德國住房市場長期平穩發展，與其高水平的住房租賃市場，特別是先租后售的社會住房制度是分不開的。二戰后，德國政府著手建立并完善社會住房制度，大規模補貼供給端，建設方按照成本租金向普通家庭出租15—30年后，可轉為商品房，先租后售的制度安排成功實現了民眾普遍貧困背景下的住有所居，轉售后實現了居者有其屋。社會住房從“多數人的住房”轉變為“少數人的住房”后，相應的政策支持也從供給端建設補貼轉向需求端租戶貨幣補貼，并將政策自主權下放至地方，鼓勵各地差異化探索。

當前中國大城市新市民、青年人住房問題仍然突出，建議汲取德國社會住房制度的有益經驗，充分發揮市場主體作用，通過合理的補貼機制設計，支持可支付、可持續的保障性租賃房建設，創造性地在城中村、城郊村探索先租后售，做好租金監測，完善品質標準，鼓勵人口凈流入城市政府進行多樣化的政策探索與實踐。 

一、德國社會住房制度的起源：總量短缺背景下“多數人的住房”

德國的社會住房（social housing）制度誕生于二戰后住房嚴重短缺時期，政府通過住房供給側補貼支持社會住房建設，通過“先租后售”極大地緩解了住房短缺。

（一）起源：住房普遍短缺下的政策選項

二戰后，戰爭破壞和難民涌入導致德國面臨嚴重的住房短缺，住房缺口達500至600萬套。1950年，德國政府宣布實行“受管制的住房經濟”，頒布《住房建設法》，大規模規劃建設社會住房。社會住房制度成為德國“社會市場經濟”理念的重要實踐。

（二）制度安排：先租后售

社會住房制度的本質是過渡性的住房保障安排，其目標不是建立一個由政府永久持有、去商品化的住房體系。社會住房的建設方和產權方可以是政府機構、非營利性組織或私人開發商，聯邦政府為其提供資金補貼和低息、無息貸款。作為享受補貼的對價，社會住房建設方需承受一段時期的低租金回報，必須按政府限定的成本租金，向符合標準的普通家庭出租15年至30年，租戶則以其可支付的租金獲得住房保障。期滿后，租金管制和社會住房居民的資格隨即終止，社會住房轉為商品住宅，后續權益歸產權方，按照市場價格出租、出售。上述先租后售的模式（見圖1），在民眾普遍貧困的情況下實現了住有所居，轉售后實現了居者有其屋。 

圖1 德國社會住房模式  資料來源：筆者整理

（三）發展成效：住房短缺極大緩解

社會住房制度通過補貼供給、管制租金，解決了住房短缺問題，也有效平抑了房價。1950至1959年，德國共建設社會住房330萬套，占全社會新建住房總量的60%。到20世紀60年代，德國住房短缺極大緩解，住房缺口由1950年的500萬套至600萬套降低至65.8萬套，3/4的民眾居住在社會住房。需要指出的是，1956年德國曾出臺《住房建設法Ⅱ》，旨在促進民眾購買住房，但由于民眾普遍貧困，絕大多數家庭難以承擔買房支出，社會住房成為其解決居住需求的首選。 

二、德國社會住房制度的市場化轉型：供需總體平衡后“少數人的住房”

住房短缺緩解后，聯邦政府開始漸進式推動社會住房制度的市場化轉型，階梯式減少社會住房建設，逐步放寬租金限制、提供面向個人的住房補貼，并將社會住房建設權限下放至地方政府。

（一）補貼從供給端轉向需求端

住房短缺緩解后，增量社會住房逐漸轉變為少數人的住房需求，社會住房補貼從供給端適時轉向需求端。1950—1980年，社會住房的大規模建設使得民眾住房條件顯著提升，1980年德國人均住房面積達到30㎡，對社會住房的需求日益減少，增量社會住房主要用于解決少數低收入群體的住房保障問題。

供給端：階梯式減少社會住房建設。1950—1955年，德國平均每年建設社會住房30萬套。隨著住房供需矛盾緩解，1960年后社會住房建設量呈現階梯式減少特征，針對社會住房的建設補貼也逐步減少。1970年左右，社會住房年均建設量降至15萬套；1980年左右，進一步減少至每年不足10萬套（見圖2）。

圖2 德國社會住房建設數量（1950—1980年）  資料來源：筆者整理

需求端：放松租金管制并對租戶進行貨幣補貼。民眾普遍貧困背景下，租金管制保障了其住有所居，隨著住房供應增加，租金管制不利于租賃市場發展與住房維修。1960年，德國率先在住房缺口在3%以下的城市和區域逐步取消住房租金管制，房租普遍上漲15%—35%。1963年，開始實行針對租戶的個人住房貨幣補貼，不干擾市場機制，又可提高需求端支付能力；補貼對象也從全民逐步轉向低收入人群和家庭。2005年，德國進一步縮小了租戶住房貨幣補貼的適用范圍、額度，重點面向低收入和無收入家庭，根據補貼對象實際收入分檔補貼，取消租金全額減免。

（二）政策下放：從國家層面政策轉為地方層面政策

從1980年代初期開始，聯邦政府逐步將社會住房政策下放到地方政府層面。1950年頒布的《住房建設法》于2001年廢止。2002年，新的《住房供給補貼法》實施，聯邦政府不再資助社會住房建設，住房保障責任下放至地方各州，也不再限制由政府資助的新建社會住房租金，而是由地方政府和房屋產權方根據市場環境確定租金及其增長幅度。2006年，聯邦層面的社會住房政策正式終止，各州自主實施地方性社會住房政策。

（三）德國社會住房制度的轉型特征

一是社會住房邊緣化并沒有導致雙軌住房市場。在從“多數人的住房”轉變成“少數人的住房”過程中，社會住房在整個住房市場的份額和作用不斷降低，呈現邊緣化趨勢，逐步成為總體住房市場的一個特殊部分。但社會住房在品質、區位方面與商品房幾乎沒有區別，并不會破壞周邊城市空間，影響商品房銷售。一旦取消政策限制，社會住房也很容易市場化為商品房。

二是地方層面社會住房政策各具特色。社會住房政策從聯邦層面下放后，地方具有較大的自主性，各城市的稟賦條件、利益相關主體和政策差異化顯著影響社會住房的社會功能和制度形式。

（四）地方政府對社會住房政策的探索：慕尼黑、法蘭克福案例比較

作為德國大城市，慕尼黑和法蘭克福經濟條件相似且住房市場同樣緊張，兩座城市采取的社會住房政策卻截然不同，比較具有代表性。慕尼黑政府長期堅定地執行社會住房政策，通過規劃工具將城市發展政策和住房政策相結合。法蘭克福則是比較穩定地推動社會政策轉型，新建和存量社會住房都顯著減少。可從社會功能、制度形式、空間形式三個維度比較兩個城市的異同。

1.社會住房在住房體系中的占比顯著下降

隨著轉型的推進，法蘭克福和慕尼黑的社會住房數量及其占所有住房的比重不斷減少，從1980年的20%左右下降到2012年的不到10%（見圖3）。實際上，從上世紀80年代開始，兩個城市的住房政策便主要面向中等收入群體，增量社會住房也只有部分留給低收入群體，再加上私有化和老舊社會住房租金限制到期，低收入群體可獲得的社會住房急劇減少。由于市中心升級改造、投機買賣、租金大幅上漲以及民主德國各州和東歐移民涌入，可負擔住房出現短缺現象，法蘭克福和慕尼黑曾在上世紀90年代臨時增加了一些新建社會住房許可。

圖3 社會住房數量及其占總住房數量比例
資料來源：Schnig, B., 2020, “Paradigm shifts in social housing after welfare-state transformation: learning from the german experience” International Journal of Urban and Regional Research.

2.制度形式差異明顯，地方政府自主空間大

兩個城市的政策理念、政策工具和社會住房補貼方案的差異導致了不同的社會住房建造和組織方式，但都通過制定戰略規劃，來應對聯邦政府社會住房投入的不斷減少。

慕尼黑采取以增長為導向的住房和城市發展政策，保留了社會住房制度，并開發出新的政策工具，提供長期穩定的社會住房。首先，1989年起，對社會基礎設施建設征收規劃增值稅。其次，將原有社會住房永久分配給最初獲得補貼的低收入群體，并保留租金管制。最后，建立了住房治理圓桌會議制度。為確保信息連續、政策可調節，慕尼黑每五年制定一次住房規劃。

法蘭克福對社會住房的政策支持力度相對不足。20世紀90年代中期，迫于財政壓力，轉向企業型城市戰略，側重于投資、寫字樓開發和市中心升級改造，聚焦于提高市中心土地價值。

3.空間形式相似且與商品房無異

兩個城市有相似的社會住房建設理念，即“城市化、多元化、隱形化”。住房開發重在創造城市空間，包括基礎設施、城市密度、公共空間、用途和居住群體的多元化等，并使社會住房在建筑外觀方面與周圍商品房保持協調，既可防止對社會住房居民的歧視，也能避免影響相鄰商品房的價值。 

三、對中國發展保障性租賃房的啟示和建議

中國住房發展已進入到總量平衡階段，多數人的住房通過市場得到了解決，但人口凈流入的大城市仍然存在較為嚴重的缺口，特別是新市民、青年人的住房問題比較突出。保障性租賃住房本質上是一種社會住房。建議合理借鑒并創造性轉化德國社會住房制度體系中的政府引導市場、先租后售、品質租賃等理念和做法，緩解大城市新市民、青年人的住房困難。

一是充分發揮市場主體的積極作用，政府通過適當的補貼機制引導市場。市場機制是最有效的資源動員機制，德國政府在支持社會住房建設時遵循市場原則，通過補貼機制及其適時轉變引導市場主體的行為。公共機構、私營機構和個人均可參與投資社會住房，并獲得補貼，德國政府還鼓勵社會住房和市場化租賃住房進行競爭，最終建立一個多元化供給、多主體競爭的一體化住房租賃市場，實現社會住房和市場住房的融合。

作為新市民、青年人低成本的居住解決方案，保障性租賃房開發、建設、運營中，均需要充分發揮市場主體的積極作用，政府主要為其提供必要的補貼與政策支持、引導，使得保障性租賃房建設可持續、租金可支付，而非大包大攬。

二是在城中村、城郊村探索先租后售，并做好租金監測。為避免租金過快增長，影響租住獲得感，德國由各城市的住房管理機構、租房者協會以及中介組織等機構綜合評估，共同制定租金標準，逐步建立起一套完善的租金體系。通過階段性的租金管制確保租金的可支付性，同時補貼建設方增加有效供應，較好保障了低收入群體的住有所居。租期結束后轉售的機制設計，使得建設方承受一段時期的低租金回報后，能以市場化的方式收回成本。住房供需矛盾緩和后，及時放松租金管制，政策支持也從供給端建設補貼轉向需求端貨幣補貼。

我們認為，可創造性地在城中村、城郊村運用先租后售模式，讓城中村、城郊村原住民在符合規劃和安全標準的前提下，為新市民、青年人新建或將存量出租房改建為保障性租賃房，可通過區段征收、市地重劃的方式出讓部分土地以獲得資金，平衡基礎設施和房屋建造成本，實現新市民、青年人租有宜居；租住15—20年后，可轉為商品房銷售，最終實現新市民、青年人居者有其屋。在此期間，做好租金監測，確保租金始終在新市民、青年人可支付的范圍內，避免租金過快上漲影響租住穩定性和新市民、青年人的獲得感。

三是在成本可承受前提下完善保障性租賃房的品質標準。德國沒有出現其他國家常見的“將社會住房等同于低劣住房”的現象，社會住房始終保持強大吸引力，原因在于其較高的建造標準與品質。政府不斷提升社會住房的面積、外觀、配套等條件，直到與市場上私人住房接軌。

在成本可承受的前提下，建議適當提高保障性租賃房建造品質，避免其成為低品質住房的代名詞而引發社會歧視；在緩解新市民、青年人群體住房困難的同時，促進其社會融入。

保障性租賃房建設，還要壓實人口凈流入城市的政府責任，并鼓勵其在實踐中根據自身稟賦條件探索出動態調整，形成多元化供給、多主體競爭的制度體系。 

[作者陳航系國務院發展研究中心辦公廳（人事局）干部，王瑞民系國務院發展研究中心市場經濟研究所副研究員]