1945年8月7日，蔣介石翻閱往日日記，感嘆十余年來基本組織與核心干部依舊空虛如故，他在日記中自記：

二十二年三、四月之間日記，猶注重于整理基本組織，選定基本干部為急務，及基本部隊、基本地區、基本組織與核心干部為革命之基石，而今時逾十二年猶依然故我，空虛如故，安得其不敗亡耶。

此時的蔣介石，正如同陳克文所說的，“黨政軍最高權力軍在他一人手里”，和他1933年二度下野時的情況相比已大有不同，但是為何仍有此感嘆？蔣介石在此段時間內又做了那些努力？均值得細加探究。

蔣介石

蔣介石的三大核心組織

蔣介石此時所擁有的，是一部體積龐大但內容空虛的黨國機器。抗戰前夕，國府預算約為12億元，僅相當于當時美國一個中級公司或二流大學的規模；在軍事上，至抗戰時尚有東北軍、西北軍、桂系、粵系、晉系、四川的劉湘、劉文輝、楊森，云南的龍云和盧漢，以及西北馬家等地方勢力的存在，蔣介石的處境十分的艱難。依照孫文的訓政理論，被賦與重任的國民黨，自北伐成功后即逐漸組織松懈、革命精神渙散，無法擔任“發動機”的角色。蔣介石的解決之道，除了繼續在體制內進行改革外，也曾經嘗試成立一些核心組織，并培養基層干部，用以推動各項改革。

1931年12月，蔣介石第二次下野時，總結其失敗的原因為“無干部、無組織、無情報”，才會“陷于內外挾攻之境，此皆無人之所致也”。當時蔣除了加強情報組織，還成立三民主義力行社，強調對領袖的絕對服從，希望藉此刺激“國民黨原來的組織，使其積極整頓，相互競爭”。然而這批黃埔學生幼稚蠻橫，成事不足，敗事有余。蔣介石于是想到以三青團取代力行社，扮演核心團體的角色，刺激并推動老舊的國民黨。三青團成立后，由于其成員與國民黨相迭，工作重復，久之漸成競爭之局，且有越演越烈之勢。再者，至1945年時團員已逾百萬，官僚化的現象頗為嚴重，實已無法擔任刺激并推動黨機器的核心組織角色，加上因應憲政需要，蔣乃決定將黨團合并。

在力行社和三青團之外，蔣介石其實尚曾有一個核心組織，用以推動黨國機器，那就是侍從室。侍從室的組織，始于1933年南昌行營的侍從高級參謀室，原編制為第一組警衛，第二組秘書，第三組調查及紀錄，第四組總務，另附設侍從參謀若干人。1935年南昌行營結束，蔣介石乃將侍從室改組，分設第一、第二兩處，第一處設第一（總務）、第二（參謀）、第三（警衛）三組，第二處設第四（秘書）、第五（研究）兩組。1940年侍從室增加第三處，主管人事業務。

侍從室的情報職能

侍從室最初是一個負責蔣個人書告擬撰及公文承轉的幕僚組織，由于侍從室人員均為蔣的親信，深獲其信賴，加以進出函電、文件數量的日益增多，非經幕僚簽擬提供建議，實無從審擇決定，侍從室所扮演的角色遂日漸廣泛，其重要性也絕非力行社或三青團所能相比。根據筆者的研究，侍從室的功能，除了為蔣介石草擬書告及黨政軍各部門文件的呈轉與審擬外，共有以下幾項：

第一，以極為精簡的人力，處理各方送呈的大量情報數據，使其成為有價值的情報，有利于蔣介石及相關機構參考運用。

如戰前及抗戰初期蔣介石對于川局的成功因應，固然有賴于中央的斡旋與妥協，而侍從室所提供的情報，及其幕僚根據各方情報所做的分析與建議，亦有助于蔣介石全盤掌握川局，制定出妥善的對策，迨無疑問。不過在情報處理的過程中，所牽涉的環節甚多，不論是情報的取得、分析與運用，其中任何一個環節稍有失誤，即可能前功盡棄，如西安事變及珍珠港事件前的情報系統失靈，未能事先產生預警作用，均為具體例證。

在對各情報機關的管理與考核方面，侍六組在成立初期，由于唐縱個人的職位低微，面對強勢的各大情報機構，實無法作實質有效的管理與考核。不過在戴笠坐大引起蔣介石的疑忌，并對其做出有效的控制后，唐縱也得以開始建立各種檔案及收集統計數字，以“科學化”的方式，對各情報機關進行考核與管理。不過侍從室考核的盲點，在于不重視各情報機關的反情報能力，以致泄密的情況嚴重，且始終未能改善。

侍一處的參事室，主要任務為派視察人員至各戰區視察中統、軍統人員和國軍部隊主要將領的活動，掌握中共駐渝辦事處的活動情況，隨時匯整為情報，交由侍一處主任直接呈送蔣介石。如遇重大貪污舞弊案件，或特工人員行動逾矩遭地方投訴事件，蔣介石多批交參事室簽辦，因此該室在當時被視為“特工之特工”或“監察之監察”。侍二處第四組（主管財經事務）也曾設立經濟情報組，通過經濟情報對侍從室視為不甚可靠的軍政領袖進行監控。

侍從室的決策輔助職能

第二，協助蔣介石作出決策，并執行一些具有機密性質的任務。

由于國民政府的決策機構眾多，包括行政院、國民黨中常會、國防最高委員會等，各自均參與部分決策制定，而侍從室在其中往往扮演最后“把關者”的角色。例如在戰前“五五憲草”審查的過程中，侍從室貫徹了蔣介石的意旨，將內閣制的憲法草案轉換為大權集中于總統的憲法草案；又如在年度政府預算案的審查過程中，協助蔣執行最后把關的工作。

至于政策研究方面，侍從室最重要的成果，即為國民黨六全大會政綱的研擬。侍從室匯整黨內各派立場各異的政策意見，整合為大多數人均能接受的政綱，將國民黨的經濟政策，由統制經濟（計劃經濟）轉型為計劃自由經濟，并且嘗試建立社會安全體系，對于日后臺灣的經濟發展與社會福利建設，產生深遠的影響。

在外交方面，侍從室第五組和國防設計委員會在戰前為蔣介石最重要的咨詢機構。1938年蔣介石在陳布雷的建議下設立參事室，1941年蔣又命陳布雷和王寵惠在國防最高委員會內設置國際問題討論會，專門研究戰后國際問題。此二機構出現后，侍從室在外交決策過程中所扮演的角色即大為縮簡，無法與其在黨政決策上的重要性相比，不過仍積極介入中日秘密外交、韓國獨立運動等活動，并出席重要國際會議，協助蔣介石進行“元首外交”。

在軍事上，侍從室除了經常協助蔣介石指揮作戰，另在國軍重要人事案的核定過程中，負責審核并簽注意見，供蔣參考。張治中在侍一處主任任內發現，團長以上（特種兵營長以上）的任命均需蔣介石的核準方可正式任命，耗費蔣過多的時間和精力，乃與何應欽商量，凡由軍委會銓敘廳所呈報的人事案，僅將少將以上的任免呈蔣親批，其余均由張簽名，批上“奉諭照準”即可，此舉減輕了蔣的負擔。在編制和裝備的分配上，侍從室也有一定的影響力，1940年桂南會戰結束后，侍從室積極建議撤銷桂林、天水二行營即為一例。抗戰后期，一些地方部隊甚至賄賂侍從室人員，以期獲得武器彈藥，該室的重要性由此可見一斑。

侍從室由于深獲蔣介石的信任，因此曾負責策劃一些秘密的軍事活動，例如1938年的策劃空軍出征日本（所謂的“人道飛行”行動）、建議于花園口決堤阻絕日軍，以及1943年的策劃突擊延安行動。這些秘密軍事行動的成效不一，功過一時也難有定論，不過侍從室在其中扮有重要角色，則殆無疑問。1944年起，侍從室負責中美聯合參謀業務，改善了史迪威在華期間中美兩國參謀人員的工作關系，有助于中美雙方的軍事交流。

侍從室的溝通聯系職能

第三，強化對黨政軍機構及外界的聯系，有助于黨國機器的順利運轉。

戰時中國政治上的最大矛盾，在于僅做到黨政軍大權高度集中的“領袖集權”，而中央的政治機構仍是重復凌亂，未能做到“行政集權”。戰前中央的行政權，系為行政院、軍事委員會及中央黨部所分割，軍事行政屬于軍委會，其余則屬于行政院及中央黨部，由于此三大機關俱為蔣介石一人所主持，故機關雖分立，但統帥大權仍然得以集中。未能做到“行政集權”的最大問題在于，一旦蔣無法視事（如西安事變），政局立即陷入群龍無首的混亂局面。

至抗戰爆發后，為適應軍事的需要，于軍委會之下又增設若干部會，其職掌不僅與行政院各部會重復，而且與中央黨部各部門相混合。1939年國防最高委員會成立后，中常會、行政院及軍委會仍然分別為黨政軍的最高指揮機關，由于此三大機關的聯系混亂，政出多內的弊病始終未能革除，三者之間的溝通與協調，主要依賴于侍從室。1944年底，蔣介石指示侍從室定期需和黨政軍各界人士以電報方式聯絡：侍一處對于各戰區司令長官，應每周用電報聯絡一次，各集團軍總司令，軍長等，每月用電報聯絡一次，詢問對于兵員、經費、訓練及其有否困難等情事，分別按期整理報核。侍二處對各省府、省黨部首長，也應每半月用電報聯絡一次。此外蔣介石自治軍時起，即以兼職方式貫通權力，并沿用到治理政務、黨務。侍從室成立后，更以各主管兼任黨、政、特職務，希望經由人事關系，彌補政制上的缺陷。

侍從室人員由于業務常涉機密，故被要求盡量斷絕社會關系，不過在工作上與學界及新聞界的聯系則為例外。

侍從室和學界的聯系，主要包括邀請學者為蔣介石草擬書告，參與法案、政策的研擬，或執行政策性的研究。侍從室并曾成立藝文研究會，贊助數十種報紙及刊物，并出版《藝文叢書》；協助著名學者馬浮創辦復性書院，又協助哲學界恢復中國哲學會，不僅擴大知識分子的參與，也強化了國民政府政權的合法性。

侍從室和新聞界的聯系，除了指導官方媒體之外，主要為扶植《大公報》。扶植在野大報的政策，一直延續至戰后臺灣，甚至為在野的民進黨執政后所仿效。

國民政府的中央政制，橫向上機關重復，以致權責不專；縱向上則是層次過繁，以致效率遲鈍。根據一項估計，在戰前，中央將一份統計表分發至各縣，中間需經過五十余道手續，費一年半載才可以收回少許，行政院院會遇到涉及兩個部會以上的事件，則需三個月方能解決。

侍從室成立后，蔣的命令得以經由手諭的方式，穿越一般行政體系公文層轉的流程，迅速下達。例如1937年7月7日夜間盧溝橋事變爆發后，翌日行政院秘書長魏道明對此事尚毫無所知，宣傳部部長邵力子雖接到通知，但不知如何發布此項消息，但是蔣介石卻早已接到事變的詳細報告，并下令給前線的冀察政務委員會委員長兼冀察綏靖主任、第二十九軍軍長宋哲元固守宛平城，又電轉軍委會辦公廳主任徐永昌、參謀總長程潛，向華北增援，以防事態擴大，充分展現了侍從室危機處理的能力。但是也正如同何廉所說，“這再一次證明，真正的實權只落在一個人身上，那就是委員長以及他的侍從室，而不是行政院的辦公室，理論上說，這不是政府的主要執行機構啊。”

1948年，蔣介石就任中華民國總統 視覺中國資料

侍從室的負作用

侍從室雖然作出了上述各項貢獻，但是在運作的過程中，也產生了一些負面的功能。

第一，破壞正常體制運作。在黨方面，中常會、中政會名義上為國民黨的最高決策機關，不過早在戰前其功能即已喪失殆盡，蔣介石對于一些黨國元老更是深惡痛絕，一度甚至有意成立“樞密院”專門收納他們，認為“不使元老與資深者，負行政直接之責，實為安固國本之要道”。王子壯1935年即注意到中常會已無任何重要性：“如蔣之主席事實上不能分身來主持黨務，至常務委員會多為老先生，除開會外，亦均不到黨部，事實上并不能負若何之責任也。”至于中政會，由于蔣介石及許多封疆大吏的委員均不出席，一些學者也認為“遂成為追認備案之機關”，甚至是一個“清議與謾罵的機關”。至1938年臨時全代會確立總裁制后，黨內民主的氣氛益見消沉，一切惟總裁蔣介石是賴，各重要事務均先經總裁批準而后提交中常會，而蔣一般仍不出席會議，各委員僅能照案通過，而無表達意見的機會，以致中常會喪失以黨治國的領導權威，幾乎等于事務性的會報。

蔣介石不僅偏好經由非正式體制的決策模式，在政策實施時也常透過頒布手令的方式越級指揮，引發爭議。如王子壯曾于日記中抱怨蔣“事無巨細，躬自為之，故手諭紛紛，年數千條”，此種作為“非政之善者，未能提綱挈領，由制度上督促全國共同向上也……此種方法極不經濟，而無普遍之成就”。熊式輝更曾當面提醒蔣介石：“總裁用兵及用人行政，每喜用直接指揮辦法，如言組織之運用，在縱的方面破壞法則，莫此為甚。”1945年2月，行政院長宋子文也曾面諭各部會首長，不得以公事率呈蔣。不過侍二處主任陳布雷在聽說此事后的反應，卻是認為蔣不可能改變其習慣：“此系當然之理，然與委座向來理事之習慣不同。”

第二，蔣介石不重視正式制度而僅讓少數人參與的決策模式，造成的另一負面影響為使下屬普遍存在疏離感。黨政干部的消極被動，對機構尚不致產生立即的傷害，而高級將領的疏離感，則經常造成作戰被動。徐永昌即認為蔣介石好直接指揮的結果，使得國軍將領完全倚賴蔣的命令，令打則打，令退則退，無令則一味觀望，友軍雖敗不救，喪失了不知多少有利機會。

雖然侍從室在推動黨國機器時，產生了上述的一些負面效應，但是蔣介石對之仍是寄望甚深，多次希望侍從室能夠擴大職能，不過均遭陳布雷婉拒。蔣介石不得已，在1945年曾一度考慮另外成立幕僚長會議作為“核心組織”，取代侍從室的既有功能。

1945年8月日本投降，侍從室奉蔣介石之命研擬日后辦公辦法，其中包括第一、二兩處主任與黨政軍幕僚長及各部會主管聯系辦法，計劃侍從室兩主任每兩周分別約集黨政軍幕僚長及有關部會主官或重要人員聚餐一次，溝通意見并了解各機關奉行手令事項的進度。顯示幕僚長會議的功能仍由侍從室承擔，侍從室所扮演的“核心組織”角色，仍未被取代。

臺灣時期的“侍從室”

1949年大陸易幟，國民黨總裁蔣介石于5月下旬飛抵臺灣高雄，隨即于7月1日于臺北草山設立總裁辦公室，其內部組織分為兩部分：一為協助蔣決策者，初名顧問委員會，后易名為設計委員會；二為處理業務者，初分七組，分掌黨政、軍事、新聞、警衛、研究、人事及總務，后增加經濟、秘書二組，人事組則改為資料（情報）組。8月1日正式開始辦公。以上設計委員會及各業務組負責人得以加入設計委員下所設的黨務、政治、財經、軍事、外交及文化宣傳組，共同討論各類問題。其中尤以黨務改造案討論最多，從思想路線、政治改革綱要、革命理論提綱，到黨實質改造等議題，均曾廣泛觸及，是為總裁辦公室的最大貢獻。

總裁辦公室的組織、制度甚至文化，多沿襲軍委會的侍從室，例如用人精簡（每組平均不到10人），均聚居一處，聯系密切，運用靈活；蔣手訂辦公人員服務手則，要求成員嚴守秘密、實行新生活規條、每日需寫日記等。人員方面，也甚多出身于侍從室。無怪有的侍從室人員稱新成立的總裁辦公室“實際上是新的侍從室”。

不過總裁辦公室和侍從室明顯不同之處有二：一為蔣介石曾指示“辦公室工作同志應與臺灣各界人士接觸，每人至少應認識十人”，二為總裁辦公室僅為臨時性的組織。蔣介石于翌（1950）年復職后，以所有軍政幕僚工作均有專管機關承辦，總裁辦公室已無繼續存在的必要，乃于3月底結束，所有業務與人員，均分別歸并調遣至相關機構。以上兩點差異，顯示蔣介石對于幕僚機構的運用，已和過去有所不同，而總裁辦公室所醞釀出的黨務改造案，也使臺灣歷史的發展進入了一個新的局面。

（本文改寫自《中國現代史上的侍從室》一文，原載于《抗日戰爭研究》2017年第3期，澎湃新聞經授權轉載，原文注釋從略。作者系臺灣中國文化大學史學系教授，近著《無聲的要角：侍從室與戰時中國》一書即將由北京漢唐陽光出版社出版。）