杭州環城北路與莫干山路交叉口。2017年的12月10日下午，潘洪斌再到此地，看著眼前的車水馬龍，他感覺有點恍惚，兩年前的情景再浮上心頭：

他騎著一輛從老家湖州拖來的電動自行車，經過該路口時，被執勤的交警攔下。根據當時的杭州市道路交通安全管理條例（以下簡稱條例），交警扣留了他的電動車并要求托運回原籍。

杭州市環城北路與莫干山路交叉口，2015年10月潘洪斌騎著一輛南潯號牌電動自行車經過此處時，車被執勤交警扣留。澎湃新聞記者 邢丙銀 圖

而根據條例規定，這筆托運費，還要由潘洪斌來出。他認為該行政強制措施違反行政強制法規定，致信全國人大常委會，請求予以審查。

讓潘洪斌頗感意外的是，6個多月后，他收到一封來自全國人大常委會的函件。他小心翼翼地打開信件后，看到函上的內容支持了他的觀點。

2017年6月，杭州市人大常委會表決通過了修改條例的決定，刪除托運回原籍的規定，并規定拒絕接受罰款的才予以扣留。

潘洪斌未曾想到，他這不經意間的舉動，能引起全國人大常委會的關注，并推動一部地方法規的修改。近五年來，全國人大常委會審查了千余件類似潘洪斌這樣提起的針對各類規范性文件的審查建議。

潘洪斌 視頻截圖

一次被罰

今年27歲的潘洪斌是浙江省湖州市南潯區人。2014年10月，大學畢業3個月后，他從溫州到了杭州，在西湖區一家私人企業做法務。次年6月，他跳槽到蕭山區一家生產麻將機的企業繼續做法務工作。

“主要是跟律師對接侵害商標權類的知識產權案件，適當地參與訴前證據采集、法律文書撰寫等。”潘洪斌向澎湃新聞介紹了他的日常工作情況。

2015年10月10日，他騎著一輛電動自行車，從蕭山區去西湖區的玉泉大廈取資料。9時50分許，當他順著環城北路由東向西，行至與莫干山路交叉口時，被執勤交警攔了下來。

“交警說我的車是外地車牌，駛入了限行區域，要將我的車子扣留。”潘洪斌一下子懵了，他問交警扣留的依據是什么，限行規定的文件是什么，對方一時未答上來，讓他上網查具體條文規定。

潘洪斌騎的那輛掛著南潯C26990號牌的電動自行車，是從老家托運來的。那時，他剛參加工作沒多久，經濟上比較拮據，而他又不想再依靠父母，為節省日常交通開支，他把老家閑置的電動車托運到了杭州。

杭州市公安局交警支隊拱墅大隊當場向潘洪斌開具一份行政強制措施憑證。

潘洪斌  澎湃新聞記者 邢丙銀 圖

澎湃新聞看到，憑證上寫著扣留的原因是“實施駕駛營運人力三輪車和公安機關交通管理部門規定的其他非機動車在禁止通行的道路上行駛的違法行為”，依據是條例第四十八條。

憑證上還載明：潘洪斌要在15日內到拱墅交警大隊接受處理，時間是每周二、周四的14點至17點。

電動車被扣留后，潘洪斌覺得很郁悶，他步行一公里到了玉泉大廈取了材料，而后乘地鐵回了家。當天下午，他聯系拱墅交警大隊，詢問領車手續，對方答復他稱，外地電動車要托運回原籍，托運費由當事人出。

潘洪斌事后查閱文件得知，拱墅交警大隊所稱的限行規定，是杭州市公安局交警支隊于2009年3月20日發布的關于實施外地電動自行車限行措施通告。

通告明確：自2009年4月1日零時起，之江路、清江路以北等多條道路范圍內，禁止外地電動自行車通行。對駛入限行區域的外地電動自行車，將按照有關規定進行處罰。車輛將被托運回原籍。

而拱墅交警大隊采取扣留電動車依據的條例系經杭州市十一屆人大常委會第四次會議通過，浙江省第十屆人大常委會第三十六次會議批準的，自2008年5月1日起開始施行。

條例第四十八條第一款規定，駕駛燃油助動車、正三輪摩托車、營運人力三輪車和公安機關交通管理部門規定的其他車輛在禁止通行的道路上行駛的，公安機關交通管理部門除可以扣留車輛，依照后款規定處理外，對駕駛人處二十元以上五十元以下罰款。

第二款規定，被扣留的車輛，由市、區、縣（市）人民政府收購、置換或者托運回原籍。托運的相關費用由車輛所有人承擔。

兩審均敗訴

電動車被扣留當天，法學專業出身的潘洪斌就翻開了大學時期的課本，查閱了道路交通安全法和行政強制法相關規定。

他認為，道交法規定的扣留是以當事人拒絕接受處罰后才采取的措施，而拱墅交警大隊直接對其采取扣留措施，而拖運回原籍并由當事人出托運費的措施，也與行政強制法規定不符。

潘洪斌還算了一筆賬：若周二或周四去接受處理，需要跟公司請事假，要扣除部分工資，將車子托運回原籍，需要托運費，這兩項費用加起來，估計夠買一輛新電動自行車。

“人年輕，一沖動，就有做事的動力和勇氣。”潘洪斌利用兩三天時間寫了一份行政訴訟狀，將拱墅交警大隊告上法庭，請求法院判令：認定拱墅交警大隊作出的扣留電動車的行政強制措施違法，并返還被扣留的電動車等。

2015年11月30日，拱墅區法院開庭審理此案。潘洪斌記得，開庭是在當天下午，他跟公司法務主管請了半天假，中午下班后，連飯都沒顧得吃，轉了幾趟公交，在開庭前趕到了法院。

拱墅交警大隊派出一名教導員、兩名工作人員出庭應訴。潘洪斌說，整個庭審持續近兩小時，他認為，行政強制法已規定可設定行政強制措施的位階法，條例無權設定扣押車輛的行政強制措施。

拱墅交警大隊認為，潘洪斌在禁止通行的道路上行駛，根據條例第四十八條規定，扣留他的電動車行為合法。

庭審結束十多天后，潘洪斌收到宣判的傳票。宣判是在2015年12月下旬的一天，潘洪斌不記得了具體日期，他只記得是下午比較晚的時候，幾分鐘就結束了，他敗訴了。

拱墅區法院認為，行政強制法第10條規定：“行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除本法第九條第一項、第四項和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規，且屬于地方性事務的，地方性法規可以設定本法第九條第二項、第三項的行政強制措施。”條例設定扣留車輛的行政強制措施并未違反上位法規定。

拱墅區法院還認為，杭州市公安局交警支隊發布的關于實施外地電動自行車限行措施的通告，已明確禁止2009年4月1日起外地電動自行車駛入限行的區域。潘洪斌駕駛南潯號牌電動車進入限行區域，拱墅交警大隊采取扣留車輛的行政強制措施，事實清楚，依據合法。

宣判后，潘洪斌很狼狽地走出法院，當天很應景地下著小雨，天比較冷，他拿著判決書，坐公交回家。在離家還有三四公里處，他下了公交，邊走邊思索著如何在二審時完善自己的主張。當天晚上，他就用記事本，把所思所想記下來，之后趁著閑暇時間，完善上訴狀，遞交給了法院。

二審僅有半小時的法庭調查，且拱墅交警大隊未派員出庭。2016年3月20日左右，潘洪斌收到杭州中院郵寄來的二審判決書，撕開信封后，他先看尾頁的判決結果：“又敗訴了。”

杭州中院認為，原審法院認定事實清楚、適用法律正確，審判程序合法，遂駁回他的上訴。這份判決是2016年3月15日作出的。

一封建議信

彼時，對潘洪斌來說，訴訟已不是為了索回一輛幾百元錢的電動車，而是一件關乎公平正義、關于地方法規正確與否的問題。

恰逢2016年全國兩會時，一則推送的新聞引起潘洪斌的注意。新聞的內容是2016年3月10日，在全國人大相關負責人就“人大立法工作”答記者問發布會上，全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜介紹備案審查工作時說，他們根據群眾、組織來信，對一些地方法規進行了審查，發現了若干不符合法律規定的，地方都主動改了。

“正好我看到了這條新聞，了解了備案審查制度，我感覺向全國人大常委會提建議，也是一種救濟途徑，就試著看能否有所回應。”潘洪斌心動了。

2016年4月，他致信全國人大常委會，請求撤銷條例第四十八條違反行政強制法設立的行政強制措施。與此同時，他還向浙江高院提起了再審申請。

2016年9月，浙江高院作出行政裁定，駁回潘洪斌的再審申請。該院認為，拱墅交警大隊對其作出扣留車輛的行政強制措施，符合條例規定。

收到浙江高院裁定后，潘洪斌又致信全國人大常委會，建議對條例審查。這次郵寄中，他增添了一份浙江高院裁定的復印件。

潘洪斌不知道的是，實際上，全國人大常委會在4月份收到他的建議信后，就已在著手進行審查的相關工作。

據全國人大常委會法工委法規備案審查室有關負責人介紹，收到潘洪斌的備案審查建議后，法工委向杭州市人大常委會發出函告并征求意見，并抄送浙江省人大常委會。杭州市人大常委會責成有關部門對審查建議進行研究后，書面反饋了意見。

此后，全國人大常委會法工委對反饋的意見進行了研究，認為條例關于扣留非機動車并強制托運回原籍的規定與行政強制法的規定不一致。

如何理解這一“不一致”？法規備案審查室有關負責人在接受澎湃新聞采訪時說，扣留非機動車并強制托運回原籍，可以認定系一種行政強制措施。條例作為下位法，其上位法是道交法和道交法實施條例，而這兩部上位法中，并未規定“扣留并托運回原籍”這一行政強制措施。

行政強制法第10條規定，地方在沒有上位法、法律和行政法規依據的情況下，可以設定查封、扣押行政強制措施。“目前已經有了上位法，就不能再去設定這一行政強制措施，這既違反道交法，也違反行政強制法關于行政強制措施設定的規定。”上述有關負責人說。

2016年11月，杭州市人大常委會、浙江省人大常委會法工委有關負責人專程到北京報告條例制定和執行中的有關情況，聽取對條例的審查研究意見。

之后，杭州市人大常委會和有關部門著手研究條例修改方案，決定將條例的修改列入2017年立法計劃，同時委托專家學者對本屆人大任期內制定的全部地方性法規的合法性問題進行全面審查。

按照有關規定，全國人大常委會法工委向潘洪斌進行了書面反饋。今年1月2日，反饋函郵寄到了潘洪斌的公司。

全國人大常委會法工委的反饋函。 潘洪斌 圖

他向澎湃新聞講述了收到函件的情景：“我吃過午飯，回公司宿舍時，路過收發室，看到一封來自全國人大常委會法工委的信件，我特別激動，沒立即打開看，小跑回宿舍，用小刀慢慢地將信封割開，生怕撕破了文件。我忐忑地抽出文件，迅速閱覽一遍，頓感欣喜，里面內容都是支持我的觀點，還明確告訴我杭州市人大常委會已經把修改地方法規列入2017年立法工作計劃。”

這封來函對潘洪斌來說，就像是一件晚到的元旦禮物，兩三百來字的內容，他反復讀了四遍，用手機拍照后，把原件收藏了起來。

2017年6月28日，杭州市第十三屆人大常委會第三次會議通過關于修改條例的決定。7月28日，浙江省第十二屆人大常委會第四十三次會議批準了這一決定。

相比原條例，決定刪除了“將外地電動自行車押回原籍，并由當事人出托運費”的規定，還規定“對違反限行規定的，先處罰款，拒絕接受罰款的，扣留車輛”。

一千余件審查案例

現在再回頭看這一過程，潘洪斌感覺這超乎他的想象。“我的舉動不過是一件微不足道的事情，沒想到會引起全國人大常委會的關注，也沒想到會推動一部地方法規的修改，畢竟是一件小事。”

今年2月26日18時30分許，正在刷著新聞客戶端的潘洪斌發現自己成為報道對象。當晚，新華社以“一輛電動自行車牽動全國人大常委會”為題報道了他的經歷。

潘洪斌認為，這是向社會傳遞這樣一個信號：“任何一件違背憲法和法律的地方法規，都會被審查糾正。”

潘洪斌的事例打開一道公眾認知、了解備案審查制度的口子。自此之后，一系列備案審查事例通過公開報道，進入公眾視野：

2016年9月，公民于曉娟就最高檢“附條件逮捕”文件提起審查建議。全國人大常委會經審查認為，該文件違反刑訴法規定。今年4月，最高檢下發通知，要求在審查逮捕工作中不再適用“附條件逮捕”；

經4名勞動法專家提起審查建議，今年9月，全國人大常委會法工委叫停廣東、云南等5個地方的人口與計劃生育法規中關于“超生即辭退”規定；

今年11月，一些關于著名商標的地方性法規因違反商標法立法宗旨、有違市場公平競爭被全國人大常委會法工委要求全面清理，而這源于108名研究生提起的審查建議。

據公開報道顯示，2013年至2017年5年里，全國人大常委會法工委共對60件行政法規、120多件司法解釋、150多件地方性法規進行了主動審查，對1500多件公民、組織提出的審查建議進行了被動審查，并對上千件地方性法規進行了有重點的專項審查研究。

對規范性文件進行備案審查是我國一項憲法性制度。我國憲法、立法法、監督法明確規定，全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，有權撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規。

全國人大常委會法工委有關負責人指出，對在備案審查中發現的法規、司法解釋同憲法或法律相抵觸的問題進行糾正，是維護法制統一的重要手段。

今年2月，在收到全國人大常委會回函后，潘洪斌不服此前杭州中院作出的判決，向杭州市檢察院提起監督申請。不過12月11日，他收到杭州市檢察院于12月5日作出的不予監督申請決定書。

杭州市檢察院認為，潘洪斌駕駛南潯牌照電動自行車駛入限行區域，拱墅交警大隊作出扣留車輛的行政強制措施，符合當時條例的規定。

杭州市檢察院還表示，條例現雖已修改，但本案行政處罰作出的時間及本案訴訟的時間均在條例修改之前，修改后的條例對本案無溯及力。

潘洪斌認為，法院在審理案件中應主動區別上位法和下位法之間的關系，如果明顯違反上位法，應該在判決時不予適用。

“我準備向浙江省檢察院遞交監督申請。”潘洪斌說。