11月13日，第20次中國-東盟領導人峰會在菲律賓馬尼拉召開，會議宣布正式啟動“南海行為準則”（以下簡稱“準則”）磋商。與會的李克強總理表示，希望通過“準則”磋商，增進各方的相互了解與信任，爭取在協商一致的基礎上早日達成“準則”，使之成為維護南海和平的“穩定器”。

南海秩序探索邁出關鍵一步

中國與東盟國家對南海和平與穩定的探索，從東盟在20世紀90年代初提出要與中國磋商南海問題開始，已經進行了將近30年。這期間既有成果與突破，也有障礙與挫折。早在1992年，東盟就提出要與中國磋商“南海行為準則”。2002年，這一外交進程有了重大突破，中國與東盟十國就《南海各方行為宣言》（以下簡稱《宣言》）達成一致。2011年，各方在巴厘島峰會上達成落實《宣言》的指導方針。2013年9月，“準則”談判正式啟動。2016年8月，各方決定加快“準則”磋商。2017年5月，中國與東盟國家落實《宣言》第14次高官會在貴陽舉行，會議審議通過了“準則”框架。8月，中國與東盟外長會議宣布達成“準則”框架。

雖然其間不乏曲折與爭議，但總體而言，從1992年到2017年的這25年是中國與東盟探索一個穩定與和平的南海地區秩序的過程。2002年的《宣言》是南海秩序構建的一個里程碑，2017年“準則”框架的達成則是這一進程的一個重要新節點。

外界不少人——特別是西方國家的評論——說南海地區沒有秩序。這種觀點忽視了上世紀90年代中國與東盟開始就南海問題進行磋商，到2002年《宣言》出臺，再到今年“準則”框架達成的這一在外交層面構建南海秩序的過程。正如中國南海研究院吳士存院長指出的，“準則”案文磋商是當前中國與東盟國家向南海秩序邁進的關鍵一步。以“準則”磋商為基礎的南海秩序的構建，與落實“一帶一路”倡議一起，構成當前中國的東南亞外交的兩大核心任務。

“準則”磋商的兩個核心問題

“準則”案文的磋商將是一個復雜與長期的過程，其中一個核心的障礙是中國與東盟國家對“準則”的理解與期待不盡相同。因此，掌握東盟國家及其外交精英對“準則”的看法和顧慮，是中國有效進行“準則”案文磋商的第一步。

東盟外交精英對“準則”的疑問，都可以歸結到“準則”與《宣言》的區別是什么這一根本問題。

實際上，當中國與東盟國家在上世紀90年代就南海問題展開磋商時，當時的終極目標是要達成一個行之有效、有一定約束力的“準則”，而不僅僅是政治意義大于政策效力的《宣言》。但由于當時各方爭執太大，包括東盟聲索國之間的爭執，最后不得不退而求其次，先出臺一個《宣言》為后續的“準則”談判做準備。現在“準則”磋商正式展開，無疑需要解答兩者核心區別的問題。

問題的關鍵，在于“準則”與《宣言》的差別是一個程度上的差別還是一個性質上的差別？

如果是程度上的差別，那么“準則”將是《宣言》的一個“擴充版”，把《宣言》沒有涉及的事項和議題容納進來（特別是如何管控爭議的問題），并把它們細致化與具體化。如果是性質上的差別，那么相對于《宣言》的政治色彩而言，“準則”應是具有一定法律約束力、能實質性地約束各方行為并管控爭端的文件。

東南亞的主流觀點是希望“準則”具有法律約束力，雖然東盟十國之間對這一問題的看法也不盡相同。“準則”是否應該具有約束力、具有何種程度與性質的約束力以及如何在政策層面落實這種約束力，將是貫穿案文磋商始終的問題。

另一關鍵問題是各方“自我克制”。《宣言》第五款表示：“各方承諾保持自我克制，不采取使爭議復雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動，包括不在現無人居住的島、礁、灘、沙或其他自然構造上采取居住的行動，并以建設性的方式處理它們的分歧。”

如果2002年后各方能嚴格維護這一承諾，那么最近這一輪的南海緊張局勢就不致于出現。可以說，正是因為《宣言》——特別是其第五款關于“自我克制”的承諾——沒能得到全面有效的落實，南海局勢才在過去幾年出現了動蕩。《宣言》關于“自我克制”的承諾完全是一個政治層面、嚴重依賴各方主觀意愿的承諾，而且沒有細致與全面的界定。“準則”如何表述與界定“自我克制”，將是案文磋商的一個重點。

什么樣的“準則”才符合中國的利益

任何國際或地區秩序的構建，都離不開相關國家的戰略克制的問題。如果過去幾年南海局勢緊張的根本原因是相關方沒能完全遵守《宣言》關于“自我克制”的承諾，那么維系未來南海穩定的一個核心因素將是“準則”如何能更全面有效地落實各方的戰略克制。

國家的戰略克制是國際政治中的永恒命題，也是一個沒有一勞永逸的答案的問題。現代國家都是主權獨立的行為體，其對外政策最終由其主觀政治意愿決定。從當代國際關系史來看，沒有一個成功的國家是完全肆意妄為而不受任何規則、規范和機制的約束的。

南海“準則”磋商的一個核心問題是如何就約束各方行為的規則、規范和機制達成共識，同時認識到這種約束性的機制需要尊重各國的主權獨立性。這在一方面又回到了之前關于“準則”是否需要法律約束力的問題，另一方面則揭示出法律約束力并不是一個“有”或“無”的兩分問題，而是什么程度上的法律約束力最符合當前南海秩序現實條件與迫切需求的問題。

除了法律約束力和各方戰略克制這兩個核心問題之外，“準則”還需解決其適用范圍的問題。在2002年《宣言》的磋商過程中，由于各方意見不一，最后籠統地用“南海”為《宣言》適用范圍。此次東盟聲索國之間是否會再次就適用范圍發生爭執，有關方是否會要求對相關海域和島礁進行細化和針對性的討論，都是看點。

此外，“準則”框架文本提到“監督準則落實的機制”。東盟國家不僅會強調這種監督機制的重要性，恐怕會進一步提出額外的仲裁機制和執行機制的問題：一旦一方指責另一方違反“準則”規定，誰來決定這種指責是否合理，誰又能執行相關決定？這就又回到了“準則”的法律約束力的問題。

最后，東盟國家一些人士擔心中國是否會有意采取“拖延戰術”來鞏固在南海的戰略優勢，其背后實質性的政策是島礁建設和戰略儲備，而最終達成的“準則”的一個重要目的是確定并鞏固中國新的戰略優勢。因此，他們擔心“準則”磋商變得曠日持久，將“準則”磋商的時間表視作衡量中國戰略意圖的一個重要指標。

不過，這種擔心似乎是多慮了。從2014年到2017年，中國官方在不同場合已多次表達愿意“積極推進”“早日達成”“南海行為準則”，比如外交部副部長劉振民在第六屆香山論壇國防部晚宴上的演講，《中國和東盟國家外交部長關于全面有效落實<南海各方行為宣言>的聯合聲明》，以及外交部發言人的多次表態等。

總體而言，東盟國家認為“準則”磋商是南海局勢改善和秩序構建的重要一步，多數國家希望能夠盡快達成一個有法律約束力、全面有效的“準則”。但它們也抱有一定的顧慮。中方需要在“準則”的性質（特別是法律約束力的問題）和案文磋商的時間表上作出戰略性的判斷，思考何種性質的“準則”、在什么時間表下達成才最符合中方利益。

（作者是中國南海研究院兼職教授）