香港素來被認為是世界上少有的廉潔之城。按照國際透明組織發布的腐敗觀感指數（CPI）來看，香港一直保持在7分以上，2016年的數據顯示，香港的分數為7.7分，位于全球 183個國家和地區中的第15位。

這顯示出香港的腐敗治理成績驕人。然而，當我們追溯香港的歷史時卻不難發現，香港也曾經歷過腐敗肆虐的時期。20世紀60年代到70年代是香港歷史上腐敗最為嚴重的時期。從腐敗到廉潔，這個巨大的轉型背后是什么因素起到了關鍵作用成為學界一直探討的話題。

眾多研究都已表明，于1974年創立的廉政公署（ICAC）是香港肅貪歷史上最為重要的分水嶺，香港肅貪經驗的成功都歸功于廉政公署這個獨立的肅貪機構。然而，當我們回顧歷史卻發現，香港的肅貪成功并不能僅僅歸功于廉政公署，除此之外，還有更多的要素促成了香港肅貪大轉型的成功落實，包括社會觀念的轉變，經濟增長，法治、媒體及市民社會的積極作用等，是這些因素共同促成了今日香港政府的廉潔。

兩大肅貪成果值得關注

廉政公署經過43年的發展已經成為越來越成熟與高效的專業性的肅貪機構。總結其肅貪成果，有如下兩點值得關注：第一，廉政公署消除了警察部門的各種集團式腐敗；第二，廉政公署將政府部門的腐敗控制到了相對較低的水平上。

其一，警察集團式腐敗消除。

在1974年之前，香港最為嚴重的腐敗就是警察腐敗。廉政公署的咨詢委員會曾表示當時幾乎半數以上的投訴都是關于警察腐敗的。當時，警察系統的集團式腐敗主要包括在以下一些違法活動中，例如賭博、毒品交易、性交易、無證售賣等。同時，當時主要的警察腐敗案件都是發生在一線執勤人員層面。

自從1974年廉政公署成立之后，警察集團式腐敗就成為其打擊的最主要對象。據廉政公署的年度報告稱，在20世紀70年代中期，實際上每個地區的警察分支機構都存在至少一個腐敗集團。直到20世紀70年代末期，ICAC才徹底將集團犯罪鏟除干凈。

據一份報告稱“1974年開始，警察腐敗的投訴率從45%（1974）銳減到30% （1984），繼而到13%（2002）”。集團腐敗已經成為過去式。另外一個數據也表明“ICAC在三年內偵辦了政府內部所有的集團式腐敗，共起訴了247名政府官員，其中包括143名警察官員。進入到20世紀80年代后，ICAC偵辦案件中涉及警察腐敗的數量已經開始出現下降趨勢。”下面的一組數據可以充分證明這種打擊警察腐敗取得的成效：1977年起訴126例，1978年下降為62例，1979年則降至44例，到了1980年降至29例。雖然在后來的發展中也出現過短暫的人數上升，例如1984年（42例）和1985年（36例），以及1995年（58例）和1996年（32例），但總體而言，都呈現出一種不斷下降的趨勢。這些零星出現的較多案例與20世紀70年代時期的集團式腐敗是性質不同的，作為一種盤根錯雜的集團式犯罪的根基與土壤早已被廉政公署鏟除了。

其二，政府部門的腐敗得到有效控制。

在第二次世界大戰之后，香港的腐敗進入到了最為嚴重的時期。正如學者萊思布里奇所言，當時腐敗已經泛濫于政府的各個層級之中。除了警察部門的集團式腐敗之外，在其他部門也存在各種腐敗，例如入境、運輸、房屋、教育等各個政府部門。 這種嚴重的腐敗蔓延一直持續到20世紀70年代。廉政公署成立后，打擊政府部門腐敗的力度不斷增加。從數字上看，在1974年，共計起訴89宗案例，占到起訴總數的51%；而在1975年，數字急劇上升至167宗，占據起訴總量的75%。

進入到20世紀80年代之后，政府部門的腐敗狀況有所好轉。因此從歷年的起訴數字來看，整體進入到下降趨勢。實際上，政府部門的腐敗一直是廉政公署打擊的重點。因此，自20世紀90年代起政府部門的腐敗都保持在一個相對較低的水平的。

據廉政公署2010年的年度報告公布，在全年報告的3427宗案例中，政府有689宗案例，占到全部案例數的20.1%，這個數字相比于私營部門的63.6%的比例而言，是相對較低的。

不能忽視經濟發展的作用

學者寇奇通過比較亞洲四國（地區）（新加坡、香港、泰國、韓國）的肅貪經驗發現，治理腐敗除了取決于領導人的意志之外，還必須考慮到以下三個方面的因素：國家（地區）規模；人均國內生產總值和人口狀況。而其中，寇奇又特別提到GDP的重要作用。他認為只有擁有較高水平的GDP，才能保障公務員有較高的薪酬水平，同時還能夠為肅貪機構提供較高的執法經費。以新加坡為例，他指出新加坡在上述四國（地區）中擁有最高水平的GDP，是泰國的十倍，韓國的1.6倍；香港也具有較為相似的情況，香港的GDP水平是泰國的九倍，韓國的1.5倍。正因為如此，新加坡與香港的治理腐敗成效都較為顯著。

事實上，香港43年來肅貪成功的一個重要因素就是擁有較高水平的GDP。從1974年至今，香港的GDP發展一直呈現增長趨勢，即從1974年的10,774百萬港幣上升到2010年的266,026百萬港幣。無疑，這種高增長的GDP發展水平為ICAC提供了最為有利的物質保障，為其有效治理腐敗提供了堅實的基礎。

新問題及挑戰

然而，近年來，一系列高層官員涉及腐敗和利益沖突的案件相繼曝光，使得人們也在不斷反思香港現有的這套肅貪系統是否也存在“與時俱進”的問題。事實上，這些案例都表明香港的肅貪制度雖然取得了驕人的成績，但面對政經發展的新形勢，其確實暴露出了以下幾個方面的問題。

其一，高薪養廉制度受到質疑。香港通過學習新加坡的經驗，一直在公務員系統推行高薪養廉政策。正如政府所認為的“公務員報酬政策就是為了提供充足的酬金以吸引、保留和激勵公務員從而促使他們能夠提供高效的服務”。在這樣的政策指引下，香港政府不僅給予公務員較高的酬金，而且還會定期根據GDP的發展調整公務員的薪酬標準。自從1974年開始，香港政府就推行了報酬趨勢調查（PTS），將此作為薪酬調整的基礎。這套薪酬制度使得香港公務員的薪酬水平居于世界前列。據香港媒體《壹周刊》報道，以前任特首曾蔭權為例，其年薪約為421.2萬港元，比美國總統奧巴馬高出三成五，在亞洲僅次于新加坡。然而，近年來涌現出的高層官員貪腐案件卻表明這套高薪養廉制度對于高層官員而言就難以起到制約的功效。因此，面對本土公務員退休后日益卷入到商界利益中的現實，現有的這套制度如何改進就成為當下政府面臨的新的挑戰。

其二，《防止賄賂條例》的涵蓋范圍有限。2012年前任特首曾蔭權接受富商邀請乘坐豪華游艇，以及以低于市場價格租住富商豪宅的新聞被曝光后，香港社會對于高層官員的貪污問題再次引發熱議。針對曾蔭權是否觸犯法律的問題就顯示出現有《防止賄賂條例》的涵蓋范圍有限。現有《防止賄賂條例》制定于1971年，修訂于1974年，之后又經過不斷修訂。最新修訂使用的版本是由香港立法會2008年修訂通過的。最新修訂的《防止賄賂條例》第四、五及第十條延伸至規管特首，但第三及第八條沒有修訂，令特首不受有關條文監管。由于《防止賄賂條例》是香港治理腐敗的最為重要的法律依據，因此，面對新的高層官員的貪污行為，如何進行相關法律的修訂就成為目前香港肅貪的最為棘手的問題。

第三，日趨復雜化與隱蔽化的腐敗形式促使ICAC的辦案難度增加。與20世紀70年代的警察集團式腐敗相比，今日香港面臨的腐敗形式日益復雜化與隱蔽化，例如更多的案件顯示出腐敗的形式已經由直接的現金行賄轉變為極為秘密的官商勾結與利益輸送。最為典型的案件就是2012年爆發的前政務司司長許仕仁案件。其涉案案件發生的時間自2002年就已經開始，但直到2012年廉政公署才掌握到其證據，得以立案。究其原因就在于此案件中所涉及的利益輸送的證據非常隱蔽，難于取證。這些新形式的腐敗犯罪活動無疑為ICAC的偵辦帶來了新的挑戰和困難。因此，如何破解這些新的難題就成為ICAC必須解決的當務之急。

從腐敗肆虐到廉潔高效，香港政府經歷了充滿變數的復雜歷史。不可否認的是，廉政公署于其中發揮了非常重要的作用，也因為如此，它被民間賦予了濃重的傳奇色彩。當世界各國把ICAC奉為治理腐敗的靈丹妙藥時，卻又發現ICAC被移植后出現不同程度的“水土不服”。當我們深究其中原因時，不難發現，香港的貪腐歷史不應僅僅歸功于1974年的廉政公署。與其說廉政公署的出現是一種制度設計，更不如說它亦是歷史的偶然產物。缺少了經濟的支持，社會軟環境的配套，法律的保障，ICAC都不可能成就今天的香港廉潔神話。因此，通過上文對香港歷史的梳理，我們發現廉潔的成功經驗并不能僅僅著眼于ICAC，還應更多地關注于與它緊密相關的其他要素。另外一方面，正因為ICAC的建立與發展受到社會配套要素的重要影響，因此，當面臨新的政經發展時，ICAC也必須積極調整與改進，才能適應新的社會環境，也才能夠將廉潔神話續寫。

（作者是中國政法大學政治與公共管理學院副教授、清華大學廉政研究中心客座研究員，原題為《廉潔之都如何煉成 》）