西方是現(xiàn)代社會的發(fā)源地，它的制度——如民族國家、公民身份、民主，也被視為現(xiàn)代性的標準配備，逐漸被復(fù)制到全球。但沒有什么東西是靜止不變的，制度也一樣。當(dāng)前，西方民主國家面臨的一大挑戰(zhàn)，是如何解決內(nèi)部的“多樣性”乃至“多民族性”問題。

民族國家是當(dāng)今世界政治系統(tǒng)中最基本的行為體。根據(jù)民族國家的理想原型，國家的邊界與民族的邊界相重合，即一個國家對應(yīng)一個民族，一個民族對應(yīng)一個國家。這樣一來，在一國的國界之內(nèi)，文化的同質(zhì)性必然很高。即便境內(nèi)各地、各群體有所差異，也是“大同小異”。換言之，如果世界是按照理想原型來運作的，那么一國之內(nèi)就不會出現(xiàn)“多樣性”的難題。

但現(xiàn)實和原型是有出入的，一個民族對應(yīng)一個國家很難做到。只有個別國家得天獨厚，比如日本、葡萄牙，民族的邊界與國家的邊界基本重合。多數(shù)西方國家并非只有單一的民族、純粹的文化。這又分兩類情況：第一類是非主體民族或文化群體形成了政治組織、有領(lǐng)土訴求，比如加拿大的魁北克人、西班牙的加泰羅尼亞人、比利時的弗拉芒人，都要求獨立。第二類尚未形成政治組織、沒有領(lǐng)土訴求，比如美國和瑞士這兩個聯(lián)邦國家，內(nèi)部文化多樣性都非常突出，但是都沒有出現(xiàn)分離運動。

西方早期的建國歷史往往也是民主化的歷史。法國在大革命之后，特別是在19世紀后半葉之后，采取了許多促進國家統(tǒng)一的措施，包括推廣法語、不承認各地文化上的差別、統(tǒng)一學(xué)校的教材、普遍征兵制等。這個過程與民主建設(shè)并行不悖。國家認同的鞏固和教育水平的提高似乎還有助于民主參與。類似地，大不列顛聯(lián)合王國的建立與代議制的建立也并行不悖；德國、意大利在19世紀中后期同時迎來民族統(tǒng)一和民主變革的高潮。總之，在一定條件下，民族國家建設(shè)與民主建設(shè)可以同步開展，其前提就是，在國家建設(shè)過程中，社會文化的差異并不是大家關(guān)心的政治問題。

但是到了20世紀，建國過程就沒那么容易了。隨著各地民族意識、文化保護意識、人權(quán)意識的覺醒，強行推行同化政策幾近不可能。甚至在日常的政治生活中，各族群間的文化差異也經(jīng)常成為焦點議題。如果完全按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則來管理國家，那么時間長了只會加劇不同族群之間的沖突，民主的威望也會受到削弱。這樣一來，民族國家建設(shè)的邏輯就與民主建設(shè)的邏輯產(chǎn)生了沖突。

那么，西方民主國家如何解決內(nèi)部的“多樣性”問題呢？

最常見的解決辦法就是“兩手抓”。一方面，繼續(xù)通過各種方式潛移默化，強化國家認同。比如，發(fā)掘和弘揚共有的傳統(tǒng)、歷史、文化——直到近年，西方不少國家的小學(xué)教材中的“國家認同”問題仍然是學(xué)界討論的熱點；設(shè)計共同的儀式和象征物——法國的國慶閱兵和2012年英國女王登基60周年的隆重慶典想必讓人印象深刻；推廣“憲政愛國主義”——即提倡不因血緣、文化、傳統(tǒng)而愛國，而因尊重憲法而愛國。

另一方面，則保障社會文化的多樣性。針對地理上比較分散的族群，西方政府主要提倡“文化多元主義”，呼吁來自不同文化背景的人相互尊重、和平共處。只可惜，在近年難民涌入、恐襲增多、排外思潮興起的背景下，西方的“文化多元主義”已逐漸失去了早年間的魅力。而針對在地理上比較集中的傳統(tǒng)族群，西方政府的主要辦法則是向地區(qū)放權(quán)，甚至變相實行聯(lián)邦制，特別是個別地區(qū)享有特權(quán)的“非對稱聯(lián)邦制”。

西方有不少老牌聯(lián)邦制國家，如德國、奧地利、美國、比利時等，在建國時考慮到內(nèi)部各地差異較大，就采取了聯(lián)邦制。上世紀80年代以來，出于深化民主制度、改革行政管理、激發(fā)地區(qū)經(jīng)濟潛能等多方面考慮，歐洲掀起了向地區(qū)放權(quán)的熱潮。一些本來內(nèi)部文化多樣性較突出的國家，由于地區(qū)權(quán)力不斷擴大，最終形成了類似聯(lián)邦的國家結(jié)構(gòu)——西班牙和英國是最為突出的兩個例子。

西班牙1978年憲法未出現(xiàn)“聯(lián)邦”二字，但規(guī)定了地區(qū)可以向中央政府申請自治。結(jié)果到1982年末，西班牙出現(xiàn)了17個自治區(qū)，每一個都有自己的政府和議會，而像加泰羅尼亞、巴斯克、加利西亞、安達盧西亞等“歷史悠久的地區(qū)”，則在稅收、警察、教育等多個方面享有更高的自治權(quán)。近日加泰羅尼亞鬧獨立，并非憑空而來。

英國也是個單一制國家，但現(xiàn)在同樣有著“不是聯(lián)邦、勝似聯(lián)邦”的國家結(jié)構(gòu)。自上世紀90年代以來，英國在工黨政府的領(lǐng)導(dǎo)下開啟了轟轟烈烈的地區(qū)放權(quán)過程。蘇格蘭和威爾士在1997年，北愛爾蘭在2007年有了自己的議會和自治政府。蘇格蘭的教育和醫(yī)療體系如今已別具特色。英國向地區(qū)放權(quán)急流猛進，然而表面卻波瀾不驚，以至于2014年蘇格蘭合法地進行了一次獨立公投之后，世人才生出了恍如隔世之感。

簡言之，當(dāng)一個國家無法有效管控其疆域內(nèi)的“多樣性”的時候，聯(lián)邦制便成為一個不錯的選擇，“成熟的民主國家”尤其如此。這在當(dāng)前西方幾乎已成共識。美國攻打阿富汗和伊拉克之后，幫助這兩個國家所建立的正是類似聯(lián)邦制的國家。一些非西方國家也受此風(fēng)影響。菲律賓、緬甸、烏干達、印尼在本世紀初皆曾熱烈討論是否要建立聯(lián)邦制。

然而，聯(lián)邦制雖然解決了一些問題，但又造成了新的問題。它所帶來的最大困惑就是，應(yīng)該向地方放權(quán)到什么程度？在最極端的情況下，地方能不能通過民主方式（如公投）而獨立？

地區(qū)分離運動在全球乃至在歐洲都不鮮見。蘇聯(lián)、南斯拉夫、捷克斯洛伐克在蘇東巨變中紛紛解體，黑山在2006年通過公投而成功獨立。但是，一般認為，上述地區(qū)并非西方核心區(qū)，蘇東國家也不是“成熟的民主國家”。除了兩德統(tǒng)一，核心西方國家的邊界自二戰(zhàn)之后就沒有發(fā)生過變化。魁北克在1980年和1995年舉行過兩次獨立公投、蘇格蘭在2014年舉行過一次獨立公投，但都沒有成功。

換言之，迄今為止，在成熟的西方民主國家中，還沒有出現(xiàn)過一個成功的分離案例。但是，隨著2017年加泰羅尼亞獨立公投被西班牙判為非法，下面這個問題凸顯了出來：在西方民主國家中，一個地區(qū)到底有沒有資格通過公投而獲得獨立？

民族自決這個現(xiàn)象和理念是在第一次世界大戰(zhàn)之后才在歐洲出現(xiàn)的，國際法迄今對此沒有明確的規(guī)定。在實踐中，比較“合法”的“民族自決”大概需要符合兩個條件。第一，領(lǐng)土上的人民有分離的意愿（通常通過公投來表示）。第二，得到國際社會的認可。而國際社會在什么情況下會認可呢？通常是在殖民地獨立或出現(xiàn)了“大規(guī)模侵犯人權(quán)”的情況。當(dāng)然，如果獨立冒犯了主要大國的利益，國際社會也不易認可。

2008年2月17日，科索沃單方面宣布從塞爾維亞獨立。2010年，國際法院對此給出了法律意見：指出國際法中并沒有禁止宣布獨立的條款，但同時又明確拒絕就國際法中“分離權(quán)”是否存在以及科索沃獨立是否合法表態(tài)。由于國際法對獨立問題的模糊立場，蘇格蘭精英在籌備獨立公投之前的討論中，幾乎沒有涉及國際法。

歸根結(jié)底，地方上是不是應(yīng)該擁有分離權(quán)是一個理論上的難題。在西方民眾看來，分離的合法性本質(zhì)上來源于民主，也就是說，民眾希望獨立，所以獨立有理。但在一個國家內(nèi)，“民眾”到底都包括哪些人？是所有國民還是一個地區(qū)的人？如果以認同為標準，那么存在雙重認同怎么辦？如果以利益受影響為標準，那么要不要區(qū)分影響的輕重？上述問題基本是無解的，也就是說，民主方式自身是沒有辦法確認民主主體的邊界的。民主研究大家菲利普?施密特曾有振聾發(fā)聵之?dāng)嗾Z：“世上誠無民主之方式，能夠決定一民族以及相應(yīng)的政治實體應(yīng)當(dāng)為何”。

從中央政府的角度看，一旦給了地方以合法的分離權(quán)，地方就可以以獨立為籌碼要挾中央，從而在與中央的博弈中獲得不對稱的權(quán)力。所以，大部分國家并沒有給地方以單方面合法分離的權(quán)力。在魁北克舉行兩次獨立公投之后，加拿大的法律體系已對地區(qū)公投獨立進行了層層限制。然而，從地方的角度看，由于公投本身就是一個“宣誓”，既可以推動地方認同又能作為談判籌碼，所以即便明知公投不合法、不會被承認，還仍會有公投的沖動。