COP26（第26屆聯(lián)合國氣候變化大會）結(jié)束后，各國就凈零排放目標承諾、淘汰化石燃料、全球甲烷承諾、停止森林砍伐協(xié)議、氣候融資等議題達成協(xié)議或共識。這些承諾和倡議將在未來對澳大利亞國內(nèi)及外交政策產(chǎn)生深遠影響。為何澳大利亞在凈零排放目標承諾和淘汰化石燃料等議題上選擇消極應(yīng)對？究其原因，在于澳大利亞面臨著國際利益和國內(nèi)利益的雙重矛盾。一方面，出于對自身國際形象和地位的考慮，澳大利亞需要在2050年的凈零排放目標方面和美國和英國等發(fā)達國家盟友保持一致的步伐。除此之外，由于太平洋島國深受氣候變化的影響，面臨生存危機。澳大利亞的減碳承諾可能會影響與太平洋島國的關(guān)系。另一方面，出于國內(nèi)煤炭利益集團、經(jīng)濟利益和政黨選舉的考慮，澳洲政府在氣候行動上不得不表現(xiàn)的相對不作為。未來，澳大利亞將采取措施來減弱這些消極影響，對澳大利亞來說，盡管在其國內(nèi)和國際上會面臨著諸多不利影響，但未來仍會在氣候議題上繼續(xù)采取保守的應(yīng)對方式以維護其國內(nèi)的核心利益——經(jīng)濟和發(fā)展的穩(wěn)定。

一、保守的氣候政策與澳大利亞國內(nèi)的利益

（一）澳大利亞為了維護社會穩(wěn)定，仍會以保守的態(tài)度應(yīng)對CPO26的氣候承諾。化石燃料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在一定程度上維持著社會的穩(wěn)定。2017年，煤、石油和天然氣占澳大利亞一次能源消耗總量的 94%，而可再生能源僅占總消耗量的 6%。澳大利亞的電力、交通和工業(yè)制造等各部門高度依賴于化石燃料，其95% 以上的交通運輸依賴于石油。澳大利亞環(huán)境與能源部門的數(shù)據(jù)顯示，澳大利亞2019年用于煤炭發(fā)電的占比大約為60%。澳大利亞統(tǒng)計局的調(diào)查顯示，2018年煤炭產(chǎn)業(yè)提供了3.8個就業(yè)崗位，石油和天然氣行業(yè)接納了1.9萬個勞動力。印度的阿達尼公司稱卡邁爾煤礦會帶來近萬個就業(yè)崗位，創(chuàng)造近 220 億美元的稅收。這表明化石燃料產(chǎn)業(yè)在一定程度上保障著澳大利亞國內(nèi)民眾的基本生活水平、收入和退休金。

（二）化石燃料產(chǎn)業(yè)仍舊是澳大利亞經(jīng)濟發(fā)展的核心命脈。化石燃料是澳大利亞主要出口商品，它還是經(jīng)濟的主要驅(qū)動力。澳大利亞擁有占世界6%的煤炭儲量和 2% 的天然氣儲量。澳大利亞是世界第四大天然氣出口國和第二大煤炭出口國。在2019年其煤炭出口額達到 670 億美元，天然氣出口額達到 500 億美元，二者分別約占澳大利亞國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.5%和 2.6%。到了2021年澳大利亞的礦物燃料和石油的出口額更是上漲到947.6 億美元，占總出口額的28%。因此，化石燃料行業(yè)在很長一段時期內(nèi)仍是澳大利亞的經(jīng)濟命脈。短期內(nèi)放棄化石燃料的生產(chǎn)對澳大利亞來說將伴隨著巨大的沉沒成本。

（三）澳大利亞國內(nèi)的煤炭游說集團也限制著澳大利亞在COP26中做出一些承諾。澳大利亞的煤炭游說利益集團擁有著巨大的影響力。緊張的環(huán)境政策會導致失業(yè)，工會最終將與產(chǎn)業(yè)界站在一起對抗政府。由于環(huán)保組織在財政能力、規(guī)模經(jīng)濟和信息提供方面的劣勢，業(yè)界和工會的聯(lián)系將會更加緊密。澳大利亞的傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)利益集團包括新南威爾士礦業(yè)委員會、澳大利亞礦業(yè)協(xié)會與昆士蘭資源委員會等。其中，澳大利亞礦業(yè)協(xié)會影響力最為廣泛，其成員包括必和必拓等數(shù)十個礦業(yè)能源公司巨頭，傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)游說集團與政府多位高級官員關(guān)系密切，并且以政治獻金幫助競選及影響氣候政策。如果其政府內(nèi)閣同意COP26的一些不利于能源產(chǎn)業(yè)的承諾，在之后的選舉中將會失去利益集團的支持。

二、保守的氣候政策與政黨之爭

（一）氣候議題將在澳大利亞政黨選舉中扮演著重要地位。澳大利亞自由黨和國家黨聯(lián)盟在氣候問題上更趨保守，而工黨及綠黨的氣候政策恰恰相反。相較于氣候變化對澳大利亞的生態(tài)環(huán)境帶來的威脅，其選民可能更關(guān)心的是經(jīng)濟和就業(yè)等更能直接影響自身利益的問題。澳大利亞選舉研究的一項調(diào)查研究顯示，在2019 年大選中，澳大利亞 24% 的選民將經(jīng)濟問題排在首位，將環(huán)境問題排在首位的選民只有 10%。除此之外，此前工黨激進的氣候政策使其失去了造成在昆士蘭州等以煤炭經(jīng)濟為主的選區(qū)。自由黨和國家黨聯(lián)盟則選擇繼續(xù)支持和保護煤炭行業(yè)。這導致在經(jīng)濟和稅收上業(yè)績更為突出的莫里森贏得了2019年選舉的勝利。

（二）氣候議題同樣也會觸發(fā)澳大利亞黨內(nèi)和民眾支持的反彈。近年來，自由黨和國家黨聯(lián)盟內(nèi)部已經(jīng)在氣候問題上出現(xiàn)分化。維多利亞州、新南威爾士州和昆士蘭州在內(nèi)的眾多議員希望政府可以在氣候問題上采取更加積極的行動。2020年的森林大火后，澳洲民眾對待氣候變化問題的態(tài)度和擔憂空前高漲。越來越多澳洲人認為政府應(yīng)采取更激進的氣候計劃，并且支持澳洲在2050年實現(xiàn)碳中和的人口比例也越來越高。除此之外，越來越多的澳大利亞民眾對莫里森政府的氣候政策表示不滿，這對莫里森政府形成了強大的壓力。2020 年 1 月，成千上萬的澳大利亞民眾在多個城市舉行游行，抗議莫里森政府救火不利，要求政府采取更多的舉措應(yīng)對氣候危機。莫里森政府在2022年5月份的敗選，氣候議題在其中發(fā)揮了一定的作用。

（三）工黨在氣候議題上采取了更靈活的策略。雖然時任工黨領(lǐng)袖比爾·蕭藤在2019年大選中敗于莫里森，但是工黨在氣候問題上獲得了很多澳大利亞選民的支持。工黨改變了之前較為激進的氣候政策立場，以更務(wù)實的態(tài)度來制定未來的氣候政策。2022年工黨領(lǐng)袖阿爾巴尼斯在贏得大選后首先承諾將結(jié)束困擾該國政治十多年的“氣候戰(zhàn)爭”。澳大利亞羅伊研究所表明，有 64% 的澳大利亞公民將氣候變化視為嚴重威脅，有 61% 的澳大利亞公民認為政府需要承擔一切代價采取積極的氣候行動，而只有 10% 的公民認為政府不需要為了減排而犧牲經(jīng)濟。2022年大選前的民意調(diào)查顯示，氣候變化是大多數(shù)選民最關(guān)心的問題。因此，保守的氣候政策將關(guān)注氣候問題的選民推到了曾經(jīng)的反對黨陣營。

三、保守的氣候政策與各國的矛盾

（一）保守的氣候政策可能會導致澳大利亞和盟友之間在氣候領(lǐng)域合作的分裂。以美國為例，拜登上臺后開始創(chuàng)建具有雄心的環(huán)境正義計劃。氣候因素越來越多地滲透到美國治理和決策的各個方面，這是拜登行政命令中明確規(guī)定的優(yōu)先事項。美國希望重新加入《巴黎協(xié)定》后重回氣候協(xié)定主導權(quán)，例如在COP26中發(fā)起了全球甲烷承諾，并得到了100多個國家的支持，然而澳大利亞并沒有參與這一協(xié)定。長期以來澳大利亞一直跟隨美國的戰(zhàn)略規(guī)劃，然而在氣候治理計劃上，澳大利亞可能會被排除在美國的計劃之外。另外，來自美國的外部壓力和減排領(lǐng)導力可能會迫使澳大利亞政府對氣候變化采取行動。美國總統(tǒng)氣候變化副特使潘興表示澳大利亞的氣候政策需要更激進一些。他批評澳大利亞作為G20國家和領(lǐng)先的發(fā)達國家，在氣候問題的表現(xiàn)還遠遠不夠。

（二）澳大利亞保守的氣候政策可能會失去對太平洋島國的獨特地位。太平洋島國面臨的是氣候變化帶來的生存權(quán)和安全威脅的問題，這也是這些國家在這一領(lǐng)域的核心利益。氣候變化帶來的海平面上升可能會淹沒其陸地空間。除此之外還有自然災(zāi)害增加、海洋環(huán)境惡化、資源退化與枯竭、人類健康狀況下降等問題。因此太平洋島國與澳大利亞在氣候變化的立場幾乎是對立的。另外，雖然澳大利亞對太平洋島國提供的氣候資金最多，但是域外國家也在增強在這一地區(qū)對小島國家在氣候領(lǐng)域的影響力。例如2017 年歐盟與太平洋島國論壇簽署了一項4500 萬歐元的融資協(xié)議，支持太平洋島國論壇的氣候與海洋治理。印度于 2017 年 5 月在斐濟舉行了由 14 個太平洋島國代表參會的“印度 - 太平洋島嶼可持續(xù)發(fā)展會議”。中國直接支持太平洋島國地區(qū)氣候治理理念與倡議，支持太平洋島國的“藍碳”計劃等。澳大利亞保守的氣候政策會導致與小島嶼國家在氣候領(lǐng)域的分裂以及其在該地區(qū)影響力的不斷下降。

（三）澳大利亞在在氣候行動上的不作為和落后持續(xù)的消耗著國際形象和國際地位。聯(lián)合國秘書長在COP26會議上對澳大利亞在氣候行動的表現(xiàn)提出了批評。他表明20國集團中越來越多的發(fā)達經(jīng)濟體已經(jīng)宣布，到2030年實現(xiàn)有意義的減排，但澳大利亞卻拒不讓步。如果澳大利亞的氣候外交繼續(xù)采取消極態(tài)度，不僅會損害自身的聲譽，更會對國際合作也造成重大的阻礙。最終澳大利亞可能會成為全球氣候治理領(lǐng)域和政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的局外人。這也會對澳大利亞在聯(lián)合國中謀求更大的地位產(chǎn)生負面影響。而且，西方世界已經(jīng)將積極應(yīng)對氣候變化作為價值觀，澳大利亞的消極的氣候承諾可能會導致與長期奉行的價值觀產(chǎn)生決裂。

（四）澳大利亞未來可能采取一系列措施削弱保守氣候政策的消極影響。首先，澳大利亞政府可能會增加對太平洋島國的資金來抵消這些負面印象，通過資助抵御氣候變化的方式來減少太平洋島國對澳大利亞氣候行動的不滿。其次，澳大利亞政府未來可能會加大與廣泛的發(fā)展中國家的能源合作，進而抵消世界對化石能源的質(zhì)疑。例如，大約17.71%的人口居住在印度。印度工業(yè)化程度還較低，煤炭作為成本低廉的能源，不可能很快被停用。南亞市場對能源需求量大幅度提升。國際能源署的數(shù)據(jù)表示，到 2024 年，印度對煤炭的需求量會增長4.6%。除此之外，非洲仍有約一半的居民無法接入穩(wěn)定的電力。化石燃料對于很多發(fā)展中國家來說意味著能源安全和擺脫貧困的生存發(fā)展權(quán)問題。因此，澳大利亞可以與這些國家在氣候行動上采取一致的步伐。另一方面，能源價格的飆升也會導致英國和美國國內(nèi)的反彈，這或許為澳大利亞之后的氣候談判創(chuàng)造一定的空間。最后，澳大利亞選擇對COP26簽署的承諾中符合澳大利亞核心利益且不沖突的部分承諾采取行動，以重塑澳大利亞在氣候表現(xiàn)上的國際形象。例如，減少森林砍伐數(shù)量、加大在氣候災(zāi)難防御與預警系統(tǒng)的投入、增加氣候融資等承諾。

（作者：徐博，墨爾本大學碩士研究生。本文僅代表作者個人觀點，與北京大學區(qū)域與國別研究院立場無關(guān)，文責自負。引用、轉(zhuǎn)載請標明作者信息及文章出處。）

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