【編者按】

2015年2月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議決定：授權國務院在北京市大興區進行“農村集體經營性建設用地入市”的改革試點。2017年10月31日，全國人大常委會審議決定，擬將農村土地制度三項改革試點期限延長至2018年12月31日。

“北京土改試點”系列將從政策、規劃和實施三個層面，探討大興區進行“農村集體經營性建設用地入市”改革試點的情況。本篇將通過對大興區新建村村民的采訪，勾勒出歷次土地改革給當地村民的生活帶來了怎樣的改變。

從北京城區一路往南，樓房漸漸稀疏起來。出了南五環，就離新建村最北的土地不遠了。這里閑置著大片荒地。南邊隔著一條馬路，是文創、汽車、服裝產業聚集的工業園，再直走就到了村口的牌坊。一條馬路之隔，卻是兩個世界。

從牌坊進村，主街兩邊現在都已經清理完畢。遠處，尚待拆除的建筑一直延伸到村民自家的宅基地前。冬天傍晚，街燈照著空曠的巷子，偶爾有三三兩兩的村民在廢墟之間溜達，流浪貓狗在遍布垃圾的街巷中覓食，魅影重重。

在我們的拜訪中，常有村民提起新建村昔日的繁華，村里的主路上，“走快了前腳就踩到別人后腳”，而今這里已經難覓生活的痕跡。

新建村屬于大興區西紅門鎮。這里正在推行的農村土地制度新政策的試點改革，并不易被察覺。

大興：既先鋒，又邊緣

在中國經濟制度改革和城市化的歷史上，北京大興的角色可謂既先鋒，又邊緣。

說它“先鋒”，是因為和其他郊縣相比，大興距離北京市區只有13公里，“天子”腳下每一步發展規劃，尤其在涉及城鄉協調發展方面，都和這片土地息息相關。幾乎在每個關鍵歷史時期，大興地方政府都會與京城互相呼應，率先進行各種改革和探索——新中國成立初期的大量地貌水文改造，為北京城日后的穩定發展立下汗馬功勞；1950、1960年代工業化熱潮中孕育、輔佐城市現代化和工業化成形；再到市場經濟年代不斷接受、消化城市升級進程中產生的層層產業疏解；直到被打造成“新型城鎮化綜合試點地區”，尤其是近期，針對中國最復雜的制度之一——土地制度的改革，也是由大興為中央政策制定者提供重要的試點功能。

說大興“邊緣“，是因為和北京城及其他偏北、偏東率先發展起來的區縣相比，它一直沒受到太多外界關注。盡管2001年大興由縣改為區，但在人們眼中這里依然是北京城南的鄉下。大興目前下轄9個鎮，數百個自然村，大量農村居民長期偏安一隅，至今在很大程度上還在依靠村集體——村委、“大隊”來組織生活。村莊在過去幾十年的城市化進程中被慢慢打磨、消解成為一個個“城中村”。這些農民在很多方面不能和城市居民享受同等的福利和待遇，但其生活，又處于城市擴張的強大驅動和資本窺視下，被深深擾動、改變著。

在1990年代，大興通過出租部分集體用地而風風火火辦起來的、以城中村三低產業為基底的工業大院，聚集了數十萬外來人口，也在一段時期內帶動了地方經濟增長。而如今，這一切面臨著結構性改變。

2015年起，大興作為全國試點，開始推動農村集體經營性用地入市的改革項目。這個信號意味著，中國在探索更深層次的土地改革，集體土地將進一步釋放出與國有土地幾乎同等的價值。而根據報道，大興長期以來以碎片化形式存在的集體土地多達4200余宗，勢必將被進行新一輪重組、整合、統一規劃。

就像批判地理學家大衛?哈維指出的：“資本制造出符合它某一時期需求的地理景觀：一段時間之后，為了促進資本的進一步擴張和性質轉變，資本必須破壞它之前創造出來的舊景觀。”在近期“騰籠換鳥”、“散亂污治理”、“產業調整升級”等宏觀政策的多重推動下，大興區二十幾年野蠻生長的工業大院似乎走到了命運的盡頭。那些積累了密密麻麻的違建和外來人口的城中村，在周圍高大上的工業園區陪襯下也顯得異常尷尬。近十年來，當地政府幾度嘗試拆掉這一帶的“違法毒瘤”，但一直不順利。

這個改革對與本地村民而言，他們首先要面對的是，退出歷史舞臺的工業大院帶走了這里十幾萬外來人口，村民在宅基地上建的一排排房子瞬時人去樓空，早已流轉了土地的農民，再無租金可食。

當地政府同時進行的“棚戶區改造”計劃與全面禁煤計劃讓這個寒冬更加雪上加霜。這段時間，村民們常常需要走幾里路到隔壁黃村鎮才能買到菜和糧食，棚改拆遷遲遲沒有給出具體方案，而禁煤又缺乏足夠取暖措施，令這些村民加深了憂慮。

“新建村”的前四十年土改

“新建村”村如其名。它是1956年春天因國家征地，由昌平縣大水峪等村的400多戶搬遷農民在大興境內組成的全新家園。鄭喜來伴隨著新家園的建立而出生，父母時常給他說起那段艱難的遷徙故事：市政府動員搬遷動員了半年之久，然而落戶后，依然有二十多戶村民不愿在大興生根，轉而回了昌平。于是，政府在昌平的征地附近又為這二十多戶建了另一個“新建村”。

齊衛紅來大興的時候才8歲，記憶中，那時村里全是鹽堿地，布滿“大水坑子”，“蛤蟆撒泡尿都能積起來”，一下雨積水便深及膝蓋。新建村附近農田只能簡單種些高粱，收成總是不好——根據《大興縣志》記載，這里的土地是“薄、沙、堿、洼”。

1950年代末是人民公社的年代。那時，新建村居民們在生產大隊的統一調動下進行了大量建設開發。在齊衛紅的記憶中，這段時間滿是體力勞動：“平整土地！大冬天，拿大鎬，刨大土塊，一塊一塊往出背，往大坑里擱！1958年那會兒建設水庫，挖水柜，零下十八度，好家伙，這手一抱大土塊子，給凍上了！那會兒口號怎么說的？興修水利，三面紅旗！”

改革開放前的中國，村集體土地由人民公社規劃、經營、管理。大興縣村民的勞動按工分記酬，統一分配。村里70歲的曾又軍清晰地記得：“那時候在生產隊里就是掙工分。一個勞力一天掙10分合6毛6分6，年底了生產隊的總收入除以工分，一個月能掙個18、19塊錢。”

從建村到改革開放的二十多年里，新建村的生活都頗為辛苦，不算輕松。

農村的改革始于農村地區包產到戶的家庭聯產承包責任制，改革釋放了農民的生產積極性，提高了農村的收入水平。在齊衛紅的記憶里，那段日子辛苦，“但日子有意思，干活兒有意思。”

不過，鄭喜來卻帶著滿腹的牢騷走入了新時代。“我最喜歡人民公社時代”，他在人民公社時期是國營農場社員。本來很快就要從集體合同工轉成國家職工的鄭喜來，1983年在改革開放、工廠轉制的政策變化下，沒能轉成國家職工，只好回去農村。可回來之后卻沒有地，“那時候沒出去打工的人，最多的承包了五十畝地。包地大戶的合同沒到期，要不回地。”

包產到戶在新建村的第一道困難，源于這里的經濟結構——新建村的村民并不只參與農業生產，而是既有農民也有工人。不少回鄉的人跟鄭喜來有同樣的困境，新上任的村長帶著他們和包地大戶打官司，終于把地分到了每戶上。不過，沒種多少年，鄭喜來就在新時代里結束了他的農民生涯。

在大多數人的認知里，聯產承包制度似乎就是把土地分給村民，自負盈虧。但在基層，在有些村民的記憶中，制度改革的施行非常復雜。事實上，大興縣聯產承包責任制的改革之路經歷了不同時段，也產生了各種形式。一開始是把生產分包到戶，后來經過幾年改革，大興縣從1984年開始又強調土地集體統籌，以便加強農村規模經濟——“改聯產承包制后，說分地，分完地末了又給收了，”在曾又軍的記憶里，土地就沒怎么落在過自己手上。他拿了7畝多地，1985年種了一茬麥子一茬白菜，86年就又收回了隊里，回到了小組里種地。“每天三點起來插秧，雖然累，但還是很歡樂的”，曾又軍說。

而從2004年起，他就再沒見著過自己的地。

1990年代：工業大院的誕生

1990年代的中國經歷了經濟與社會的大變遷。1990年春晚，黃宏與宋丹丹的小品《超生游擊隊》把流動人口的生活困境和盤托出。城市和農村的張力漸漸凸顯。到了1994年，隨著分稅制改革啟動，此后十余年里地方政府賣地獲利的財政體系和城市發展方式由此開端。

在新建村，這十年尚算平靜，但村里出現了一種新的土地利用方式——工業大院。生產隊將一部分田地出租出去，用作其他產業。

工業大院是怎么蓋起來的？村民們的回憶在此多有停擺。“租地的時候，老百姓都不知道”，曾又軍說，“知道的時候，地都租完了。”同在村里，工業大院雖然與村民一墻之隔，但卻很遙遠。

新建村工業大院興起的確切年代和模式暫不可考，但人類學家項飆曾經在著作《跨越邊界的社區》里描繪過1990年代大紅門附近“大院”是如何成形的：本地村委會和國有企業將自己手頭的空閑土地流轉，出租給外地商人，建設公寓、廠房，收取地租。在他研究的“浙江村”，工業大院最早是由村委會領導和外地人合作建設起來的，甚至為“管理之便”，有些村委會也設在了溫州人的大院里。

在新建村，按照村民劉濤的回憶，1990年代經歷了類似的情況。一開始，村里允許土地流轉，村民可以要一塊地“搞養殖，種植，小工廠”。但這些產業并沒有發展起來：“本地人租的地、蓋房，閑置五六年。本地人比較懶，干不成大事。”土地流轉逐漸轉向了外地老板，形成了村中的工業大院。據縣志載，到2000年，大興縣的村級工業大院已發展到了64個。

隨著工業大院的發展愈加興旺，其暴露的問題也逐漸凸顯。工業大院看似給村里增收，人人都有機會尋租，帶領農民致富，但事實上分配并不公平。以村委會名義租出去的土地，利潤不知道去了哪里，靠“關系”租到的地和地上建筑，再被層層轉包。“過來能租到地蓋房的人都不是老百姓，都是關系戶”，曾又軍說，“最早租地花不了多少錢，但利潤很高。第一承包人先蓋廠房、公寓，蓋完再包給別人，有時候能轉上好幾道。”

工業大院的土地流轉紅紅火火，然后突然間遇上了麻煩。1998年，《土地管理法》進行了修訂。新增加了一整章用以限制耕地流轉和挪用。其中“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準。”倚仗“關系戶”，打擦邊球的工業大院，一下子從灰色地帶變成了尷尬的存在 。但在最終被拆除之前，工業大院還是繼續生存了二十年。

2004年：五連環公司登場 

進入二十一世紀，之前十年持續“野蠻生長”的工業大院，此刻進入了高速發展通道。工業大院走向了包地皮-建公寓-多層轉租的模式。極端狀態下甚至可轉七八手，創造了高額的利潤。村民們則抱怨說，在這個時期的工業大院模式中，他們依然分不到太多紅利。

在這時期，真正改變了村民和土地之間關系的，是五連環公司的出現。

2002年，意識到農村土地經營情況較為混亂的大興區政府，在新建村所在的西紅門鎮開始了一輪新的“土地股份合作制”試點實驗。這場實驗催生了“北京市五連環投資有限公司”。2004年，由新建四個自然村村委會出資和西紅門鎮農工商聯合企業總公司出資成立的“北京市五連環投資有限公司”，通過每年給村民分錢、三年一漲的承諾，征收了絕大部分村民的耕地。在公開的工商文件里，五連環投資有限公司是西紅門鎮政府的全資子公司，各村村支書掛名高管，但“現在五連環做不了什么決定，實權都在鎮里。”

五連環公司位于新建村北邊的高端產業園中。打電話過去，會在接線音里聽到：“歡迎致電五連環投資有限公司，本公司是輕紡服裝業基地的一級開發公司”。相比工業大院，五連環工業區的地權不再有灰色地帶。參與了當年村民會議的村民代表黃艷回憶說：“領導說這塊可以當工業用地了。好像是什么‘農業基本保護區變成了工業預備地’，可以慢慢開發起來。”

當時和村民土地入股幾乎同步的，還有土地確權。一些村民之前沒承包到土地，確權后獲得了耕地。而之后將土地流轉給五連環公司，能得到每年每畝地1000多塊的租金收入。沒有耕地了，鎮政府鼓勵村民自建房屋，收地租、進城務工，雙向收入。在村民劉濤的回憶中，五連環剛開始那會兒，鄰村人都羨慕新建村民：“那時候種地，哪能收1000吶？啥也不用干就收1000塊錢。好多人都挺高興。”不過，黃艷留了個心眼，“種地雖然每年種不了一千多。可有一畝地就餓不死；我要給你了，為了那一千四百塊錢，你就把我餓死了。我三十幾歲也沒什么就業補償金，沒有地就什么都沒有了。”就這樣，黃艷沒交地。

“土地就是農民的槍，交了槍就是交了命！”任玲一家也扛住了壓力，在2004年沒把土地流轉給五連環公司。任玲自1980年代嫁入新建村，就沒見家里有過土地，公公婆婆都上班，老公在外開出租車。確權后，一輩子沒種過地的一家子，終于有了自己的土地。后來的十幾年里，她家里一部分土地用來種樹賣樹苗，另一部分租給了外來者開商鋪，過得比那些交了地的農民都要好。

不過，沒把土地流轉出去的農民寥寥。大部分人都是“隨大流，政府征地，也沒算過一筆帳，就交了”。正如研究城鄉土地發展的曹錦清教授指出，我國實行的農村土地村集體所有制，帶來的是農民對于地權相對模糊的認識。這事實上極大地降低了征用農地的阻力，在大部分農民的意識中，“土地始終是國家的，國家要用，拿去就好”。在“政績考核”的壓力下，各級政府為追求GDP的增長率與擴大地方財政收入，競相展開招商引資的競爭，壓低土地價格便是他們招商引資的資本。廉價的征用，這為中國在工業化以及大規模基礎設施建設過程中征用農地帶來了極大便利。

十年過去，當年流轉土地食地租的結果，在大部分村民心里留下了一個洞。

眼看著高樓大廈在南邊被征走的耕地上平地而起，4S店、奧特萊斯等公司和各大工廠接連入駐。沒了土地的村民就開始想就近找找工作，然而很快這個幻想就破滅了。“那些工廠都不要我們本地人，好像說本地人不好管理，實在招不上來人的時候才安插幾個”，張貴芬告訴我們，“后來我們向上面反映，他們就安排了本地人去五連環掃大街，月收入很低”。所以，不愿意跑遠的本地村民，就只好靠吃租子過日子。

齊衛紅家流轉土地之后靠地租吃飯。但他總覺得心里有些坎兒。“你說這地好不容易給調整好了，填平了，到04年，沒了。”他覺得村里人不做農活，靠租子吃飯之后人情味也淡了：“誰都碰不上誰。人際關系沒有了。空虛。”

交了地的村民們每年都從五連環收地租——十多年來從每畝1000多漲到了6000左右。但對收歸五連環的土地如何使用，大家不太清楚。不少人告訴我們所謂“股東”形同虛設，股東代表是抓鬮抓的，任何決議“股東”都沒有參與的份兒。“好大一片都荒著呢。北邊南邊都有大塊地荒著。就是沒開發。”

村民們都說，原先簽協議的時候期待能夠從五連環分紅，但有說是經營狀況不佳，有說是別的原因，終歸沒看見過紅利分到村民手上。“人家說沒盈利就沒盈利，沒辦法”，黃艷說。有村民心疼荒著的耕地，想回去種，但是地都被圈了起來，再也不讓農民接近。

等回過味兒來，再巴巴看著當初沒交地的人過的好日子，大家都深覺土地被五連環“騙”走了。而到了現在，外地人隨著工業大院的騰退都不見了，連吃租子的日子也過不上了。

2010年后：工業大院繼續壯大

2010年之后，新建村迎來了人口和違建公寓的“雙重發展”。隨著東邊的瀛海鎮和北邊的南小街拆遷，家庭作坊式的加工廠和外地人涌向新建。村口的工業大院地租飛漲，經過層層轉租，外來的承包者們蓋起了新的工廠、公寓，獲得了高額利潤。村民們也在自家宅基地上蓋起了小樓，對外招租，吃上了外來務工者的租金。齊衛紅的小樓就是在這個時期建起來的。“2014年，我蓋了這幢樓房。樓起來我住樓上，樓下五間租出去了。300塊錢一間兒。我計劃著，再七年，我把頭里那排也改咯，也蓋成樓。”

然而，早在2004年，北京市政府就發布過通知，要求在全市范圍內撤銷442個“各類開發區”，新建村四個隊的工業大院在列。如此形成對比的，是大興地方政府在2001年做的《國民經濟和社會發展“十五”計劃和到2010年規劃綱要》，綱要要求“因地制宜，在有條件的地方，促進‘工業大院’的發展與壯大”。

這些看似互相沖突的政府文件究竟形成何種程度的約束力，在當年如何執行，不得而知；事實是，這些工業大院大部分都繼續存在著，持續發展著。

但是，在飛速發展的城市化進程中，大興區需要不斷承擔從北京市中心區域”疏解"出來的產業。人口密度高企的城中村頑固點綴其中，加上本來就高度碎片化的農村集體用地，這樣的結構十分不利于大興進行新一輪城鎮化升級。

新的資本要涌入，要盤活土地存量，加快集約化發展；舊的資本就成了不合時宜的眼中釘，需要盡快被拔掉，被擠出去。有媒體報道，大興從2012年就開始頻繁下發通知，計劃用5年時間騰退拆除近960公頃的工業大院。2017年是該5年計劃的最后期限。在西紅門鎮政府規劃的愿景中，新型產業園區將代替原有的27個村級工業大院。

有趣的是，伴隨著不斷下達的“騰退工業大院”通知，工業大院的違章建筑更加野蠻生長。那些承包人愈發毫不收斂地在租下的土地上加建，以期拆遷時可以拿到更多的補償。所以每次拆遷的計劃都落空——“拆不動啊，那些公寓的老板，動輒跟政府要幾個億！”不少人這樣說。于是拆遷期限不斷被延后。“本來說拆完工業大院，再拆我們的房子，后來拆不動，換了一屆領導，就改成先拆我們再拆工業大院”，任玲說，“去年我們開會說了，大興再也不讓有工業大院了，三年內必須全部騰退”。

不過，一場意外讓這一切進行地格外順利。

這部分被騰退的土地，在性質上屬于“農村集體經營性建設用地”，很多人都注意到，這個時間節點，與此次全國農村集體經營性建設用地入市的試點時間剛好契合。

2015年：第三次土地改革

2015年2月27日，全國人大常委會授權國務院，在全國33個試點地推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市等改革措施。這一次，大興縣做為北京市唯一入選的區縣，又一次被推到了時代的前沿。

2015年底，西紅門鎮2號地B地塊正式入市拍賣，并由北京贊比西房地產開發有限公司以8.05億元競拍獲得。在媒體報道中，這意味著農村集體經營性建設用地與國有建設用地實現了“同權同價”，是“農民致富、產業升級”的雙贏局面。

新建村的村民卻對鎮上發生的這件事不太敏感。似乎和眼下房屋被拆無處安置相比，這只是個遙遠而模糊的畫面，高大上的政策愿景和自己的生活到底會發生什么具體關系，也無人能講得清楚。齊衛紅隱約聽說過這回事，似乎和農村戶口有點關系：“聽說是按城市居民（身份）了？給退休的錢？沒有農民那一說了就，收回了。”

只有任玲對此有些敏感，“聽說拍賣了土地，集體經營性建設用地入市了。”因為她家的土地在2004年五連環公司征地的時候，沒有交，一直攥在手里。而此時，家里的商鋪就像城中村其它“違建”一樣被推平，而耕地上也被卸滿了垃圾，有保安把守，不許她進入。“我的樹苗都快死光了，”任玲跟我們抱怨。而所有當年沒交地的農戶都在面臨相同的處境，“上面找了我們很多次，說這是大勢所趨，讓我們交地。” 

而更多的村民則表示沒聽說過或了解不多。畢竟，現行試點中入市部分的土地屬于經營性建設用地，而和村民日常生活密切相關的宅基地并不包含其中。

他們的注意力很快會被眼下這點焦頭爛額吸引過去，瞄準目前語焉不詳的拆遷計劃。在這里，“五連環”再次成為火力集中的焦點。村民尤其無法接受目前權責不清的局面。齊衛紅最有代表性：“我就不知他們拆這個房是鎮政府弄啊，還是五連環弄啊？合同都是跟生產隊那兒簽（村委會），你問他們他們也不知是誰弄的。那哪兒能隨便簽。房子都交出去了，出了事兒，老百姓找誰去？”

11月30日一早，村民們聚集到五連環門口討說法，沒有工業大院了，不再有租戶了，村民攢了多年的錢為租給外來人口而蓋的房子，很快也不知何去何從了。五連環幾日后給出了交代：“征收土地的保底收益金從2018年1月起每畝地上漲500，此后按每畝地每年6500元的標準發放。”然而，五連環沒有給出任何關于拆宅基地問題的回應。

似乎過去十多年經歷了換地入股的各種虛虛實實，村民們對這個“管我們四個村兒”的五連環，并無信心。他們不知道自己股東/股民的自主性何在，不知如何約束監督五連環的所為，甚至不清楚這個組織未來還會不會存在。用齊衛紅的話說就是“地收回去了，現在該收我們房了。”

和語焉不詳、歸責模糊的拆遷計劃相比，此次土地改革試點，似乎早已在深思熟慮中有條不紊地進行。2017年下旬，大興區農村土地制度改革試點領導小組辦公室的工作人員在《中國土地》雜志撰文總結大興區集體土地入市的經驗。文中提到，大興區實行“鎮級統籌，以聯營公司”為入市主體。這樣就“避免了村級組織化程度不高而引發的主體缺位、管理不善問題，降低集體土地交易成本與經營風險。”文章總結道，這一種做法，“對于實現兼顧效率與公平、推進新型城鎮化建設、解決‘大城市病’都具有重要意義。”

2015年12月9曰，時任中共北京市大興區委副書記、區政府區長的談緒祥在大興區集體經營性建設用地入市試點領導小組成員工作會上指出，農村集體經營性建設用地入市試點改革是第三次國家土地改革。

而宏大的集體土地入市土改政策，落到具體的村莊，將以何種方式規劃、分配、執行？目前我們不得而知。但從介紹中可以得知，鎮政府和聯營公司會在改革中扮演核心作用，而據此或許也可以猜測：“五連環”，或者類似“五連環”這種的機構，很可能將發揮更重要的作用。曾經做過村委干部的劉濤告訴我們，新建村所有經營性用地早已被五連環都收回去了，“工業大院的地，五連環事實上已經從村委會那里收回去了。錢是五連環公司給村委會，管理權是村委會，但是土地擁有權屬于五連環公司。等租戶都走了，非宅的土地就都歸五連環了。”

隨著土地入市，西紅門鎮“北城南鄉”的局面也將會全面改變。工業大院這個拖累資本流動速度的阻礙終于被消滅了，資本在時空中的聚集與積累將會更加暢通無阻，進而以對其最有利的形式塑造著城市的地理景觀。盡管在保障新一輪資本擴張的同時，新實驗對農民許下了承諾：土地入市政策將保障土地集體所有權，并依據各村現在入股土地的價值所占比重，形成全鎮統籌分配，成為農民受益穩定增長的長效機制。然而，正如作為股東的農民從不了解五連環的運作與收益一樣，農民在更加強大的金融資本和幾乎不可被理解的中介化過程面前，是否有還價的能力？

（本文中鄭喜來、齊衛紅、曾又軍、劉濤、黃艷、任玲、張貴芬均為化名。）