【編者按】

12月2日，由深圳創新發展研究院與中國經濟體制改革研究會共同主辦的“混合所有制改革論壇”在北京舉行，中國社科院工業經濟研究所所長黃群慧在論壇上作了題為《更加注重國企改革的系統性和協同性》的演講，重點談了國企改革的方法論問題，他強調要更加注重國企改革的系統性和協同性。以下是黃群慧的演講實錄，經本人審訂，澎湃新聞（www.kxwhcb.com）經授權發表：

我今天只想談一個問題，關于國企改革的方法論問題，題目叫《更加注重國企改革的系統性和協同性》。

十九大報告里提到，國企改革有一條重要經驗就是比較注重改革的系統性、整體性和協同性。在中國共產黨的黨章里專門談到改革的時候也提到這么一句，“改革開放應當大膽探索，勇于開拓，提高改革決策的科學性，更加注重改革的系統性、整體性和協同性。”現在大家宣傳十九大報告的時候好像對這點沒有重點解讀。現在改革政策文件的四梁八柱都有了，科學性具備了，現在應該強調更加注重改革的系統性、整體性和協同性。因為我們整體的改革方法論涉及各個方面，整個經濟體制改革，需要強調改革的系統性。如果把這個原則放到國有企業改革，我覺得同樣適用，國企改革也應該注重改革的系統性、整體性和協同性。

現在國企為什么說要改革，因為隨著全球化、中國工業化以及市場化改革進程的推進，對國有經濟、國有企業、國有資本也提了一些新的要求，原有國有企業功能布局存在一些不適應，產權形式存在不適應，管理體制存在不適應，微觀治理機制也存在不適應。十八屆三中全會以來可以說是推進了四大項改革任務，一般認為很多，國資委試點十幾項甚至更多項，其實是四個大的方面：基于“國家使命”調整國有經濟功能和布局，協同推進混合所有制改革，建立以管資本為主的新國有資產管理體制和完善國企現代企業制度。而這四大項改革任務是以分類為前提的。十八屆三中全會以后，國有企業被分為三類，公益類、商業一類、商業二類。以這個分類為前提，四大項任務之間具有嚴密的邏輯關系，是密切結合的。現在我們已經出臺一系列文件，圍繞國企國資改革推出“1+N”政策體系。但是，當我們把文件分解之后，在實踐操作層面往往會忽視系統性和協同性。恰恰因為忽視，我們這幾年改革總體成效很大，比如很多老百姓感覺改革的滿意度和獲得感還需要進一步提升。

要更加注重國企改革的目標及路徑的系統性和協同性

為什么說這種系統性、協同性影響了我們的獲得感和滿意度呢？有兩個方面，一方面從國企改革的目標看，要從整體經濟發展角度來看國企改革的目標，也就是說增加國企改革目標的整體性意義。以前我們總是提國企改革是圍繞國有企業本身做大做強做優推進的，這次黨的十九大報告進一步提出國有資本做大做強做優。從“國有企業”改為“國有資本”，意義深遠。因為國有資本的載體可以是國有企業，也可以放到其他各種形式的載體里，包括混合所有制里。這也意味著國企本身的發展除了我們說的自身做大做強做優，還包括給整個經濟創造公平競爭的環境。這次十九大報告指出，全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，支持民營企業發展，激發各類市場主體活力。深化商事制度改革，打破行政性壟斷，防止市場壟斷。這些都和國企改革目標有相關性，所以要站在這個角度想問題。

另一方面國企改革推進路徑也要考慮到系統性和協同性。一是國企改革路徑要上下結合和協同，要做到上面有框架，下面有試點。試點的前提是允許企業放開地進行探索，設立容錯機制。二是國企改革推進的激勵和約束機制需進一步協同，在企業層面，推進改革的激勵機制還有待進一步完善，在激勵和約束不對稱，改革很難推行下去。三是國企改革的試點有待進一步系統化。現在我們往往為了工作的方便把國企改革分為多少項試點，你去試員工持股，你試經營者薪酬制度，每個企業都只是進行單項試點，缺乏系統性。任何企業推行改革，都應該是綜合性、整體性的。

實質推進國有企業改革，必須堅持整體協同推進

王曉初董事長提了綜合混改，我認為很重要，混改一定是涉及整個企業的綜合改革，涉及到上面提到的四個方面都要有變化。整個邏輯是以對每家國企進行分類并向社會公布為前提的，分為公益類、商業一類、商業二類，社會上一定要知道哪家企業是什么類型。公益類企業，相應社會監督很重，對商業一類企業可能完全按公司法運作，商業二類監管介于公益類和商業一類監管方式之間。實際上，不同類型的企業，其透明度也應該不一樣，其監管方式也不一樣。

具體而言，現有國有企業多是三類業務混合，需首先實現企業功能定位和分類，這個功能定位過程與建立以管資本為主的管理體制相協同，利用國有資本投資公司和國有資本運營公司這兩類平臺實現國有資本合理流動來保證國有企業動態地實現其功能定位。國有資本運營公司主要針對商業一類，國有資本投資公司則主要是商業二類和公益類的資本管理平臺。企業搞混合所有制，真正的國企持股方和操作方應該是國有資本投資公司和國有資本運營公司這兩類公司，這和混合所有制改革又要協調。推進混合所有制改革，這個過程要與建立現代公司治理機制協同，在戰略規劃制定、經營業績考核、資本運作模式選擇、人員選聘制度建設等方面建立不同監督管理機制，從而實施更加精準有效的分類監管。

國有經濟布局與結構的戰略性再調整

首先看國有企業的戰略性調整。從理論上看，公益類作為國家政策的一種工具，彌補市場經濟的不足，發揮糾正自然壟斷、矯正外部效應、提供公共物品、實現區域協調發展、保證收入公平分配等方面作用，是建立市場經濟條件下現代的國家治理機制的一部分。商業二類是屬于戰略性的、壟斷性的企業，在事關國計民生的基礎產業、支柱產業、戰略產業與國外企業競爭抗衡，承擔支持科技進步、保障國家經濟安全等功能，最終實現經濟趕超。在成為世界一流經濟強國之前，需要保持相當數量的此類國有企業。商業一類是真正完全競爭的，作為獨立市場主體的國有企業，要自主經營、自負盈利、自我約束、自我發展，要積極應對市場的激烈競爭，在競爭中通過追求盈利來實現國有資產保值增值。對應這三類，基于這三類，相應的我們要進行戰略性重組。現在來看，兩個企業兼并，多個企業兼并，一定要根據它的分類，如果公益類企業的還有商業類的業務的話一定要拆開；對于商業一類企業，如果還承擔著國家戰略目標，有些特權，也要把這些特權剝開。商業二類的介于二者之間一些非商業目標還可以保留一段時間。

基于這種情況，現在國有經濟戰略性調整要有整體布局，要有系統性、協同性。從產業布局結構調整看，要推進重化工領域產能過剩行業的相當部分國有資本退出，轉向高端和新興制造業、公共服務等領域。 在過去的十多年中，由于中國正處于工業化中期階段，重化工業處于大發展的時期，通過國有經濟戰略性調整，國有企業大多集中到工業領域，尤其是重化工業領域，在工業領域超過60%的國有資本集中于能源工業（電力、煤炭）和原材料工業（鋼鐵、有色和建材）。相對于大量國有資本分布在這些產能過剩的重化工領域，與“中國制造2025”相關的高端與新興制造業領域、與國家“一帶一路”戰略相關的產業領域、與完善中心城市服務功能相關的基礎設施，還有待國有資本的投入。這意味著必須通過國有經濟布局與結構的再調整，積極推進這些重化工領域的部分國有資產逐步退出，轉向提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全等領域。

從經營業務結構調整看，要積極推進自然壟斷性行業的國有企業業務重組，將業務更多地集中具有自然壟斷性的網絡環節。一般認為，電力產業的輸配電網，鐵路行業的路軌網絡，石油產業的輸油管線，天然氣行業的輸氣管線，電信行業的電信、電話和寬帶網絡，屬于自然壟斷的網絡環節，而電力行業的發電、售電業務，鐵路的運輸業務，石油和天然氣的勘探、銷售業務，電信行業的移動電話、互聯網、電視網絡和增值業務等屬于可競爭的非自然壟斷環節。推進這些行業的改革和國有經濟結構調整，關鍵是優化相關業務配置和遏制壟斷，形成主業突出、網絡開放、競爭有效的經營格局。這要求進行業務結構重組，區分自然壟斷的網絡環節和可競爭的非網絡環節性質，根據行業特點整體規劃、分步實施。能否在這些網絡環節中，也允許有1家民營企業進行競爭？

從產業組織結構調整看，要基于行業特性積極推進中央企業的并購重組，形成兼有規模經濟和競爭效率的市場結構。國務院國資委成立后，已經將196家中央企業減少到98家。在市場競爭程度相對高的資源類行業、鋼鐵、汽車、裝備制造、對外工程承包等領域，通過并購重組，來突破地方或部門勢力造成的市場割據局面，促進形成全國統一市場，有效提高產業集中度、優化產能配置和促進過剩產能消化。在具有自然壟斷性的領域，通過企業重組、可競爭性業務的分拆和強化產業管制等“多管齊下”的政策手段，使國有大企業能夠更好服務于國家使命與社會大眾的需求。

我們也做過研究，把現有的國資委下屬的工業企業，所有企業分一分，如果要根據它的國家戰略意義的變化，比如是不是還有戰略意義，是不是有民生服務意義。國有資本做強做大，你要有調整，基于這種分類，不同行業你是繼續保持還是退出還是增加，要有一個整體的規劃，就是要制定一個整體的國有經濟戰略性調整規劃，盡量避免很隨意地對國有企業進行合并重組。

混合所有制改革的“知行誤區”

關于混合所有制，現在有很多認知誤區。如將混合所有制改革等同于股權多元化改革，只強調多個法人持股，沒有認識到混合所有制改革一定是不同性質的持股方的多元持股；又如，將混合所有制改革等同于國有資產流失，甚至等同于私有化，從而反對混合所有制改革，實際上國企混合所有制改革并不必然帶來國有資產流失，關鍵是程序公正、交易公平、信息公開、法律嚴明。如果操作流程和審批程序規范、國有資產定價機制健全、第三方機構作用得到很好發揮、審計紀檢及內部員工等各個方面監管到位，完全可以做到守住國有資產不流失的“紅線”和“底線”。在具體推進混合所有制改革中，要不斷探索完善法律制度，以法律制度建設為前提,重視構建有效的公司治理結構。

另外，推進混改中一定要分類分層，不同層面、不同類型企業推進混合所有制改革要求是不一樣的。重股權、輕治理也是不行的，整個過程的公平公正也是很關鍵的。通過這種分類分層我們就可以看到，包括在推進員工持股作為混合所有制改革的主要方面，你也要根據不同類型的企業來進行不同的選擇。比如公益性企業，可能在員工持股方面就不是很適應，本來是一個公益性企業，人力資本的特點不是很突出。如果一般商業機構，我們叫做商業一類，可能就需要積極推進員工持股。

組建“管資本”體制與完善國企治理機制

關于國資管理體制改革。現在整體基本框架正在逐漸形成，關鍵在組建國有資本投資公司和國有資本運營的步伐要加快。國有資本運營公司主要針對商業一類企業，國有資本投資公司主要是針對商業二類企業。資本投資公司尤其強調最高決策機構是管理委員會，對應的是公益類企業。組建國有資本投資公司和運營公司不僅是國資管理體制改革的“牛鼻子”，而且也是混合所有制改革的關鍵，在混改過程中，一定要注重發揮國有資本運營公司和國有資本投資公司組建和它作為股東代表的功能。

關于完善國企公司治理機制，這是一項更加細致的改革，要針對不同類型企業具體設計治理機制。在治理過程中要分得很細，對于公益類企業，其使命、產權性質不一樣，基本治理原則更強調社會性治理。治理中要嚴格預算收支管理，免交國有資本收益；通過社會性治理提高運營效率；商業一類，應該完全按照商業法律來組建公司治理機制。治理和改革中要把握的是：創造條件引入戰略性投資者，未來政府原則不新設此類企業，要按照公司法享受股權收益按照市場規范運作的方式、參照市場標準來確定國有資本收益上繳標準；對于商業二類，要基于其特定功能要求來看其是否需要進行投資新設企業，要基于其專營和壟斷程度來確定其國有資本金收益上繳比例，同時產權改革和打破市場壟斷協同推進。

具體到國企領導人的選拔和激勵機制，2015年中央通過的《中央關于深化國企改革的指導意見》就專門提到了要從集中統一轉向分類分層。對于公益類的可能管的人要多一些，但是真正對商業一類的，可能管得少，大部分市場化選聘，相應的選拔、激勵、考核包括流動機制，都是要分開推進的，這個都需要有具體的制度落地。

總體上看，我們整個這四大方面改革任務，他們之間是系統的，協同的，每推進一個應該整體考慮聯動到其他各個方面，切勿忽視了其系統性和協同性。