事關政治體制改革全局的國家監(jiān)察體制改革近來牽動人心。尤其是已在征求意見的《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》（下稱《監(jiān)察法（草案）》），所引發(fā)的熱議與關注都遠在許多法律之上。

近日，中國法學會行政法學研究會、中國政法大學國家監(jiān)察與反腐敗研究中心聯(lián)合舉辦國家監(jiān)察法立法座談會。多位專家對于如何規(guī)范和制約監(jiān)察機關，保護被調(diào)查人員的合法權益等問題表示關注。

“很多人對于如何監(jiān)督監(jiān)察委非常關注。實際上，在《監(jiān)察法（草案）》的立法過程中已經(jīng)充分注意到了這一問題，通過一些制度上的設計，來確保監(jiān)察委接受相應的制度和法律的約束與監(jiān)督。”中國法學會行政法學研究會會長、中國政法大學副校長馬懷德教授說，“當然，在具體的規(guī)定上還有一些可以完善的空間。”

反腐職權分散影響反腐效能

國家監(jiān)察體制改革進入快車道。

11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議表決通過全國人大常委會關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定。

根據(jù)決定，國家監(jiān)察體制改革試點工作在全國各地推開，在今年底明年初召開的省、市、縣三級人民代表大會上產(chǎn)生同級監(jiān)察委員會，與黨的紀律檢查機關合署辦公，同時為明年組建國家監(jiān)察委員會做準備。

11月7日，中國人大網(wǎng)公布今年6月由第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過的《監(jiān)察法（草案）》，面向社會公開征求意見。

在改革的關鍵階段，監(jiān)察立法取得實質(zhì)性進展，顯然是令人歡欣鼓舞的。在馬懷德看來，監(jiān)察法的制定，是解決反腐權力分散、不統(tǒng)一的重要舉措。“過去的反腐職權分散在行政監(jiān)察、預防腐敗、反貪等多個部門中，分散了有限的反腐力量，影響到反腐效能。因此有必要整合各類反腐敗資源和力量，形成集中、統(tǒng)一、權威、高效的反腐敗的體制。”

同時，監(jiān)察立法也是為了解決行政監(jiān)察與黨的紀律檢查的錯位問題。黨的十八大之后，紀檢部門通過派駐機構(gòu)全覆蓋以及靈活巡視的方式，實現(xiàn)了對黨員領導干部監(jiān)督的全覆蓋。而行政監(jiān)察機關因為只是一級政府的職能部門，其監(jiān)察范圍局限在政府工作人員上，而無法覆蓋其他公職人員。在馬懷德看來，這有“一條腿長、一條腿短”之嫌。

此外，“從深層次講，這也是一項全面推進依法治國，實現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。”馬懷德說。比如以留置措施取代“兩規(guī)”，通過法律設定留置條件、留置對象、留置期限、留置場所，將留置納入法治軌道，是全面推進依法治國，實現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

全方位監(jiān)督防止權力濫用

監(jiān)察委員會將會成為一個怎樣的機構(gòu)，由誰來監(jiān)督，怎樣監(jiān)督，是一個非常受關注的話題。

在北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安教授看來，在“規(guī)范反腐敗機構(gòu)及其工作人員行使職權行為，防止其濫用職權，保護被監(jiān)察人員人權和其他合法權益”的立法目的方面，《監(jiān)察法（草案）》作出了很大努力，為此設計和確立了一系列相應的規(guī)范、制度。

例如，對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員行使職權實行全方位監(jiān)督，包括人大監(jiān)督、上級監(jiān)察機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、司法機關的監(jiān)督以及監(jiān)察機關在工作中的自我監(jiān)督。

監(jiān)察機關履行職責、行使職權必須嚴格遵循程序，其內(nèi)部問題線索處理、調(diào)查、審理等各部門之間須建立相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制。

監(jiān)察人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查等調(diào)查措施時，均應出示證件，出具書面通知，由二人以上進行，形成筆錄或者報告、意見等書面材料，并由相關人員簽字蓋章。

留置應由監(jiān)察機關領導人員集體研究決定，報上一級監(jiān)察機關批準或備案（省級以下留置經(jīng)批準，省級經(jīng)備案）；除有礙調(diào)查的，應24小時內(nèi)通知被留置人所在單位或家屬；留置時間不得超過3個月，特殊情況延長不得超過3個月；被留置人的飲食、休息、醫(yī)療服務應予保障；對之訊問應合理安排時間和時長等。

嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他違法方式收集證據(jù)；嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人；進行訊問、查封、扣押等應全過程錄音錄相等。

從上述規(guī)定中，不難看出監(jiān)察委的自我監(jiān)督在監(jiān)察法中也得到體現(xiàn)。比如，對留置的全程錄音錄像，留置的時長，還有對審批權限的嚴格掌握，都屬于自我監(jiān)督，防止權力濫用的措施。

“另外，還可以考慮比照香港廉政公署，在監(jiān)察委內(nèi)部設立投訴委員會，接受包括當事人，利害關系人和社會公眾的投訴。投訴委員會的組成人員可以包括社會各界人士，人大代表、政協(xié)委員、律師、學者等。”馬懷德說。

維護人的尊嚴應有共同規(guī)則

現(xiàn)有的制度設計充分體現(xiàn)了監(jiān)督機關并非無人監(jiān)督與無從監(jiān)督。但是，專家們認為，仍有進一步改進和完善的空間。

例如，人大究竟應當如何監(jiān)督監(jiān)察委，是當前引發(fā)熱議的問題。其中的兩個關鍵是，監(jiān)察委是否需要向人大報告工作，以及人大是否有罷免監(jiān)察委主任的權力。“監(jiān)察委作為跟法院、檢察院、一級政府相類似的國家機構(gòu)，應該向人大作報告。監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，向人大負責，接受人大監(jiān)督是理所當然。”馬懷德說。

另外，多位學者主張，按照憲法的規(guī)定，各級人大有權罷免各級政府領導、法院院長、檢察長。在修改憲法時，也應當增加人大有權罷免監(jiān)察委員會主任的條款。“修改憲法的程序較為特殊，目前需要抓緊研究修憲方案，例如是大修、中修還是小修的問題。”馬懷德解釋。

中央黨校教授王勇認為，憲法修改勢在必行。例如，要增加監(jiān)察委對人大負責，受人大監(jiān)督的規(guī)定。憲法當中的一些具體的條款也要修改，涉及全國人民代表大會職權的規(guī)定中，應將與監(jiān)察委相關的內(nèi)容包含進去。

姜明安認為，《監(jiān)察法（草案）》規(guī)定的某些控制權力、保障人權的措施較為抽象，不夠具體，這可能給監(jiān)察機關及其工作人員留下任意解釋、規(guī)避法律制約的空間。

例如，第41條規(guī)定監(jiān)察機關對被留置人進行訊問應合理安排時間和時長。什么是“合理時間”？是晚上11點以前，清晨7點以后，或者是晚上12點以前，凌晨5點以后？什么是“合理時長”？是一次訊問不得超過4小時，還是不得超過8小時？又如，第29條規(guī)定監(jiān)察機關決定采取技術調(diào)查措施，應履行嚴格的批準手續(xù)。什么是“嚴格的批準手續(xù)”？是應經(jīng)本級監(jiān)察機關負責人批準，還是應經(jīng)上一級監(jiān)察機關批準，或者是應經(jīng)人民檢察院或者人民法院批準？

“《監(jiān)察法（草案）》目前規(guī)定不夠精細化，尚有一定的完善空間，需要以問題為導向進一步修改。”中國政法大學終身教授、中國行政法學研究會名譽會長應松年說。

此外，對于頗受關注的監(jiān)察法與刑事訴訟法關系的問題，應松年指出，“適用銜接的關鍵問題在于，對人身自由、對人的尊嚴維護，這應該有一些共同的要求、共同的規(guī)則作為底線，不能突破。”

（原標題：全方位監(jiān)督防止權力濫用）