西方是現代社會的發源地，它的制度——如民族國家、公民身份、民主，也被視為現代性的標準配備，逐漸被復制到全球。但沒有什么東西是靜止不變的，制度也一樣。當前，西方民主國家面臨的一大挑戰，是如何解決內部的“多樣性”乃至“多民族性”問題。

民族國家是當今世界政治系統中最基本的行為體。根據民族國家的理想原型，國家的邊界與民族的邊界相重合，即一個國家對應一個民族，一個民族對應一個國家。這樣一來，在一國的國界之內，文化的同質性必然很高。即便境內各地、各群體有所差異，也是“大同小異”。換言之，如果世界是按照理想原型來運作的，那么一國之內就不會出現“多樣性”的難題。

但現實和原型是有出入的，一個民族對應一個國家很難做到。只有個別國家得天獨厚，比如日本、葡萄牙，民族的邊界與國家的邊界基本重合。多數西方國家并非只有單一的民族、純粹的文化。這又分兩類情況：第一類是非主體民族或文化群體形成了政治組織、有領土訴求，比如加拿大的魁北克人、西班牙的加泰羅尼亞人、比利時的弗拉芒人，都要求獨立。第二類尚未形成政治組織、沒有領土訴求，比如美國和瑞士這兩個聯邦國家，內部文化多樣性都非常突出，但是都沒有出現分離運動。

西方早期的建國歷史往往也是民主化的歷史。法國在大革命之后，特別是在19世紀后半葉之后，采取了許多促進國家統一的措施，包括推廣法語、不承認各地文化上的差別、統一學校的教材、普遍征兵制等。這個過程與民主建設并行不悖。國家認同的鞏固和教育水平的提高似乎還有助于民主參與。類似地，大不列顛聯合王國的建立與代議制的建立也并行不悖；德國、意大利在19世紀中后期同時迎來民族統一和民主變革的高潮。總之，在一定條件下，民族國家建設與民主建設可以同步開展，其前提就是，在國家建設過程中，社會文化的差異并不是大家關心的政治問題。

但是到了20世紀，建國過程就沒那么容易了。隨著各地民族意識、文化保護意識、人權意識的覺醒，強行推行同化政策幾近不可能。甚至在日常的政治生活中，各族群間的文化差異也經常成為焦點議題。如果完全按照“少數服從多數”的原則來管理國家，那么時間長了只會加劇不同族群之間的沖突，民主的威望也會受到削弱。這樣一來，民族國家建設的邏輯就與民主建設的邏輯產生了沖突。

那么，西方民主國家如何解決內部的“多樣性”問題呢？

最常見的解決辦法就是“兩手抓”。一方面，繼續通過各種方式潛移默化，強化國家認同。比如，發掘和弘揚共有的傳統、歷史、文化——直到近年，西方不少國家的小學教材中的“國家認同”問題仍然是學界討論的熱點；設計共同的儀式和象征物——法國的國慶閱兵和2012年英國女王登基60周年的隆重慶典想必讓人印象深刻；推廣“憲政愛國主義”——即提倡不因血緣、文化、傳統而愛國，而因尊重憲法而愛國。

另一方面，則保障社會文化的多樣性。針對地理上比較分散的族群，西方政府主要提倡“文化多元主義”，呼吁來自不同文化背景的人相互尊重、和平共處。只可惜，在近年難民涌入、恐襲增多、排外思潮興起的背景下，西方的“文化多元主義”已逐漸失去了早年間的魅力。而針對在地理上比較集中的傳統族群，西方政府的主要辦法則是向地區放權，甚至變相實行聯邦制，特別是個別地區享有特權的“非對稱聯邦制”。

西方有不少老牌聯邦制國家，如德國、奧地利、美國、比利時等，在建國時考慮到內部各地差異較大，就采取了聯邦制。上世紀80年代以來，出于深化民主制度、改革行政管理、激發地區經濟潛能等多方面考慮，歐洲掀起了向地區放權的熱潮。一些本來內部文化多樣性較突出的國家，由于地區權力不斷擴大，最終形成了類似聯邦的國家結構——西班牙和英國是最為突出的兩個例子。

西班牙1978年憲法未出現“聯邦”二字，但規定了地區可以向中央政府申請自治。結果到1982年末，西班牙出現了17個自治區，每一個都有自己的政府和議會，而像加泰羅尼亞、巴斯克、加利西亞、安達盧西亞等“歷史悠久的地區”，則在稅收、警察、教育等多個方面享有更高的自治權。近日加泰羅尼亞鬧獨立，并非憑空而來。

英國也是個單一制國家，但現在同樣有著“不是聯邦、勝似聯邦”的國家結構。自上世紀90年代以來，英國在工黨政府的領導下開啟了轟轟烈烈的地區放權過程。蘇格蘭和威爾士在1997年，北愛爾蘭在2007年有了自己的議會和自治政府。蘇格蘭的教育和醫療體系如今已別具特色。英國向地區放權急流猛進，然而表面卻波瀾不驚，以至于2014年蘇格蘭合法地進行了一次獨立公投之后，世人才生出了恍如隔世之感。

簡言之，當一個國家無法有效管控其疆域內的“多樣性”的時候，聯邦制便成為一個不錯的選擇，“成熟的民主國家”尤其如此。這在當前西方幾乎已成共識。美國攻打阿富汗和伊拉克之后，幫助這兩個國家所建立的正是類似聯邦制的國家。一些非西方國家也受此風影響。菲律賓、緬甸、烏干達、印尼在本世紀初皆曾熱烈討論是否要建立聯邦制。

然而，聯邦制雖然解決了一些問題，但又造成了新的問題。它所帶來的最大困惑就是，應該向地方放權到什么程度？在最極端的情況下，地方能不能通過民主方式（如公投）而獨立？

地區分離運動在全球乃至在歐洲都不鮮見。蘇聯、南斯拉夫、捷克斯洛伐克在蘇東巨變中紛紛解體，黑山在2006年通過公投而成功獨立。但是，一般認為，上述地區并非西方核心區，蘇東國家也不是“成熟的民主國家”。除了兩德統一，核心西方國家的邊界自二戰之后就沒有發生過變化。魁北克在1980年和1995年舉行過兩次獨立公投、蘇格蘭在2014年舉行過一次獨立公投，但都沒有成功。

換言之，迄今為止，在成熟的西方民主國家中，還沒有出現過一個成功的分離案例。但是，隨著2017年加泰羅尼亞獨立公投被西班牙判為非法，下面這個問題凸顯了出來：在西方民主國家中，一個地區到底有沒有資格通過公投而獲得獨立？

民族自決這個現象和理念是在第一次世界大戰之后才在歐洲出現的，國際法迄今對此沒有明確的規定。在實踐中，比較“合法”的“民族自決”大概需要符合兩個條件。第一，領土上的人民有分離的意愿（通常通過公投來表示）。第二，得到國際社會的認可。而國際社會在什么情況下會認可呢？通常是在殖民地獨立或出現了“大規模侵犯人權”的情況。當然，如果獨立冒犯了主要大國的利益，國際社會也不易認可。

2008年2月17日，科索沃單方面宣布從塞爾維亞獨立。2010年，國際法院對此給出了法律意見：指出國際法中并沒有禁止宣布獨立的條款，但同時又明確拒絕就國際法中“分離權”是否存在以及科索沃獨立是否合法表態。由于國際法對獨立問題的模糊立場，蘇格蘭精英在籌備獨立公投之前的討論中，幾乎沒有涉及國際法。

歸根結底，地方上是不是應該擁有分離權是一個理論上的難題。在西方民眾看來，分離的合法性本質上來源于民主，也就是說，民眾希望獨立，所以獨立有理。但在一個國家內，“民眾”到底都包括哪些人？是所有國民還是一個地區的人？如果以認同為標準，那么存在雙重認同怎么辦？如果以利益受影響為標準，那么要不要區分影響的輕重？上述問題基本是無解的，也就是說，民主方式自身是沒有辦法確認民主主體的邊界的。民主研究大家菲利普?施密特曾有振聾發聵之斷語：“世上誠無民主之方式，能夠決定一民族以及相應的政治實體應當為何”。

從中央政府的角度看，一旦給了地方以合法的分離權，地方就可以以獨立為籌碼要挾中央，從而在與中央的博弈中獲得不對稱的權力。所以，大部分國家并沒有給地方以單方面合法分離的權力。在魁北克舉行兩次獨立公投之后，加拿大的法律體系已對地區公投獨立進行了層層限制。然而，從地方的角度看，由于公投本身就是一個“宣誓”，既可以推動地方認同又能作為談判籌碼，所以即便明知公投不合法、不會被承認，還仍會有公投的沖動。