農村經濟和金融的關系應該是怎樣的？在實踐中，這不是個容易回答的問題。

中國是農業大國，農村地區的經濟水平對中國經濟的整體面貌有重要影響。但總體而言，中國農村金融服務水平長期較為低迷。事實上，三農問題在中國一直是重點關注的問題，而世界上其他強國也都在積極地推動農村金融行業的發展，使其服務于三農。 

農村缺少金融，農村需要金融

建國初期，中國就成立了農信社。上世紀 80 年代，農村合作基金會成立。但應該說，當時已有的農村金融機構支農效果較為有限。比如中國農業銀行等政策性銀行，并不和農戶直接產生信貸活動，在支農業務上難以發揮顯著作用，且自1997年開始大規模撤銷縣以下基層分支機構，在縣級以上留存的網點也寥寥無幾，其業務逐漸脫離“三農”。農業銀行、郵政儲蓄銀行等在農村吸儲后貸款對象也多在城市的大企業、大客戶，“取之于農，用之于農”的“反哺”效應不佳。農村合作基金會由于經驗混亂、監管不到位、產權不清晰等原因，于1998年被取締。農信社在農村金融領域一度有著“壟斷”地位，但2003年改制成商業化明顯的省聯社緊密型管理，逐利趨勢顯現。

與此同時，中國農村發展和變化迅速。改革開放后，農村地區不僅僅在農業種植、養殖等方面有了更多發展、擴張的融資需求，也出現了很多民營企業、個體工商戶等組織形式。隨著農業經濟的發展，農業現代化、農業工業化、農村城鎮化等都需要大量信貸資金的支持。

在此背景下，為了提供真正有效、合適、響應國家扶持“三農”政策的金融機構，來有力支持三農，服務中西部和老少邊窮等地區，2006年，銀監會發布關于調整放寬農村地區銀行業金融機構的準入政策，降低準入門檻，中國啟動以建立新型農村金融機構為核心的新一輪農村金融改革，村鎮銀行開始設立。其目標是激活農村金融市場，促進新型農村金融服務體系的形成，增加金融供給的主體，承載著支持社會主義新農村建設的偉大任務。

在監管政策和社會資本的推動下，村鎮銀行的數量快速增加。據銀保監會網站數據顯示，2010年全國新增村鎮銀行201家，超過2007年至2009 年的總和。但隨后，逐家審批的監管政策使村鎮銀行批量化設立存在困難，村鎮銀行的設立遇到制約。對此，相關部門先后提出控股公司、管理總部和子銀行的模式，但并沒有得以實施。直到2018年1月，銀保監會試點設立投資管理型村鎮銀行和多縣一行制村鎮銀行，間接達到批量化開設村鎮銀行的目的。

截至2021年12月末，中國村鎮銀行法人機構數達1651家，在全國4602家銀行業金融機構中數量最多，占比超過1/3，資產總額為1.94萬億元，縣域覆蓋率在71%左右。 

全球范圍的“村鎮銀行”風潮

“村鎮銀行”能不能有效？當時不僅在中國，在全球也有一股研究和實踐的“風潮”。

首先，其參照系多是發達國家的“社區銀行”。主要焦點是，大銀行很難服務到小客戶，小銀行是不是更好？

最初社區銀行被界定為是資產規模低于10億美元的商業銀行，后在2013年，美國獨立社區銀行家協會（ICBA）所界定的社區銀行概念得到學術界的廣泛運用，即是指在一定的民眾社區范圍內，按照市場化原則將吸收資金用于當地的中小型銀行。

從美國的實踐看，“小”銀行對小企業的服務較好。一些研究發現，美國100萬美元以下的小工商企業貸款服務中有三分之一由社區銀行提供，農業商業性貸款中將近五分之二由社區銀行提供，且其中五分之四的農業貸款額度在10萬美元以下。德國的銀行樣本分析也指出區域性小型銀行是當地重要的資金供給者。一項通過對49個包括發達國家和發展中國家在內的研究結果證明，私營、規模較小且效率較高的社區銀行市場份額的提升對當地經濟效益有顯著影響。并由此產生了“小銀行優勢”理論，即中小銀行因組織簡單、決策鏈短、空間距離近等特點，在為中小企業提供基于“軟信息”的關系型貸款更具有優勢。

當然，發展中國家的農村金融還不能和發達國家的城市企業融資相比。這時，“格萊珉銀行”模式也帶來了很大影響。

1983年，在孟加拉國政府的特許支持下，穆罕默德·尤努斯博士開創了一個小額信貸實驗項目，并轉化為獨立運行的正規銀行，即為格萊珉銀行（Grameen Bank，GB）。作為被國際社會所認可的金融扶貧典范。他本人也因此獲得許多國際榮譽。

格萊珉銀行的特點是以服務貧困群體作為目標，突破銀行關注既往信用記錄的慣性思維，發放無抵押、無擔保的小額信用貸款。截至2016年底的數據顯示，其有效借貸客戶有890萬，而筆均額度只有296美元。格萊珉銀行堅持深入鄉村，為貧困農戶提供金融支持。其支行均設置在田野之上，覆蓋了孟加拉國97%的鄉村，其信貸對象常常是最缺乏保障、卻更能夠謹慎使用資金的赤貧婦女，以及乞丐們。但由于其注重深耕特殊市場，建立了一套符合當地的風控機制，2015年底，格萊珉銀行的2568支行中有1750個實現盈利。幫扶效果也較好，其支持的乞丐成員中有16905人通過借貸資金獲得謀生方式。

可謂是“叫好又叫座”。 

村鎮銀行面臨兩重天然矛盾

從每年銀保監會等發布的報告來看，村鎮銀行投向農戶和小微企業的貸款占貸款總額連續多年超90%，在支持農戶和小微企業、助力縣域經濟發展方面發揮了重要作用，一些研究也發現，總體上新型農村金融機構的擴張、農村金融市場競爭水平的提高，能夠顯著提高地區的普惠金融水平，且這一效應在金融體系不完善的中西部地區更為明顯。尤其在近些年，農村發展不僅包括農業集約化、規模化的擴大化發展，還包括新農村的一系列旅游服務業崛起，隨著鄉村振興政策著力，鄉村創業的人越來越多，都需要有更完善、成熟、可得性更強的金融機構和平臺以及融資機制。

但村鎮銀行的確面臨著不少“與生俱來”的困境。其困境或來自于兩重矛盾。

第一重矛盾是定位矛盾。村鎮銀行本來就定位于服務“三農”，但作為“銀行”，其有商業上的經營壓力，必然要為所謂“逐利性”所苦。況且，身處鄉村，意味著這些地方經濟發展狀況較為落后，居民的收入較低，企業發展狀況總體一般，因此村鎮銀行的收儲能力非常有限，資金來源缺乏就成為其經營的一大問題。如果不能在資金來源上有所“突破”，其品牌等又處于弱勢，則更加難以去追求一些“幫扶”性功能的服務。導致一些銀行放棄“定位”而去尋求更廣泛區域的存款業務。而且，實踐中，即使是村鎮銀行，也同樣會“嫌貧愛富”，經濟發達地區的村鎮銀行設立就多于和快于不發達地區。

另一重矛盾是管理矛盾。村鎮銀行雖然所處層級低，但面對的環境卻最是復雜。必須說，金融機構為服務中小微企業或三農不僅風險高、成本也很高。在信用評估、項目評估、風險把控上，小微企業和三農實則需要更加有經驗、有專業、有實力的團隊和機構，因其風險很高、可量化標準的方面很少、收益周期很長、甚至實際收益也很小。而當前村鎮銀行中的不少管理團隊能力都比較薄弱、素質比較一般、服務的理想和耐心也有限，幾乎是讓風控能力薄弱端VS高風險端，矛盾突出。

此兩種內生的天然矛盾，也在其他國家和地區的金融實踐中出現。即使大名鼎鼎的格萊珉銀行也不能免除此類煩惱。 

村鎮銀行的治理結構、監管理念都會受制于矛盾

村鎮銀行的出現，已經清楚表明，其與過去的農村合作信用社、合作基金等有本質區別。作為“銀行”，其治理管理架構和結構也一直是被熱烈討論的問題。

2007年銀監會頒布《村鎮銀行管理暫行規定》，要求村鎮銀行的發起人或出資人中至少有一家是銀行業金融機構，并且必須由銀行業機構擔任最大股東或唯一股東。目前，仍要求銀行業金融機構作為發起人，包括以下5類金融機構：外資銀行、政策性銀行、大型國有銀行、股份制商業銀行、區域性銀行機構。2018年1月銀監會印發《通知》中指出：符合要求的可新設1家或選1家已設立的村鎮銀行作為村鎮銀行的投資管理行，上述矛盾在治理結構中也同樣體現出來。

通常而言，主發起行具有資金和規模優勢，能夠保證村鎮銀行流動性安全，且其在經營管理、交易成本、信息和網點等方面都有優勢。但發起行往往自己已經有一套層級較高的服務對象、市場和系統，如果其占有主要控制地位，則很有可能只是將村鎮銀行當成一個新網點，進行與過去同樣的業務要求和管理，則很難達到專門服務三農的特殊目的。

另一方面，在法律地位上村鎮銀行和主發起行都具有獨立法人資格，有平等地位，但和主發起行制度存在一定沖突。在雙方理念不和的情況下也難以管理。而且，村鎮銀行為了更多的引進、激發民間主體參與，不少發起行股權比例并不那么大。但問題是，整體治理結構不完善，董事會、監事會或缺失或事實上未能有效運行。

對于監管機構而言，也有此問題，即有效監管和包容性如何同時體現、達到平衡？

這些問題不能很好解決，則村鎮銀行的“初心”“支農”與實踐中的控風險、實現商業化運作就難以同時實現，甚或出現顧此失彼的漏洞。 

后記

從全球看，經濟落后地區普遍存在金融排斥現象。而金融排斥又會加劇貧富差距、損害社會福利，影響金融市場穩定。因此，如何提高金融的可得性，讓經濟落后地區和群體有金融扶持和助力，是世界性問題。村鎮銀行無疑也是一種嘗試。

但世界性的難題當然有難解的矛盾，這些矛盾帶來一些悖論，要求更高層次的理論和管理能力，否則，就很容易陷入這些悖論撕裂出的漏洞中去。 

（作者萬喆系北京師范大學教授）