憲法學者秦前紅曾預想，備案審查工作情況的報告擺在全國人大常委會會議桌上，是指日可待、水到渠成的事情。

這一預想得以應驗。12月24日，備案審查工作情況的報告將提請十二屆全國人大常委會第三十一次會議審議。這是該報告首次提請全國人大常委會審議，而且未來會成為一項年度化安排的議程。

十九大報告提出，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。秦前紅說，“合憲性審查”最重要的一個內涵是保持法制統一，備案審查工作就行政法規、地方法規規定予以備案審查，正是保障憲法精神、憲法原則貫徹實施的重要舉措。

秦前紅還認為，公開備案審查情況可能會讓一些行政部門或司法部門感覺“沒面子”、“丟丑”，但是全社會應該有這樣一個共識，維護法制統一才是最大的“面子”，部門的“面子”是局部利益，要服從于維護憲法、恪守法治這樣一個大局。

“討論了30多年，以前都是沙盤推演”

秦前紅是武漢大學法學院教授，研究憲法三十多年。他說，在上世紀八十年代之前，違憲審查并未引起重視。1982年修改憲法時，憲法修改委員會部分成員曾圍繞如何推進違憲審查、建立憲法監督制度進行探討，因當時條件不成熟，各方未達成共識。

1982年之后，法學界對違憲審查的研討方興未艾。“從1985年到現在，中國憲法學會開了32次年會，大概有25年的年會都在討論這個議題。”秦前紅說，我國法學界關于憲法實施和監督的論文，已發表數萬篇，“過去的研究和討論，都是沙盤推演。”

十八屆四中全會提出，要健全憲法實施和監督制度。十九大報告則進一步明確，加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。

秦前紅說，十九大報告中關于“合憲性審查”的表述，在黨的正式文件中系首次出現。過去叫憲法監督或違憲審查，合憲性審查在表達上更溫和，但其實質未變，依然是對法律文件是否符合憲法進行的審查。

秦前紅認為，我國已經形成社會主義法律體系，但法律法規的統一、規范等問題越來越突出。比如，近年來的“附條件逮捕”、“超生就開除”、稅率調整等法規條文的出臺，都有“違憲審查”的呼聲。十九大報告提出“推進合憲性審查工作”對我國法治建設具有指標性意義。

12月16日，上海市憲法研究會舉辦“人大制度與國家治理現代化”研討會，“合憲性審查”成為會上重要議題。上海交通大學法學院教授郭延軍認為，目前合憲性審查的方向已然清晰，“啟動程序”設計變得迫切起來。“如何設計啟動程序，到底以什么樣的力量主導，主體是誰，啟動后誰來受理和審查？如果設計得好，就可以帶動不同力量之間的相互監督，促進憲法的實施。”

“合憲性審查應另設機構”

上世紀九十年代，中共中央辦公廳、國務院法制辦先后設立了法規備案審查機構，分別在權限內對相關法規規章進行審查。《立法法》實施后的2004年5月，全國人大常委會法工委設立法規備案審查室，作為專門的備案審查工作機構。

“這些機構都是處理位階比較低的法律審查，主要是國務院行政法規以下的，不涉及全國人大和常委會通過的法律層次。”秦前紅介紹，從級別、職權和權威性上，法規備案審查室無法承擔合憲性審查這一重大使命。因此，我國應該成立高規格的憲法委員會之類的機構。

推進合憲性審查，應由什么機構來負責？學界曾提出多種方案：有的提出在全國人大之下設立專門的憲法委員會或與全國人大常委會平行的憲法委員會，有的提出在全國人大常委會之下設立憲法委員會，負責實施憲法監督。

蘇州大學法學院教授周永坤介紹，目前世界上有130多個國家建立了違憲審查制度。違憲審查機構的設置主要有三種模式：一種是聯邦法院和地方法院均可進行違憲審查，比如美國；一種是設立憲法法院，比如德國；第三種是設立憲法委員會，比如法國。

“我們可以借鑒這三種模式，去設計一個符合我國政治制度的模式。”秦前紅說，目前可以設想的是，依據憲法第七十條，增設一個專門委員會即憲法委員會，該委員會與民族委員會、法律委員會等委員會平行。這樣的設計可以達到堅持人大制度與維護憲法權威的統一。

公開審查案例，彰顯備案審查制“長牙齒”

合憲性審查在緩慢朝前邁步，而合法性審查工作已取得一定成績。

2004年5月，全國人大常委會在法工委內成立了法規備案審查室，負責對行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例和司法解釋開展審查研究，糾正其中存在的違憲違法問題。

最新公開的數據顯示，十二屆全國人大以來，法規備案審查室主動審查研究了60件行政法規、128件司法解釋、150多件地方性法規。

此外，還對公民、組織提出的屬于審查范圍的1206件建議進行了被動審查。

令秦前紅感到比較欣喜的是，今年以來，他看到，法工委首次公開多起公民、組織提起的審查建議案例。如浙江省1名公民建議審查杭州市道路交通安全管理條例有關規定、108名研究生建議審查重慶等地著名商標法規等。經審查后，相應規定或制度被予以修改或清理。

他認為，這種趨勢或是因為在法治發展過程中，公民和社會組織的法治意識、憲法意識不斷提高，遇到此類問題時，有更高的積極性和主動性去提起審查建議，所以類似案例不斷增多。

他還指出，我們過去的政治文化多強調和諧、強調協商，不主張對抗，針對有爭議的問題，多采取內部消化的方式處理，比如說全國人大常委會發現問題后，把相關法規、司法解釋的制定部門召集來，指出問題，予以改正。

“老是內部消化，只能解決個別的問題，但沒有達到教育全體人民、提高整個社會法治意識的目的，還會讓社會產生一種‘備案審查制度是擺設’的誤讀。”秦前紅說，法治需要公開來樹立權威，通過公開彰顯某種處理后果，從而體現制度的尊嚴。公開案例，就是要證明該制度是有力量的，是“長牙齒”的，不是擺設，從而維護憲法權威。

秦前紅說，推進合憲性審查重要的一個內涵是保持法制統一。我們國家有一個法律體系，體系的頂端是憲法，保證法律體系內部的有機統一、和諧一致最重要的一點是，下位法不能和上位法相抵觸、相矛盾。法規備案審查室就行政法規、地方性法規等予以備案審查，正是保障憲法精神、憲法原則貫徹實施的重要舉措。

12月24日，備案審查工作情況的報告將首次提請全國人大常委會審議。 此前，在談及備案審查工作報告有無可能提請全國人大常委會審議時，秦前紅就表示，“這不是一個問題，應該是指日可待。隨著公眾法治意識的提高，對備案審查的認知度也會提高，工作報告提請全國人大常委會審議是水到渠成的事情。”

秦前紅說，過去對要不要報告備案審查工作的情況，有一些分歧，一些被審查的部門，如行政部門、司法部門等，可能會覺得公開備案審查情況讓他們“沒面子”、“丟丑”，但是全社會應該有這樣一個共識，維護法制統一才是最大的“面子”，部門的“面子”是局部利益，要服從于維護憲法、恪守法治這樣一個大局。