頂刊編譯 | 精英與對外政策的互動

2022-07-06 07:35

來源：澎湃新聞·澎湃號·湃客

摘要:

關于精英和對外政策的學術研究在識別誰是精英、精英想要什么以及精英如何影響對外政策方面取得了重要進展。然而研究精英和對外政策的文獻仍然缺少對精英政治動態(tài)的關注，同樣的精英在不同的環(huán)境下可能會表現(xiàn)得非常不同。為了理解這種變化，我們需要對三種精英政治進行更多的研究：精英如何獲得他們的地位；精英獲得其地位之后如何受到激勵；精英之間以及精英與大眾之間的關系。如果不對精英政治加以重視，我們就會忽視國家行為的一項重要根源。

作者簡介:

Elizabeth Nathan Saunders，喬治城大學外交學院

編譯來源:

Saunders, Elizabeth N. "Elites in the making and breaking of foreign policy." Annual Review of Political Science 25 (2022): 219-240.

本文作者：Elizabeth Nathan Saunders

對外政策中的“精英”指什么？

要界定誰是對外政策中的精英并不容易。Hafner與Burton提出過一個有價值的定義，他們認為精英是在社會和政治結構中占據(jù)最高地位的少數(shù)決策者，他們通過許多途徑被選拔出來服務公共事務。這些途徑包括曾經(jīng)就讀的學校、與現(xiàn)有精英之間的關系、工作表現(xiàn)和其他因素。兩位學者提出，精英和非精英之間的差異主要體現(xiàn)在兩個方面：首先，精英控制著資源的配置（比如財富和政治權力）；其次，精英往往擁有大量基于特定背景的經(jīng)驗，這使他們能在復雜問題上做出高效的決策。

Jervis對精英的分析也堪稱經(jīng)典，他認為偏好是對外政策決策者的重要組成部分，精英們會使用他們先前的觀念來過濾輸入的信息并做出決策。

在本文中，作者試圖區(qū)分普通精英和對外政策精英。前者可能在對外政策領域之外身居高位，但與對外政策密切相關或受其影響（例如商業(yè)精英或者沒有對外政策專業(yè)知識的議員），后者則要么擁有相關專業(yè)知識，要么占據(jù)著控制重要對外政策資源的職位。這種區(qū)分便于探討精英集團之間的橫向運動。需要指出的是，甚至一些領導人在就任時也可能缺乏對外政策的經(jīng)驗，例如特朗普等美國總統(tǒng)。

精英特征的五個維度

作者將精英的特征分為五種類型。它們分別為（1）歸屬性的特征，比如年齡、種族和性別；（2）通過“社會經(jīng)歷”獲得的特征，比如服兵役經(jīng)歷、教育或者職業(yè)等；（3）認知或行為方面的特征，例如源于權力或地位的偏好或者特定領域的經(jīng)驗或知識。（4）關系特征，即人與人之間或人與機構、社群或網(wǎng)絡之間的聯(lián)系。一些特定的關系特征與精英階層或更具體的外交政策精英階層密切相關。（5）政治/黨派關系特征。這一特征可以被認為是關系特征的子集，但也值得單獨研究。盡管黨派關系特征可以適用于所有公眾，但一些特定的政治特征只適用于精英，例如政治經(jīng)驗、在政黨中或對外政策制定過程中的地位、對領導人的影響力等。

表1：精英的特征

這種分類闡明了精英的幾個特點。首先，相同的特征可能在個人生活的不同階段對同一個人產(chǎn)生不同的影響。第二，不同類型的特征可能相互作用，并決定某人獲得精英地位的可能性。例如社會關系特征或政治特征可能對認知特征產(chǎn)生影響。第三，當前的研究對前三種特征（歸屬，社會經(jīng)歷、認知）的研究遠多于對后兩種特征（關系和政治）和它們之間相互作用的研究。

誰是對外政策精英？

對外政策精英研究的一大進步是，我們對于這類精英的身份有了更多的了解。在國家領導人層面上，Archigos 數(shù)據(jù)集收錄了1875-2004年的各國領導人基本特征，比如任職時長、性別、年齡、是否以正常方式離任以及離任后命運等。在這一進展的基礎上，領導人經(jīng)歷和特征（Leader Experience and Attribute Descriptions）數(shù)據(jù)集提供了豐富的領導人背景特征和經(jīng)歷，并允許對歸屬性特征（如年齡、種族和性別）及社會經(jīng)歷如何影響對外政策結果進行實證檢驗。

除了國家領導人之外，國際政治經(jīng)濟學的研究還分析了更為廣泛的精英群體。一些學者檢驗了教育經(jīng)歷的社會化效應，例如擁有美國經(jīng)濟學研究生學位的財政部長或央行行長會因其教育經(jīng)歷而受新自由主義傳統(tǒng)的影響（Nelson 2014）。

我們也更加深入地了解到特定領域的知識和經(jīng)驗如何影響精英的思維方式，以及在對外政策方面擁有專業(yè)知識或經(jīng)驗的人與其他精英和大眾有何不同。這些成果進展多來自使用精英樣本的行為研究，它們突出了精英專業(yè)知識的積極和消極影響。

盡管我們在了解誰是對外政策精英方面取得了進展，但仍然缺乏對這些精英的關系特征和政治經(jīng)驗的研究，這嚴重減弱了我們追蹤精英在制定和破壞對外政策中的作用的能力。當前對精英特征的研究難以與對外政策結果相掛鉤，其部分原因是它們往往跳過了這些特征與政治關系相互作用的中間步驟。我們尚不清楚精英組成的變化是否必然會轉化為截然不同的對外政策行為，因為當精英們承擔特定的外交角色，為特定的領導人服務時，這些角色的影響可能獨立于精英的歸屬性特征。

鑒于對外政策在選舉中的重要性普遍較低，而對外政策中的精英權力高度集中，領導人在對外政策精英選拔中的作用顯然是未來研究的一個方向。當前的研究展示出了領導人選拔對外政策精英方式的一些特征。第一，在選擇外交政策顧問時，領導人可能會在忠誠度、親進度與特定領域的能力之間作出權衡。第二，領導人尋求對外交政策施加直接控制的程度有所不同。第三，在許多民主國家，政黨政治影響著對外政策精英的選拔，這關系到精英在對外政策制定者集團中的晉升。國家領導人可能會通過任命對外政策顧問來平衡或安撫黨內(nèi)派系，或者有選擇地從反對黨中任命相關人員。

精英想要什么？

精英和對外政策研究的一個中心問題是精英想要什么。精英是否反映了社會或公眾的偏好? 他們會引導領導人的偏好嗎? 還是精英們會根據(jù)他們的職位、經(jīng)驗或專業(yè)知識的偏好行事？

學者們圍繞精英代表和引導社會偏好這一命題的研究不斷取得進展。例如Mattes等人展示了民主國家如何通過不同的對外政策聯(lián)盟來抑制領導人更替的影響，從而帶來更強的政治穩(wěn)定。其他研究強調了精英代表社會利益時的障礙。例如，在貿(mào)易政策領域，Guisinger指出美國社會中女性和非裔美國人等許多群體持有保護主義觀點，但這些偏好并沒有在政策中得到體現(xiàn)，部分原因是為這些群體發(fā)聲的精英們在諸多相互競爭的政策選項之中做出了平衡。

與對外政策相關的職務經(jīng)歷或特定的專業(yè)知識也會影響精英的偏好，比如職業(yè)外交官擁有特定國家的知識，這使他們更愿意與自己曾經(jīng)的駐地國合作。

了解精英想要什么的一種方法是在調查中詢問他們。新的研究工具使得對精英群體的調查更加具有可行性，例如芝加哥全球事務委員會（Chicago Council on Global Affairs）進行的調查長期以來都是了解美國精英態(tài)度的重要來源。盡管對精英樣本的直接調查有其優(yōu)勢，但它不太適合捕捉精英的偏好與精英所受激勵之間的互動。

精英如何影響對外政策？

本文作者綜述了前人的相關研究，總結出了如下若干精英影響對外政策的機制：首先，媒體精英可以通過選擇性報道來影響對外政策，例如Guisinger曾經(jīng)指出美國媒體過度報道了對外貿(mào)易方面的負面消息。其次，精英可以通過更為廣泛的交流行為來影響對外政策，比如通過暗示來影響公眾的認知，向國家內(nèi)部和他國精英傳遞信息，游說其他精英等。

關于精英如何影響外交政策的研究證實了精英會同時從正面和負面影響對外政策。例如，精英參與了一些通常被認為有害或不合規(guī)范的行為（如秘密決策），但它可以成為一種控制戰(zhàn)爭升級的機制；富有經(jīng)驗的精英可能會更有策略地行動，但他們也可能復制和延續(xù)對外政策中的有害慣例。

有關精英如何影響對外政策的研究有三個值得注意的局限性：

第一，許多研究成果來自于美國的背景。隨著我們的研究從精英身份和背景轉向導致對外政策結果的國家內(nèi)部過程，這一問題的影響將越來越明顯。如果規(guī)模較小或實力較弱的國家受國際體系的約束更大，它們的精英在某些領域的回旋余地可能會減小，從而使精英特征的影響變得不那么突出。

第二，雖然數(shù)字記錄和機器學習為分析對外政策過程提供了新的數(shù)據(jù)來源和方法，但它們也可能導致前數(shù)字世界的歷史研究所需的特定地區(qū)知識受到忽視。

第三，精英作用的研究偏重探討精英和公眾之間的關系，而忽略了精英內(nèi)部的互動和影響。

未來研究方向

本文提出了五個富有前景的未來研究領域。

第一，領導人在對外政策制定過程中的影響力正在增加，新技術的興起也使得國家領導人能夠規(guī)避其他精英的約束。例如使用無人技術的國家在沖突中可以盡量減少本國軍人的傷亡——這使得采用這種軍事手段的領導人能夠逃避公眾的監(jiān)督和其它精英限制（如立法監(jiān)督）。

第二，即使精英的歸屬性特征沒有太大變化，不平等也改變了精英偏好的分布，并產(chǎn)生了精英影響的新機制。例如經(jīng)濟精英有新的方法來影響對外政策，比如支持觀點類似的知識界人士或機構。

第三，政治極化可能進一步改變精英群體的對外政策偏好及影響機制，這也使得評估精英和公眾偏好之間的關系變得更加困難。

第四，不僅社會公眾對專家和專業(yè)知識的信任度下降，而且制定對外政策的精英群體的專業(yè)知識水平也在下降。這可能會讓領導人考慮其他精英的態(tài)度進而改變政策主張的預期反應機制受到破壞。與此同時，技術進步可能會使特定領域的知識和經(jīng)驗變得更重要，同時也更難獲得。

第五，社交媒體和數(shù)字化生活左右著精英的影響力。在技術的幫助下，領導人擁有傳播信息的數(shù)字渠道，可以直接瞄準關鍵的選民群體，而不太需要進行公開辯論。在此背景下，有經(jīng)驗或權威的精英越來越被排除在公開辯論之外。