網巨頭為城市政府破解技術短板乃至實現中國在電子政務領域的“彎道超車”提供了無限可能。因此，進一步推動政府部門同第三方平臺合作提供移動政務服務，可以作為激活“互聯網+政務服務”的突破口，為帶動政府創新與改革提供有力杠桿。當然，在此過程中要加強政府部門的合同管理和過程控制能力，避免被商業利益綁架或誘發跨部門合作風險。

本研究揭示的影響因素為理解移動政務合作提供的各地差異提供了參考依據，也為推進移動政務的進一步發展提供了初步線索。當然，本研究的局限在于使用的是截面數據，在變量衡量方面還需要改進，而這些都有待于未來研究加以深化和拓展。

（本文即將刊發于《公共管理評論》2018 年第1期，原題：“需求驅動、政府能力與移動政務合作提供：對中國地級市的實證研究”。由作者本人改寫，相關技術細節請參考原文。作者感謝中國人民大學土地管理系2015級本科生在數據收集方面提供的支持，特別是高赫同學的統籌工作。）