【編者按】

2015年2月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議決定：授權國務院在北京市大興區進行“農村集體經營性建設用地入市”的改革試點。2017年10月31日，全國人大常委會審議決定，擬將農村土地制度三項改革試點期限延長至2018年12月31日。

“北京土改試點”系列將從政策、規劃和實施三個層面，探討大興區進行“農村集體經營性建設用地入市”改革試點的情況。本篇將從“規劃先行，統籌兼顧”的層面，介紹“大興試點”的規劃中，如何讓農村集體經營性建設用地入市的相關舉措。

為了落實十八屆三中全會“建立城鄉統一的建設用地市場”的要求，改革完善農村土地制度，2015年2月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議決定：授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。上述調整在2017年12月31日前試行，對實踐證明可行的，修改完善有關法律；對于實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定。

本次三十三個試點縣（市、區）中，試行“農村土地征收制度改革” 的為3個；試行“農村集體經營性建設用地入市改革”及“宅基地制度改革”的分別為15個。其中，大興區主要作為“農村集體經營性建設用地入市改革試點”先試先行區。

是改革，不是政策

本次試點經過全國人大充分授權，與法律調整掛鉤，是繼農村土地合作社運動，農村土地聯產承包責任制、國有土地有償使用制度之后，我國針對土地使用制度的新一輪基礎性變革，意義十分重大、影響極其深遠。因此，這是一次改革，不是政策。

本次試點牽一發而動全身，涉及審批、金融、財稅、利益分配等多項配套制度改革，內容繁多且復雜，需統籌考慮。因此，是一項綜合性改革。

本次試點在繼承國有土地出讓成功經驗的同時，需結合集體建設用地的特點對已有出讓政策進行創新完善，最終推動土地管理制度的整體改革。因此，此次改革是兼收并蓄，不是國有土地出讓的簡單延續。

眾所周知，土地作為我國最為重要的生產資料，其使用制度的歷次改革均對我國經濟社會發展產生重大影響。

當前，集體經營性建設用地入市改革打破了我國長期存在的城鄉不同權屬建設用地使用制度的二元結構，其目的一方面是借助城鄉建設用地市場的統一來緩解現階段土地儲備壓力，豐富土地供給來源，促進城鄉經濟社會可持續發展；另一方面則是通過完善農村集體經營性建設用地產權制度，實現國有與集體權屬建設用地使用制度的“同地同權”，進而真正保障農民權益，實現城鄉統籌。

根據國家試點文件要求，農村可入市的集體經營性建設用地是指：存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地。即“明確存量”是入市基礎，“符合兩規、用途管制”是入市條件。

大興試點面臨的挑戰

1）特殊試點，面臨多重任務

2015年4月，中央政治局審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，綱要提出“疏解非首都核心功能”“疏堵結合調控北京市人口規模”。同時，北京市城市總體規劃明確提出要促進集體建設用地的減量和集約高效利用，并列為近期重點規劃任務。

因此，在當前“北京市城鄉治理理念與管理方式發生重大轉型”的背景下。大興試點具有與其他地區不同的特殊性，既要研提政策，實現保障農民權益的基本目標；又要減量提質，借助試點機遇為北京市轉型發展提供經驗。

2）底圖不清，現狀存量難統計

根據大興區《試點辦法》，本次大興試點存量集體經營性建設用地認定以2014年國土現狀變更調查為基礎，但該年度現有底圖矢量數據尚無二級分類，造成現狀存量集體經營性建設用地規模與布局難以統計。

3）兩規不一，入市規模難確定

依本次試點要求，必須同時符合土規和城規的現狀集體經營性建設用地方可入市。然而，由于兩規編制側重不同，規劃集中建設區內的用地初步具備入市條件，規劃集中建設區外絕大部分用地不符合入市條件，導致可入市總規模無法準確核算。

4）利益不均，入市收益難協調

受區位和歷史原因影響，大興區現狀集體經營性建設用地在空間分布上呈“北多南少”特征，北部地區的集體經濟發展水平與農民人均收入明顯高于南部地區。即使在同一個鄉鎮，各村的建設用地規模和土地收益水平也存在明顯差異。客觀上說，在不同鎮、村之間已經形成了現實收益的不均衡。

全國集體經營性建設用地入市試點

自2015年初試點開展至今，全國多個集體經營性建設用地入市試點地區已開展了大量工作，其工作內容重點以建立城鄉統一的建設用地市場為目標，試制度、試規范，形成了一系列涵蓋多個領域的綜合性的政策成果（核心政策及多項配套政策）。

在政策指導下，各地已開展大量入市實踐。自2015年9月8日，浙江德清縣敲響集體經營性建設用地入市競拍第一槌后，目前全國已經完成了50多宗集體經營性建設用地入市，為改革積累了大量寶貴經驗。但是，由于本次試點地區多數位于經濟欠發達城市，試點的到來能夠為地方經濟發展提供極大推動力，因此，這些地區的入市實踐往往缺少統籌意識。

如廣西省北流市利用本次改革可“先試先行、弱化監管”的“寬松政策”及入市周期短（兩、三個月土地就可入市交易），入市收益見效快等“先天優勢”，快速（未確權，缺少產業發展論證等前期工作）、大規模、零散的開展了約20多宗集體經營性建設用地入市實踐，嚴重的破壞了城市土地供需關系。同時，土地的無序、分散入市造成了使用效益低下，基礎設施成本大幅提高，生態空間受到嚴重侵占。

如果說這些出現問題的試點地區人口、資源、環境尚存在“容錯空間”，那么，對于北京這樣面臨諸多“大城市病”，且處于轉型“十字路口”的特大城市來說，試點實踐的失誤必將“牽一發而動全身”，其產生的負面影響將更為深遠。

因此，北京市大興區在試點之初就提出了“規劃先行，統籌兼顧”的工作理念，一方面發揮規劃的先行研究、調控、統籌作用，指導試點的有序實施；另一方面通過規劃兼顧北京市轉型發展，實現“一舉多得、多方共贏”。為此，大興區委托北京市城市規劃設計研究院編制了《大興區集體經營性建設用地入市試點規劃研究》（以下簡稱“試點規劃”）。

夯實入市基礎——“兩規合一”

鑒于2014年已有國土數據不能滿足要求，“試點規劃”首先搜集了不同年份、不同標準的多版國土現狀變更調查矢量數據，拼合形成2014年大興區現狀城鄉建設用地工作底圖。并對底圖中無法用2009年二調細類賦值的存疑圖斑進行人工校核，逐一確定二級分類性質。最后，形成大興區2014年現狀城鄉建設用地二級分類匯總圖，并重點認定了全區存量集體經營性建設用地及可減量的現狀集體建設用地規模與空間布局。

“試點規劃”于2015年開展了全區“兩規合一”協調工作，通過對接城規與土規，明確差異圖斑處理辦法，形成大興區面向2030年規劃建設用地“一張圖”。其中，“試點規劃”重新編制了大興區集體建設用地規劃。

首先，按北京總規減量比例確定全區2030年集體建設用地總規模。其次，摒棄原有合村并點思路，尊重農民意愿，實事求是確定規劃宅基地和公服用地規模與布局。最后，將剩余用地確定為集建區外兩規共同認定的可入市集體經營性建設用地。同時，梳理集建區內用地，明確其中可入市指標。至此，大興區“可入市指標”總規模得以確定。

保障入市實施——多種入市規則

1)鎮級實施

《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”。

可見，依據現行法律規定，農村集體土地所有權可概括為“三級所有”，因此，集體土地所有權的主體相應地存在三類：村農民集體、村內農民集體和鄉（鎮）農民集體。那么，作為所有權主體的村和鄉（鎮）中究竟應以哪個為入市主體進行實操呢？

本次“試點規劃”考慮到大興區現狀集體經營性建設用地分布較為零散，以村為實施主體存在“不會干、不好干、缺乏統籌、各自為政、不可持續”的“先天缺陷”，因此，提出“以鎮為基本實施單元”開展入市工作。該模式通過全鎮統籌編制實施規劃、統籌制定收益分配方案，使得實施操作更為便捷，同鎮農民收益基本均衡。

2)減量入市

本次大興試點經“兩規合一”工作確定的“可入市指標”既要解決農民收益，又要符合北京市減量提質要求，帶動存量集體建設用地減量。因此，“試點規劃”必須研究制定“先減量、后入市”的相關規則。

北京市近些年通過綠隔地區的規劃實踐，在集體建設用地減量提質方面積累了一定的經驗，可作為大興“試點規劃”實施減量提質確定可入市用地規模的重要參考。

例如，一道綠化隔離地區采用了“雙50”政策，即農民回遷按人均50平方米建筑面積安排，建設村民住宅樓，同時對每個農村勞動力提供50平方米（前期為用地面積，后期為建筑面積）的集體產業用房作為集體發展產業使用，使失地農民仍保有一定的集體資產，為農民市民化過渡期的就業和收入來源提供保障。該種模式下，各村鎮人均集體經營性建設用地規模均等，不考慮現狀建設規模、各鎮區位等經濟地理因素，可稱作是一種均等化的“底線保障模式”。

二道綠隔地區的集體土地減量提質以大興區西紅門鎮最為典型。西紅門采取“拆5建1”模式，即拆除全部現狀（存量）集體經營性建設用地，將拆除用地規模的1/5用于發展集體產業及實現資金平衡，承載升級后的集體產業，其余4/5用地還綠。這種模式充分考慮了減量的經濟可行性，根據拆除成本和產業升級后的土地收益，合理確定拆建比例，大大提升了市場積極性，可稱作是一種經濟杠桿撬動的“比例壓縮式”減量提質模式。但該模式較適用于存量經營性用地較多的鄉鎮，對于現狀經營性用地規模較小的鄉鎮，減量壓縮后有可能無法滿足農民非農收入的底線需求，從而增加實施難度。

經過充分論證，“試點規劃”構建了“拆5建1壓縮入市模式”或“勞均50平方米底線保障模式”減量實施“工具箱”，供南北各鎮結合實際情況自行選擇。

3)入市方式選擇

根據《試點管理辦法》，“可入市指標”的入市方式可分為就地入市和轉移到產業集中區入市兩種。那么，大興區“可入市指標”應選擇哪種入市方式呢？對于長期無序發展的現狀集體經營性建設用地來說，必須在“減量”的基礎上，牢固樹立“集約”使用的發展理念；另外，大興區現狀集體經營性建設用地主要呈現為分散分布、規模零星的特點。

“試點規劃”提出“可入市指標”應采用“調整至產業集中區入市”為主，將目前尚未確定空間位置的指標，投放至產業集中區或其他劃定的入市集中區布局。但是，全部集中入市過于剛性，因此，對于發展“宜綠、宜農”等對環境無影響產業的“可入市指標”允許就地入市。

4)入市空間選擇

“試點規劃”制定了“集中入市為主、就地入市為輔”的入市方式，那么“集中到哪”、“在哪就地”就成為了關鍵問題。

在新版北京市城市總體規劃中提出了空間管控要求，將市域空間劃分為“兩線三區”（兩線：城市開發邊界，生態紅線。三區：城鎮集中建設區、限制建設區、生態紅線區），并制定相應的管控規則。因此，本次“試點規劃”借助先行開展“兩規合一”協調工作的優勢，對全區各類規劃進行了主動系統梳理，“自下而上”劃定了大興區多種空間管控分區。其中，考慮到試點的特殊性，經協商，大興區在總規提出的“兩線三區”基礎上進行適當創新，新增“一線一區”（集體產業聚集引導邊界線，集體產業聚集引導區）為“三線四區”。這一做法一方面協調了兩規，未對土規中的規劃城鄉建設用地進行顛覆性調整，保留其空間（劃為有條件建設區，區內指標暫不落實，未來根據村莊城鎮化進展統籌考慮指標落地）；另一方面為本次大興試點的可入市空間提供更為豐富的選擇。

“試點規劃”進一步制定了具體的入市空間選擇規則，其先后順序為：優先在規劃集中建設區內適宜地區入市；其次在集體產業聚集引導區入市；再次在規劃集中建設區外圍貼邊劃定特定入市區入市；最后在規劃限制建設區內就地入市（適宜產業）

目前，大興區規劃集中建設區內“可入市空間”主要是指現狀有地上物的集體經營性建設用地或集體權屬的空地，且城規規劃為非居住經營性用途的空間。但在這部分“可入市空間”中，大部分空間的現狀情況不夠理想，如與現狀村莊交織；距離現狀國有用地集中建設區較遠，配套設施較差；已完成一級開發（背負較高成本）等，因此，這類“可入市空間”較難利用。而城市開發邊界內真正基礎條件較好的“可入市空間”主要集中在部分鎮的工業區內，這部分用地所在的工業區均已進行了一級開發，基礎設施、道路等條件相對較好，但因沒有企業入駐而土地長期空置，因此具備使用條件。

5）區級統籌：建立“一庫”和“一池”

為避免各自為政，大興試點將“可入市指標”進行拆分，從中劃出一部分由區政府支配，建立形成“區級集體經營性建設用地入市指標統籌儲備庫”（以下簡稱“一庫”）。

“一庫”儲備對象為土地指標，非土地實物。在國有土地（建設用地）儲備制度中，納入儲備庫的為已經完成一級開發工作的土地實物，即規模與空間位置均已確定；但是，大興試點中納入“一庫”的儲備對象為土地指標，即僅明確了總規模，而空間位置沒有確定。

“一庫”的作用與目的與國有土地儲備庫相同。兩者均具有“蓄水池”的作用，即“一庫”具有對集體經營性建設用地市場的宏觀調控、保障其合理供給、實現集體經營性建設用地規劃目標（減量、人口疏解、環境改善）的作用。遠期，隨著集體經營性建設用地入市逐漸成熟，“一庫”必將與國有土地儲備庫及相關制度融合，共同承擔合理促進城市經濟社會可持續發展的責任。

指標入庫規則建議——與國有土地納儲入庫的前期一級開發不同，大興試點“可入市指標”入庫主要通過執行拆建比來實現，即國有土地入庫主要通過對自身地塊進行一級開發及對地塊周邊部分用地進行代拆來實現。而大興區的“可入市指標”入庫是通過全區統籌，各鎮嚴格按照全區制定的統一的集體經營性建設用地入市拆建比，對鎮內現狀可作為減量資源的全部用地進行拆除騰退而實現。

另外，考慮對庫內指標進行補充，實現指標總量的動態平衡，大興試點提出了如下建議。由全區統籌，對于未來城市開發邊界外需要城鎮化的現狀村莊宅基地和公服用地指標在城鎮化后不滅失，在高質量復墾為耕地的基礎上入庫。該部分指標的使用方式建議有兩種選擇，一是專項用于未來大興區農村需新增宅基地的需求；二是將其轉為“可入市指標”（具體方式需進一步研究）。

指標出庫使用規則建議——首先，區政府應在大興區選擇區位條件較好、土地價值較高的地區先期劃定“全區統籌入市區”，作為庫內指標出庫投放的空間，并開展該地區的規劃編制工作。其次，由各鎮編制具體的實施方案，并進行詳細的資金平衡測算。如資金不能平衡，建議優先使用各鎮城市開發邊界內存量國有建設用地指標進行入市，如仍不能平衡，則可根據缺口向區政府申請庫內指標。

根據財政部、國土資源部聯合印發的《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），按照建立同價同權、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度的目標，在農村集體經營性建設用地入市環節取得入市收益的農村集體經濟組織，或者再轉讓環節取得再轉讓收益的土地使用權人，應向國家繳納調節金。

調節金分別按入市或再轉讓農村集體經營性建設用地土地增值收益的20%～50%征收。具體征收比例，由試點地區綜合考慮土地增值收益情況，考慮土地用地、土地等級、交易方式等因素確定。《暫行辦法》明確，調節金全額上繳試點地方國庫，納入地方一般公共預算管理，由試點地區財政部門統籌安排使用。收取調節金的目的旨在建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，保障農民公平分享土地增值收益，形成可復制、可推廣、利修法的改革成果。

因此，為了更好的落實國家征收土地增值收益調節金的要求，大興試點創新性的提出建立全區集體經營性建設用地入市資金調節池（以下簡稱“一池”），將提取的調節金全額納入其中，形成財政專戶。其具體操作細則將由財政、金融部門進一步制定。

長期以來，一級開發項目范圍地塊成本按照“成本均攤”核算方式，造成即使有較高政府收益預期，也必須將開發范圍內所有土地全部出讓后才能償還完成本，這種方式會使得成本隨著時間的延長而不斷增長（主要是財務成本的增長），同時造成入市增值收益無法有效促進“減量”。

目前，北京市國有土地上市地塊成本核算方式擬采取“先供先攤”的原則，即由“均攤”轉向“先攤”，實現交易底價中提前分擔成本，形成低（零）成本儲備地，這些土地的入市增值收益可以作為實施現狀集體建設用地減量的重要保障。

因此，大興試點集體經營性建設用地入市的成本部分可以由國有土地入市地塊成本“先供先攤”政策解決，這對于資金平衡具有極為重要的意義。

大興試點具體實踐

2016年1月，大興區第一塊集體經營性土地順利上市交易，土地成交價樓面價高達1.5萬元/平方米，僅略低于周邊地區的國有商業用地出讓價格，得到了較好的市場認可，建立城鄉統一的建設用地市場”在大興區首戰告捷。

在此次具體入市實踐中，該地塊所在鎮落實與完善了試點規劃的相關規則，首先成立了“鎮級聯營公司”統籌進行入市操作；其次，編制了具體的鎮級入市實施方案規劃，進一步明確了可減量規模、可入市規模、在哪入市、入市用地及農民收益等內容；再次，重點開展了“拆除騰退”的“減量”工作和資金平衡測算明確具體農民通過入市可獲得的增加收益數額；最后，針對土地入市方式，規劃審批流程、金融配套改革、入市收益分配方式等進行了研究。

目前，大興區預計在2017年底前再入市多宗土地，進一步探索完善已有規則。

隨著下一階段入市實施在北京市乃至全國更多地區全面開展，其面臨的問題將更為復雜多元，因此，只有不斷完善相關規劃與配套保障制度，由單純的空間規劃向規劃、建設、管理三位一體轉型，才能夠將試點工作全面深入地開展起來、推廣下去。

放眼明天，集體經營性建設用地入市僅僅是個開始，隨著各類試點工作的深入開展，破解城鄉二元土地結構前景光明，城與鄉之間的規劃編制與管理通道將進一步打通。作為規劃人，需要未雨綢繆，提前思考，不斷探索，才能在紛繁的變局中有所作為。

（本文原刊于《規劃師》2017年第9期，原標題為《北京大興區國家集體經營性建設用地入市改革試點探索》。經刪減編輯，由作者授權轉載。）