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頂刊編譯 | 被媒介化的政府?：一項針對英國官僚與媒體關系的研究

2022-06-30 11:26

來源：澎湃新聞·澎湃號·湃客

被媒介化的政府：一項針對英國官僚與媒體關系的研究

摘要:

本研究以英國為案例，探討了大眾媒體的變革對于政府進程的影響。研究通過與在職公務員的深入訪談以及檔案分析，表明媒體對國家官僚機構的影響越來越趨于制度化和規范化。研究將這一過程稱為媒介化(mediatization)。一個具體的發現是政府，媒體和公民之間的關系發生了轉變，社交媒體使政府能夠繞過“媒體棱鏡”而直接為公民提供新聞。

作者簡介:

Ruth Graland，倫敦政治經濟學院。

Damian Tambini，倫敦政治經濟學院。

Nick Couldry，倫敦政治經濟學院。

編譯來源:

Garland, R., Tambini, D., & Couldry, N. (2018). Has government been mediatized? A UK perspective. Media, Culture & Society, 40(4), 496-513.

從左到右依次為Ruth Graland, Damian Tambini, Nick Cloudry

引言

媒介化理論認為，政府一直受到與媒體互動的影響，無論是直接的還是間接的。在許多現代民主國家典型的分割治理體系中，政府部門操縱著復雜的準自治組織網絡，例如監管機構，執行機構和非政府組織，所有這些網絡都或多或少地通過媒體關注來尋求其合法性。與此同時，政府內部運作的政治邏輯的三個獨特方面使得政府對媒介的反應復雜化：1.制定政策的后臺區域；2.政治人物尋求權力和宣傳的可見階段；3.限制政治活動的體制框架。在政策規劃過程中，一些媒體會為新政策背書，而另一些則會反對新政策，政府則應該在這個全天24小時都能產出新聞的時代時刻做好準備。

封面圖為英國著名政治情景喜劇 Yes Minister，劇中虛構行政事務部部長吉米·哈克接受現實BBC著名記者魯克維多的采訪

自1980年代以來，英國政府與媒體之間的關系發生了長期的結構性轉變，自1997年工黨政府新聞管理政策的改革以后加速了，這最好理解為媒介化的過程：它可能是永久性的和周期性的變化，但作為長期的歷史過程尚未得到足夠的檢驗或理論化。令人擔憂的核心是，使媒體在時間和空間上無處不在并在日常政治結果中具有更大影響力的變化導致政府效力下降，并可能擾亂政策制定者和媒體參與者之間的關系。缺乏研究和理論的部分原因是難以掌握政府的內部流程和解決隨時間變化的經驗變化。本文不僅關注著政治家們如何努力控制新聞議程，而媒體如何影響政策，媒體對政府程序的深刻塑造，以及由此而產生的結果也是本文關注的范圍。

文獻綜述：政府媒介化的過程與結果

在影響國家政府的變革驅動因素中，媒介化應該被視作為一種元過程。在這種理論下，包括政府在內的整個生活領域都將通過其日益滲透的媒體而在較長時期內發生根本性的轉變。它超出了傳統的媒體邏輯概念。

媒體和政治是公共官僚機構中相互促進的動力

政治議程設定理論詢問政客還是大眾媒體確定社會行動的優先次序。自1960年代以來的一系列研究探索了新聞媒體或政策制定者如何以及在多大程度上確定政府的優先事項以及新聞的構成要素，盡管它們很少涉及官僚角色和背景。這些研究表明，相互影響是相互促進的，而不是零和博弈，即媒體影響力的增加會降低政治的影響力。這表明，盡管政治領域越來越依賴于現代大眾媒體并由現代大眾媒體塑造，但這并不一定意味著“媒體驅動的民主”要么是不可抗拒的，要么是不可避免的。

在制度層面或中觀層面，政治與媒體系統之間的相互作用被描述為一個反饋回路，在該回路中，媒體力量和政治力量相互加強。政客對媒體曝光度的擔憂使媒體充當一種限制政治參與者行動空間的前瞻性約束。但同時，媒體也依賴于來自政治資源的信息供給，1990年代后期的研究發現英國立法者們每天都在忙著和記者接觸，他們本質上成為了準同事。

中介化理論超越了議程設置或媒體邏輯的宗旨，而是專注于隨著時間的推移，在治理機構的更深層，更不可見的后臺進行的系統性變化。傳播學學者的實證研究已經考察了政府受到媒體深深影響的各個領域。在這些領域中媒體的影響不僅以普遍的媒體邏輯形式，而且在價值和實踐層面上都是相互滲透的。

以英國為例，對布萊爾政府對教育行動區的實施情況的內部觀察表明，政策的媒體代表如何成為該政策的構成而非僅僅象征性的。媒體與政策參與者之間的聯系更加緊密，它們相互影響，為某些政策主題創造了政治吸引力，同時又避免了同時在其他主題上進行斗爭。

此外，荷蘭、澳大利亞和挪威等國的研究也發現，新聞價值已滲透到這些國家官僚機構的深處，為描述重要且有后果的現實提供了滲透原理。內部資源由于官員們適應了新聞的節奏，語言和格式而被重新分配了，甚至有些決策與法規是由于媒體的噪音而被重新塑造。

新的“過度敏感”的公共官僚機構

媒體對官僚主義的影響是當代自由民主制中眾多因素之一。為了幫助規避聲譽風險，官僚們特別重視能夠協助管理政治危機和與媒體打交道的公務員。英國擁有集中的，對抗性的政治和媒體系統，與“執行統治”做法有聯系的很大程度上是永久性的，無黨派的公務員制度和多數派選舉制度。人們發現，在英國的中央官僚機構（白廳）工作的官員善于預見和回應部長的需求，這引發了一個問題，即在英國背景下政治的媒介化如何可能會反饋到官僚行為和規范中。

前英國首相托尼布萊爾

從1990年代開始進行的英國案例研究進一步說明了精英政治和媒體參與者如何共同界定問題和解決方案。作為一名正在工作的記者，迪恩（Dean）觀察到記者與政府之間的共生關系正在發展。作為工黨在1993年之后的反對派內政發言人，托尼·布萊爾（Tony Blair）宣布了一系列強硬的舉措，與保守黨內政大臣邁克爾·霍華德（Michael Howard）進行了刑事民粹主義之戰（一種根據民意而非處理犯罪和社會問題的有效性而選擇刑事處罰的治理制度) 。他得到了媒體肯定性的報道。2004年，職業教育專家審查的建議出乎意料地否決了布萊爾，這次作為總理之后是負責任的反對派和報紙運動。這些發現強化了中介學者的觀點，即媒介影響是根深蒂固的，并且在政策過程中被普遍制度化和規范化。

研究設計

研究問題

我們對有關媒體，政治和政府的相關文獻的評論表明，有必要在長期研究中解決英國政府是否以及在何種程度上進行了調解的問題。迄今為止提供的證據表明，確實發生了深刻而未經探索的變化，這些變化超出了政府的溝通或“政治旋轉”的觀念，甚至超出了將媒體嵌入治理過程的范圍。因此，由這些主張引起的主要實證研究問題如下：

在職高級政策和傳播專家如何在日常工作實踐中感知，響應和整合媒體因素？

與媒體需求有關的政府日常工作和規范在時間上是否有明顯而持續的變化？

研究方法：檔案研究和深度訪談

檔案研究

為了初步了解政府如何看待與媒體的關系的長期變化，我們研究了1980年代初的兩部分英國存檔的政府文件，并將它們與在職官員的訪談數據進行了對比，以了解政府對媒體的做法發生的變化。由于政府對于文件公開有著年限上的規定，因此這種方法必然是歷時性的，而不是連續性的。

審查的兩批文件包括與新保守黨政府1980年第一次年度春季預算簡報有關的所有財政部文件以及總理辦公室與 1981 年至 1983 年期間政府經濟政策介紹有關的所有文件。之所以選擇這些文件，是因為它們代表了大眾媒體方式發生變化的關鍵時刻的一個主要主題：瑪格麗特·撒切爾 (Margaret Thatcher) 于 1979 年擔任保守黨總理，其經濟自由主義和私有化議程備受爭議，恰逢全日制媒體的出現。雖然與現代公務員對媒體的態度形成鮮明對比，但它們表明，許多被廣泛認為是 1997 年工黨政府從頭引入的變化實際上是在十多年前在幕后發生的：政府的協調介紹、積極報道的戰略驅動力、部長們對更具說服力的溝通的要求以及特別顧問在提供更具政治啟發性的敘述方面的作用。

關于 1980 年的預算，幾乎在選舉勝利后不久，撒切爾夫人就指示財政部向國會議員提供媒體友好的快照和新聞通知，以指導他們接受媒體采訪。否則，預算簡報過程按照傳統方式進行，并由行政領導。時間很短——6 周——沿途重要里程碑的圖表非常簡單，可以放在一張紙上。簡報由財政部官員制定，幾乎沒有信息專家的參與，并遵循完善的例行程序，最終以財政大臣在下議院的演講而告終。文件中幾乎沒有提及新聞媒體。

撒切爾夫人與她的首席新聞秘書伯納德·英厄姆

第二批文件涉及聯絡委員會，這是保守黨官員、總理、選定的高級部長和公務員的秘密會議，旨在協調黨和政府的陳述。其審議是如此敏感，以至于直到1982年3月才與內閣分享委員會的存在。文件顯示，總理及其最親密的顧問，包括她的首席新聞秘書伯納德·英厄姆（Bernard Ingham），如何挑戰他們認為是公務員的抵抗，制定一種更有說服力、更積極和綜合的方法來處理政府媒體對有爭議的問題，尤其是經濟問題的介紹。例如，1981 年 12 月，英國財政大臣杰弗里·豪 (Geoffrey Howe) 抱怨說，公務員發布的新聞稿既不夠清晰，也不夠有說服力，而且新聞官員“沒有被理想地部署以正確呈現整體經濟信息”。在典型的自信表現中，英厄姆認為投訴是“無根據的”，堅持要參加有關此事的會議，并提出準備論文。

那年晚些時候，英厄姆向委員會介紹了電視媒體擴展的發展情況，研究了即將推出的第 4 頻道和早餐電視的影響。他預測新聞競爭將更加激烈，并建議部長們“總結要點”并為問題提供“清晰、清晰和簡單”的答案。他可能建議增加總理新聞辦公室的人員配備：在他的回憶錄中，他回憶起他只有一名副手、三名新聞官、兩名秘書和一名辦公室經理。而在2017 年，新聞辦公室配備了 24 名新聞官員和 3 名支持人員。

這些文件提供了政治驅動的媒體戰略家與抵制公開宣傳或說服的公務員文化之間摩擦的早期證據——這種緊張關系在 1997 年之后公開浮出水面。在控制政府媒體議程的斗爭中，權力平衡出現了為了轉向部長，人們接受的慣例受到挑戰，并且正在強加更短的最后期限。這種政府與媒體關系的潛在影響深遠但在很大程度上是隱藏的變化強調了內部決策檔案記錄作為獲取連續性和變化的詳細的、基于制度的、經驗證據的一種手段的價值。

深度訪談

為了考慮這 30 年間制度和文化變革的程度，本研究也對來自不同部門和學科的在職高級公務員進行了匿名采訪。所有訪談都圍繞文獻中的三個主要主題進行了記錄，轉錄和專題分析：英國背景，議程設置和媒體對官僚機構的影響，以及第四個強有力的新主題：政府內部人士對于社交媒體對政府影響的看法。

1.英國框架：所有受訪者都熟悉英國媒體的工作習慣，并具有處理或觀察媒體狂潮的經驗，盡管這種媒體狂潮讓人感覺很不舒服，但卻也被認為是不可避免的。英國政府與媒體之間的關系被認為是對抗大于合作的。在采訪中，問責制(Accountability)是一個頻繁出現的詞。受訪者們認為媒體具有定義，責備和羞辱政府的能力。另外，2010-2015 年保守黨領導的聯合政府的前自由民主黨部長作為受訪者證實，對于政府而言，接受媒體嚴格審查并承認在實踐中被媒體追究的責任比對議會的追責要更重要。

2.媒體的議程設置力量：盡管有些受訪者對媒體持保留的態度，并認為應該抵制其對政策制定的影響，但大多數人還是將新聞媒體視為有力的議程制定者，甚至認為媒體有能力影響政策制定的時機和內容。一種媒體化的政治使得新聞生產和象征性的政治行動之間的邊界逐漸模糊。記者可以通過合法地質疑政治敘述來促進公務人員對大臣們的挑戰。這一機制讓受訪者們認為媒體在政策制定過程中起到一定的的積極作用。

3.媒體對政府內部的影響：通過對多個司法管轄區中的政府人員的受訪表明，與大臣或部長最親近的公職人員和最高級的官員更有可能是精通媒體的。一些受訪者認為部長們的主要職責是與負責媒體事務的人建立關系。因為工作的不穩定性和媒體帶來的壓力讓政治家格外關注新聞報道。而所有的受訪者一致認為，部長們高估了媒體的影響力，尤其是國家新聞界的影響力，并花費大量時間試圖管理媒體，這是源自于他們對于自己職業的不安全感。

4.社交媒體對政府的影響：社交媒體帶來了更大規模的變化。這種更直接地傳達信息的方式不僅為媒體管理增加了復雜性，也縮短了可用于回應新聞議程的時間。受訪者們明顯感覺到，社交媒體徹底改變了自 1990 年代以來一直存在于政府中的印刷和廣播媒體主導模式。社交媒體有望讓政府制定自己的議程并通過直接與公民接觸繞過大眾媒體。

這樣的變革當然也帶來的風險。政公務人員工作的空間可能因此比原來暴露的要多得多，即使是直接與公眾打交道的街道官員也需要變得更加精通媒體，因為老百姓可能在各種不同的情況下用手機拍下短視頻，并將其發在社交媒體上。

一個受訪者將社交媒體視為一種更微妙的交流方式，社媒平臺圖作為獨立與政府與公眾間的存在被認為是“可信的”。在這里，我們看到政府內部媒體影響正常化的第二階段，當公務員將他們的工作視為制作媒體時，這一發展可以被視為媒介化的更深入自然化階段）。當公務員開始將自己視為與主流媒體競爭的媒體時，我們就會看到媒體進一步嵌入政府內部，這標志著政府、媒體和公民之間關系的基本概念發生了轉變。我們還看到重新出現直接以新聞形式傳遞的政府信息的可能性，但是根據英國政府交流計劃的建議，使用“受信任的”第三方來“放大信息”。迄今為止，這一發展對政府、更廣泛的政治和政府調解的影響尚不清楚，需要進一步研究，尤其是因為這引發了有關這些過程透明度的問題。

結論

政治傳播研究的主要范例傾向于集中于以代理人為中心的批判性觀點，以改變傳播專業或政客的做法或議程設置問題，以證明媒體與政治之間的區別。與之相反，媒介化理論認為，這種方法不足以掌握媒體與政府實踐之間的持續反饋回路，并建議研究應更多地關注日常政策和行政實踐，尤其是在媒體持續依附政治中立的公務員制度的英國。

本文的研究表明，英國政府已實現媒體化，并通過社交媒體向更直接溝通的轉變既使流程復雜化又加劇了這一進程，從而使政府內部的新聞價值和新聞制作進一步內在化。在政府慣例的日常工作和規范中，似乎已經出現了明顯，持續和令人不安的變化，特別是在政客對媒體代表政策的敏感性方面。媒體對政客進行審查的壓力以及政策和媒體周期的加速似乎以需要進一步分析的方式深入到了官僚機構中。

文獻綜述和訪談表明，通過中介對中央官僚機構施加的壓力可能是巨大的，甚至是壓倒性的，挑戰著更廣泛的文化和制度規范，例如公正性，并且對某些職業構成了威脅。最后，在爭取公眾關注的斗爭中，政府將社交媒體視為一種產生自己的新聞的機制，繞過了“媒體棱鏡”并直接面向公民。至關重要的是要檢查這可能給政府問責制，透明度和效力帶來的風險。與其他研究公共官僚機構調解的學者的發現一樣，本文的受訪者對于他們作為公務員的道德規范與日常的政策調解經驗之間的差異感到不適。這也值得進一步研究。